Espropriazione materiale

Incarti n.

a. 50.2019.3

b. 50.2019.4

c. 50.2019.5

Lugano

24

novembre 2022

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Giovan Maria Tattarletti, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo sui ricorsi del 10 aprile 2019 di

a.

RI

1

patrocinata

da: PA 1

b.

RI

2,

RI

3,

RI

4,

componenti

la comunione ereditaria fu L__________

patrocinati

da , ,

c.

RI

5, ,

patrocinata da: ,

contro

le decisioni dell'8 marzo 2019 del Tribunale di

espropriazione (inc. 10.2012.11/12/13) in materia di espropriazione

materiale;

ritenuto, in fatto

A. a. Il

comparto Valera è un vasto territorio di oltre 160'000 m2 che si

estende nei quartieri di Rancate, Ligornetto e Genestrerio del Comune di

Mendrisio. Delimitato dalla strada cantonale Mendrisio-Genestrerio-Rancate,

dalla linea ferroviaria Mendrisio-Stabio e dalla semiautostrada

Mendrisio-Stabio, vi si trovano tra gli altri i seguenti fondi contigui, tutti

siti a Mendrisio, Sezione Rancate:

- part. PART 1 (16'178

m2) e PART 2 (544 m2 )

di proprietà di RI 5 () dal 22 dicembre 2016, in precedenza di B__________ dal

20.06.2003, e prima ancora di __________

- part. PART 3 (5'853

m2)

di proprietà di RI 5 () dal 06 novembre 2003, in precedenza di __________

- part. PART 4 (11'113

m2)

di proprietà di RI 5 dal 20 giugno 2003, in precedenza di __________

- part. PART 5 (25'538

m2)

di proprietà di RI 5, ottenuta dal frazionamento della part. PART 3 il 18

dicembre 2009

- part. PART 6 (25'070

m2)

di proprietà di RI 3 dal 29 marzo 2019, in precedenza dei membri della

comunione ereditaria fu L__________ dal 07 agosto 2016, prima ancora di L__________

dal 26 novembre 2003 e di __________

per un'area di complessivi 84'296 m2.

b. Su questi mappali,

unitamente ai fondi PART 7 e PART 8 di Mendrisio-Ligornetto (a sud-ovest), dalla

seconda metà degli anni sessanta del secolo scorso vi erano insediati svariati

grandi serbatoi per lo stoccaggio e la distribuzione di idrocarburi, occupanti

una parte del territorio agricolo della Campagna Adorna e dell'ambito golenale

del fiume Laveggio, su entrambe le sue sponde. I serbatoi sono stati

smantellati nel corso della prima metà del 2000 per cessazione dell'attività da

parte delle ditte che commerciavano in idrocarburi a cui appartenevano, come

visto, i fondi, poi ceduti agli attuali proprietari.

B. La cronologia

pianificatoria del comparto in questione si può così riepilogare.

a. Il 14 maggio 1981

il Legislativo dell'allora Comune di Rancate ha adottato il primo piano

regolatore che per i fondi qui in parola prevedeva l'attribuzione alla zona

industriale J2 per deposito idrocarburi. In sede di approvazione dello

strumento pianificatorio, il Consiglio di Stato con decisione del 21 dicembre

1983 (ris. gov. n. 6903), per quanto riguarda il piano delle zone ha rilevato

quanto segue (cap. F.2. pag. 10 e seg.):

L'azzonamento residenziale previsto si sviluppa a

partire dal nucleo tradizionale, nella direzione a valle e sui lati del

medesimo, ossia al di sotto della strada cantonale per Ligornetto,

rispettivamente Riva S. Vitale. Fanno eccezione alcune appendici situate più a

monte che già conoscono un insediamento abitativo.

Del tutto a valle, a meridione e settentrione del

comprensorio comunale si distinguono le aree industriali e artigianali, in

buona parte già insediate ed altre disponibili all'edificazione. Una piccola

striscia edificabile a regolamentazione particolare è quella delle tipiche cantine,

in posizione del tutto a sé stante.

Per la residenza, oltre al nucleo tradizionale NV sono

previsti dei nuclei di tamponamento NT, delle zone residenziali unifamiliari

estensive RV2, delle zone residenziali semi-estensive R2, semi intensive R3, residenziale

commerciale semi-intensiva RC3.

Detto azzonamento, verificato a

due riprese preliminarmente dal Dipartimento dell'ambiente può essere

considerato acquisito salvo per la fascia a valle del previsto tracciato, ora

abbandonato, del collegamento viario Mendrisio-Ligornetto.

Ciò fintanto che in collaborazione tra Comune, Ufficio

strade nazionali e Sezione pianificazione urbanistica, si siano definite le

precise soluzioni pianificatorie per quanto riguarda le protezioni foniche e,

per gli scorpori di zone insediative le possibilità di infrastrutturazione.

Nel frattempo il Dipartimento dell'ambiente pubblica

per dette aree, delle zone di pianificazione

ai sensi della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno

1979 e DEPT 29 gennaio 1980, contro le quali i proprietari interessati e il

Comune hanno diritto di ricorso.

Le eventuali possibilità edificatorie verranno

precisate sulle schede e piani consegnati con la presente al Municipio.

Per tutte le altre zone sono applicabili le

disposizioni del Piano delle zone che viene in tal senso approvato.

Il piano regolatore

è quindi stato approvato come alle considerazioni generali introduttive e

come alle modifiche apportate nel coso

dell'esame di opportunità e dei singoli ricorsi (dispositivo n. 1). Fissato un termine di un anno

al Municipio di Rancate per procedere alla pubblicazione delle varianti

richieste (dispositivo n. 3), il Governo ha messo in vigore il PR per la parte

approvata, mentre per quelle oggetto di variante in relazione ai problemi viari

sono state richiamate le zone di pianificazione decretate dal Dipartimento

dell'ambiente (dispositivo n. 4).

Nel contempo il

Consiglio di Stato ha anche approvato il piano generale delle canalizzazioni,

allestito sulla base di un progetto dell'ottobre 1978/gennaio 1979.

b. Conformemente a

quanto sopra, il Dipartimento dell'ambiente il 25 aprile 1984 ha trasmesso al

Municipio di Rancate il piano delle zone di pianificazione, con le relative

schede, per pubblicazione. Si trattava di tre zone di pianificazione, necessarie

ai fini di poter disciplinare l'uso del suolo, compatibilmente con le esigenze

viarie di interesse superiore, in particolare tenendo conto dei riflessi

sull'azzonamento del piano per questioni di tracciato; delle immissioni

foniche, oltre che per la necessaria definizione dei tracciati viari comunali o

privati, e per una ridefinizione dei limiti delle zone artigianali in modo che

ciò avvenga nel completo rispetto delle caratteristiche ambientali e naturali

del luogo. In particolare la zona di pianificazione n. 1, che interessava i

terreni qui oggetto di discussione, riguardava:

(…) le fasce di territorio comprese tra il vecchio tracciato

di strada nazionale e l'autostrada, per le quali occorrono ulteriori studi

pianificatori in relazione al nuovo progetto stradale, compresi gli aspetti ad

esso conseguenti di immissioni foniche, infrastrutturazioni urbanistiche di

dettaglio e ridefinizione dei limiti di zona meglio rispondenti ai criteri di

salvaguardia degli ambienti naturalistici (Laveggio) e paesaggistici.

La durata della

zona di pianificazione è stata fissata in 4 anni. Sarebbe stata abrogata con

l'approvazione della variante di piano regolatore. Il perimetro della zona

edificabile escludeva le aree interessate dalle zone di pianificazione.

Con scritto del 15

giugno 1984 la Sezione della pianificazione urbanistica ha precisato che per il

limite delle zone edificabili faceva stato il piano DEPT. In occasione

dell'approvazione del piano generale delle canalizzazioni aggiornato, anche il

Dipartimento dell'ambiente ha fatto riferimento nel dispositivo al contenuto

dello scritto testé menzionato, con l'invito ad adeguare il PGC ad ogni modifica del PR, in modo particolare

per la zona interessata dal nuovo svincolo dell'autostrada (cfr.

decisione di approvazione del 16 aprile 1985, dispositivo n. 1.1. e 1.2).

c. ll 14 dicembre 1988

il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore che

integravano il precedente del 1983. Per quanto qui interessa, è stato accettato

l'inserimento del comparto basso del territorio comunale, che al momento

dell'approvazione della revisione nel 1983 non aveva potuto essere definito

precisamente a causa dei problemi viari a quel momento non ancora

definitivamente risolti, nella zona industriale J2 (cfr. ris. gov. n. 9272).

d. Il 9 luglio 2002 il

Governo ha approvato la revisione del piano regolatore, abrogando quello

precedente. Per l'area che qui interessa, per la quale il Comune aveva istituito

una zona per depositi di idrocarburi (Di), esso ha tuttavia sospeso la

decisione e annunciato l'intenzione di non approvare questa destinazione poiché

non coerente con gli indirizzi pianificatori superiori (ris. gov. n. 3405 pag.

29 e allegato 9).

e. Raccolte le

osservazioni degli interessati e dell'autorità comunale, il 6 maggio 2003 il

Consiglio di Stato ha definitivamente negato l'approvazione alla zona Di,

fissando all'autorità comunale un termine di 1 anno per adottare una variante o

per decretare una zona di pianificazione. Ha pure ordinato di applicare le

misure di salvaguardia della pianificazione quali la decisione sospensiva o il

blocco edilizio (art. 65 e 66 dell'or abrogata legge cantonale di applicazione

della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990;

LALPT; BU 1990, 365; cfr. ris. gov. n. 1902).

f. Il 7 maggio 2007 il

Municipio di Rancate ha adottato una zona di pianificazione, inizialmente per

la durata di 5 anni, estesa a tutto il comparto di Valera, per l'elaborazione

di una pianificazione più adatta alle caratteristiche specifiche della zona, al

fine di garantirne una corretta conversione e un corretto utilizzo futuro nel

contesto regionale. I ricorsi presentati da L__________, B__________ e RI 5

avverso questo provvedimento pianificatorio sono stati respinti con decisioni

di questo Tribunale del 7 gennaio 2009 (inc. n. 90.2007.107-109). La zona di

pianificazione è stata poi prorogata di altri due anni.

g. Dal 2002 in poi non

è più entrata in vigore alcuna pianificazione per il comparto Valera.

h. A titolo di

completezza, si annota che il 13 marzo 2020 il Consiglio di Stato ha licenziato

il messaggio chiedente al Gran Consiglio l'approvazione del piano di

utilizzazione cantonale del comparto di Valera (PUC Valera) e lo stanziamento

di un credito di investimento di fr. 16'900'000.- per la sua attuazione. Il

piano riguarda il territorio delimitato dalle vie di comunicazione principali (superstrada

Mendrisio-Stabio, strada cantonale Mendrisio-Rancate-Ligornetto e linea

ferroviaria Mendrisio-Stabio) per complessivi 160'000 m2 circa. Dei

contenuti del piano si dirà, per quanto necessario, nei considerandi

successivi. Il Gran Consiglio ha approvato il messaggio nella seduta del 20

settembre 2022.

C. Il 28 giugno

2012 B__________, RI 5 e L__________ hanno convenuto dinanzi al Tribunale di

espropriazione il Comune di Mendrisio, al quale nel 2009 si è aggregato quello

di Rancate, e la Repubblica e Cantone Ticino, con tre distinte, ma di identico

contenuto, istanze di indennizzo per espropriazione materiale. Adducendo una

grave restrizione dei loro diritti di proprietari, hanno chiesto il pagamento

rispettivamente di fr. 8'361'000.-, fr. 21'433'500.- e fr. 12'535'000.- oltre a

interessi al 5% dal 9 luglio 2002. In sunto, essi hanno fondato le loro pretese

sull'abrogazione, nel 2002, del piano regolatore del 1983, che essi considerano

conforme alla legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno

1979 (LPT; RS 700), sulla (definitiva) mancata approvazione dell'azzonamento

proposto dal comune di Rancate nel 2003 ad opera del Consiglio di Stato, così

come sull'istituzione da parte dell'autorità comunale di una zona di

pianificazione durata dal 2007 al 2014. Hanno

ricordato che, a seguito di queste decisioni, i fondi, in assenza di

destinazioni specifiche, sono stati più volte parificati a fondi siti al di

fuori della zona edificabile dall'Autorità cantonale, così espressasi in

occasione dell'inoltro di alcune domande di costruzioni relative ad alcune

particelle all'interno del comparto Valera. Edificazioni restavano quindi

possibili unicamente secondo gli art. 24 e segg. LPT. Pertanto, hanno sostenuto

che le loro rispettive proprietà sono state spogliate delle possibilità

edificatorie, ciò che si configura come un dezonamento soggetto a indennità.

L'assenza di pianificazione perdurava inoltre al momento dell'inoltro

dell'istanza ormai da un decennio, ulteriore fatto costitutivo di espropriazione

materiale. In ogni caso, sarebbero date tutte le condizioni per un risarcimento

a titolo di espropriazione materiale anche nell'ipotesi di una mancata

attribuzione dei fondi alla zona edificabile: le particelle sarebbero state

edificabili (addirittura già edificate) e urbanizzate. I proprietari avrebbero

sostenuto spese notevoli per l'urbanizzazione dei medesimi (solo a titolo di

esempio fr. 300'000.- per l'adeguamento del raccordo ferroviario). Infine,

l'indennizzo si imporrebbe anche per motivi di buona fede derivanti dal

processo pianificatorio successivo all'abrogazione del piano regolatore del

1983, nella misura in cui l'autorità comunale ha da sempre dato atto che il

comparto Valera sarebbe stato nuovamente attribuito alla zona edificabile, conformemente

a quanto stabilito anche dalla pianificazione superiore dettata dal piano

direttore.

D. Contestata da

entrambi i chiamati in giudizio la rispettiva legittimazione passiva, il 29

gennaio 2014 il Tribunale di espropriazione ha accolto l'eccezione avanzata

dalla Repubblica e Cantone Ticino, respingendo quella del Comune. La procedura

è quindi proseguita solamente nei confronti di quest'ultimo convenuto.

E. Con separati

giudizi dell'8 marzo 2019, di medesima sostanza, il Tribunale di espropriazione

ha respinto nel merito tutte le istanze, non ritenendo realizzate le condizioni

che fondano le pretese di risarcimento per espropriazione materiale. Per

cominciare, ha considerato che al momento del loro inoltro non vi era ancora una misura pianificatoria che avesse dato un

assetto definitivo ai fondi ma, in ogni caso, le decisioni di valenza

pianificatoria dell'area di Valera avrebbero realizzato tutt'al più gli estremi

di una mancata attribuzione alla zona edificabile e non un dezonamento, visto

che il piano regolatore del 1983, seppur approvato dopo l'entrata in vigore

della LPT, non sarebbe materialmente conforme a questa legge. Avrebbe in ogni

caso perso validità a partire dal 1° gennaio 1988, data limite entro la quale

le autorità incaricate della pianificazione avrebbero dovuto emanare dei piani

di utilizzazione conformi alla LPT secondo quanto stabilito all'art. 36 cpv. 3

LPT. I fondi sarebbero quindi da ritenere come inedificabili. Non

sussisterebbero peraltro nemmeno le condizioni che la giurisprudenza esige per

eccezionalmente ammettere un indennizzo in caso di mancata attribuzione alla

zona edificabile. I giudici di prima istanza

hanno pure negato che l'istituzione della zona di pianificazione potesse essere

costitutiva di espropriazione materiale. Donde il rifiuto di concedere le

indennità richieste.

F. Il 10 aprile

2019 RI 1 (quale nuova proprietaria dei fondi già detenuti da B__________), RI

5 e RI 2, RI 3 e RI 4 (in qualità di eredi di L__________) hanno impugnato

dinanzi a questo Tribunale le predette decisioni con distinti ricorsi di

identico contenuto. Chiedono di annullarle e di riconoscere loro le indennità

espropriative respinte dai giudici di prime cure. In via subordinata postulano

il rinvio degli incarti all'autorità inferiore per nuovo giudizio.

G. a. Ai ricorsi

si oppone il Comune di Mendrisio mentre il Tribunale di espropriazione non ha

formulato osservazioni.

b. Nei successivi

allegati scritti le parti si sono riconfermate nelle rispettive, antitetiche

considerazioni e domande.

H. a. Il 27

aprile 2020 il Municipio di Mendrisio ha prodotto copia del messaggio del 13

marzo 2020 del Consiglio di Stato (n. 7798) relativo al piano di utilizzazione

cantonale del comparto Valera, di cui si è detto sopra ad B.h del presente

giudizio.

b. I ricorrenti si

sono opposti all'acquisizione agli atti del documento per motivi che non

occorre ora menzionare.

Considerato, in diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva

delle parti ricorrenti e la tempestività delle impugnative sono date dagli art.

50 cpv. 1 e 3 della legge di espropriazione dell'8 marzo 1971 (Lespr; RL

710.100), nonché 65 cpv. 1 e 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100)

grazie al rinvio di cui all'art. 70 Lespr.

1.2. Il ricorso è

pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza

istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Le prove richieste dai ricorrenti (testi,

perizia sul valore degli investimenti effettuati per l'urbanizzazione dei

fondi, acquisizione e richiamo dalle parti e da autorità comunali, cantonali e

federali di svariata documentazione concernente la costruzione delle opere di

urbanizzazione e le domande di costruzione su tutti i loro fondi, le schede di

piano direttore, il concetto di organizzazione territoriale e i piani di

agglomerato del Mendrisiotto, gli atti riguardanti la costruzione della linea

ferroviaria Mendrisio-Stabio-Varese e dello svincolo autostradale in zona

Valera), nella misura in cui non fossero già presenti nell'incarto o non

riguardassero documentazione pubblica e notoria, non sono idonei, come si

vedrà, ad apportare ulteriori elementi determinanti per il presente giudizio.

Nemmeno si pone il problema d'acquisire agli atti il messaggio del Consiglio di

Stato, pure di natura pubblica e notoria, la cui rilevanza giuridica per la

soluzione del presente contenzioso sarà se del caso valutata nel merito.

1.3. Dato il medesimo

fondamento di fatto, i ricorsi sono decisi con un unico giudizio giusta l'art.

76 cpv. 1 LPAmm.

2. Nell'ambito

di una procedura per espropriazione formale di poco meno di 400 m2 del

fondo n. PART 4 della RI 5 conseguente al progetto di riorganizzazione dello

svincolo autostradale di Mendrisio sulla A2 promosso dall'Ufficio federale

delle strade, il Tribunale federale, il 3 giugno 2019 (inc. n. 1C_71/2018) ha

tra l'altro stabilito, per quanto qui può interessare, che:

- la mancata approvazione da parte del Consiglio di

Stato il 9 luglio 2002 della zona idrocarburi adottata dal Consiglio Comunale

di Rancate e l'abrogazione integrale, anche limitatamente alle parti sospese,

del piano regolatore del 1983, ha comportato un vuoto pianificatorio (consid.

2.4 pag. 6, 2.8 pag. 9);

- la part. PART

4 (pure oggetto della presente richiesta di indennizzo per espropriazione

materiale) si trovava al momento determinante per l'espropriazione formale (dies

aestimandi fissato al 2 maggio 2013) in un Comune le cui zone edificabili

delimitate dal piano regolatore erano abbondantemente e notoriamente

sovradimensionate: ne dava atto la stessa decisione del Governo di approvazione

del piano regolatore del 9 luglio 2002; ciò costituiva una manifesta incongruenza

con i principi degli art. 15 e 24 LPT e con il piano direttore cantonale

(consid. 3.2 pag. 11 e 12);

- già il

concetto di organizzazione territoriale che aveva a suo tempo supportato il

Piano dei trasporti del Mendrisiotto e Basso Ceresio aveva individuato un

grande potenziale di riconversione per l'area in questione, che nel contempo

necessitava pure di una riqualifica in termini naturalistici, paesaggistici e

di svago, non da ultimo per la presenza del Laveggio; ciò escludeva in misura

importante una sua utilizzazione meramente industriale e artigianale; che il

fondo PART 4 non fosse attribuito, in tutto o in parte, a una zona edificabile

ma a una zona di protezione del paesaggio o di svago non poteva quindi essere

escluso (consid. 2.7 pag. 8 e 9);

- il grado di

consolidamento risultato intermedio indicava attività pianificatorie

ancora da concretare, per cui non era per nulla chiaro se e in che misura il

fondo litigioso in un prossimo futuro sarebbe stato attribuito o no a una zona

edificabile (consid. 2.7. pag. 9).

Nella misura in cui

queste conclusioni saranno determinanti anche per la valutazione delle pretese

per espropriazione materiale per le particelle appartenenti allo stesso

comparto qui oggetto di giudizio, esse verranno riprese senza ulteriore

discussione.

3. Le istanze

giudiziarie che si sono finora occupate a vario titolo dei fondi siti nel

comparto Valera danno atto di una prima definizione dell'utilizzazione nel 1983,

allorquando il Consiglio di Stato ha approvato l'assegnazione dei fondi alla

zona J2. In realtà, come visto in narrativa, in quell'occasione il Governo non

aveva affatto approvato la pianificazione adottata dal Comune di Rancate,

istituendo pure delle zone di pianificazione. È solo con la variante del 1988

che Valera ha conosciuto il suo assetto definitivo. Nel prosieguo ci si

riferirà dunque a questo primo piano regolatore come PR 1983/1988, onde evitare

inutili malintesi.

4. In questa

sede le ricorrenti ripropongono sostanzialmente le argomentazioni rimaste

inascoltate dinanzi ai primi giudici. Ribadiscono che il territorio in

questione era largamente edificato, prova ne sia l'attività industriale

commerciale ivi svolta. Sostengono che il PR 1983/1988 era conforme alla LPT,

tant'è che è stato applicato fino alla sua abrogazione nel 2002, determinando

in buona parte lo sviluppo comunale. Così non fosse, ne andrebbe della

sicurezza del diritto: le licenze edilizie rilasciate sulla base dello

strumento pianificatorio decaduto sarebbero addirittura da considerarsi nulle.

Inoltre, il PR 1983/1988 aveva rettamente già distinto le zone edificabili da

quelle che non lo erano ed era correttamente dimensionato rispetto alle

previsioni di sviluppo dei 10-15 anni a venire. L'estensione della zona

industriale non era mai stata del resto posta in discussione. La fattispecie

integrerebbe pertanto gli estremi di un dezonamento e non una mancata

attribuzione alla zona edificabile. Ma anche in quest'ultima ipotesi, sarebbero

adempiute le condizioni per riconoscere ai proprietari un indennizzo in via

eccezionale (edificazione attuabile in un futuro prossimo, presenza di

infrastrutture di urbanizzazione primaria, fondi siti entro il perimetro delle

canalizzazioni, investimento di somme considerevoli per l'urbanizzazione e

costruzione, appartenenza al territorio largamente edificato e buona fede). Che

essi abbiano manifestato il loro interesse a edificare i fondi sarebbe

dimostrato dal fatto che hanno attivamente contribuito alla pianificazione del

comparto, facendo allestire a proprie spese appositi studi e inoltrando alcune

domande di costruzione. La mancata concretizzazione della pianificazione del

comparto Valera per oltre un decennio, peraltro contraria all'obbligo di pianificare

sancito dall'art. 2 LPT, li avrebbe così privati della facoltà edificatoria sui

loro fondi. La lunga inattività pianificatoria del Comune configurerebbe

indubbiamente un provvedimento restrittivo che non potrebbe non dar luogo a

indennità. Motivi di buona fede imporrebbero del resto questa conclusione,

visto che con il comportamento tenuto in particolare durante il processo

pianificatorio l'autorità comunale avrebbe suscitato la fondata aspettativa che

Fatti

i fondi sarebbero stati di nuovo attribuiti alla zona edificabile.

5. 5.1. In

virtù degli art. 5 cpv. 2 LPT e 26 cpv. 2 della Costituzione federale della

Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) per le restrizioni

della proprietà equivalenti a espropriazione derivanti da misure pianificatorie

è dovuta piena indennità. Secondo la giurisprudenza, vi è espropriazione

materiale quando l'uso attuale o il prevedibile uso futuro di una cosa è

vietato o limitato in modo particolarmente grave, tale che il proprietario è

privato di una delle facoltà essenziali derivanti dal diritto di proprietà. Una

limitazione di minore importanza può ugualmente costituire un'espropriazione

materiale, se essa colpisce uno solo o un numero limitato di proprietari, al

punto che, fosse negato l'indennizzo, essi dovrebbero sopportare un sacrificio

eccessivamente gravoso e incompatibile con il principio d'uguaglianza

(cosiddetti Sonderopfer). In entrambi i casi, il miglior uso del fondo

può essere preso in considerazione solo se, nel momento determinante, che coincide

con l'entrata in vigore del provvedimento restrittivo, appare molto probabile

in un avvenire prossimo. Quale miglior uso futuro viene di regola considerata

la possibilità di costruire: al riguardo deve essere tenuto conto di tutti gli

elementi di fatto e di diritto da cui tale possibilità dipende (cfr. DTF 140 I 176 consid. 9.5, 131 II

151 consid. 2.1, 728 consid. 2).

5.2. Dottrina e giurisprudenza suddividono in tre

categorie le misure che ipoteticamente

possono provocare un'espropriazione materiale: le restrizioni di carattere

pianificatorio che privano il proprietario della facoltà di edificare,

quelle che invece lo limitano soltanto nell'esercizio di tale prerogativa e,

infine, le misure di polizia. Alla prima tipologia appartengono il dezonamento

e la mancata attribuzione di un fondo alla zona edificabile, alla seconda interventi quali la riduzione dei

parametri edificatori, il cambiamento della destinazione nel contesto di

una zona edificabile, i piani di allineamento, il divieto temporaneo di

edificare a seguito dell'istituzione di una zona di pianificazione e l'obbligo

di conservazione della sostanza edilizia esistente (cfr. Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 1455

segg.; Jörg Leimbacher, Planungen

und materielle Enteignung, Schriftenfolge VLP Nr. 63, Berna 1995, pag. 26

segg.).

5.3. Secondo la

giurisprudenza del Tribunale federale, si è in presenza di un rifiuto di

attribuire il fondo alla zona edificabile (Nichteinzonung) quando

l'autorità adotta per la prima volta un piano di utilizzazione conforme alle

esigenze del diritto federale, segnatamente della LPT, entrata in vigore il 1°

gennaio 1980, e non inserisce il fondo in alcuna zona edificabile. Al riguardo

è irrilevante che il terreno in discussione fosse edificabile secondo il

diritto previgente. Il rifiuto di attribuire un fondo alla zona edificabile non

attua, di massima, i presupposti di un'espropriazione materiale e non dà quindi

luogo a indennità (DTF 131 II 728 consid.

2 e rinvii). Ciò vale non soltanto nel caso della revisione di un piano di

utilizzazione emanato prima dell'entrata in vigore della LPT, ma anche

nell'ambito dell'adattamento di un piano adottato sotto l'egida della LPT, ma

non rispettoso dei principi pianificatori del diritto federale (sentenza

1C_573/2011 del 30 agosto 2013 consid. 2.2 e rinvii, in: ZBl 116/2015 pag. 201

segg.; RtiD II-2017 n. 42 consid. 3). La mancata attribuzione alla zona

edificabile non comporta, di principio, un obbligo di risarcimento.

Eccezionalmente, se alla data determinante circostanze particolari permettevano

al proprietario di contare sul fatto di poter molto probabilmente edificare il

suo fondo con i propri mezzi in un prossimo futuro, allora può essere

riconosciuta un'indennità. Evenienza che si verifica, allorquando il terreno è,

cumulativamente, ubicato entro il piano generale delle canalizzazioni adottato

conformemente alla legislazione sulla protezione delle acque, è pronto per

l'edificazione o dotato perlomeno delle infrastrutture di urbanizzazione

primaria e il suo proprietario ha già

sostenuto spese considerevoli per l'urbanizzazione particolare e per la

costruzione (ipotesi 1). Oppure quando il fondo è situato in un comprensorio

già largamente edificato ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT (nel suo tenore fino

al 30 aprile 2014) e s'impone la sua utilizzazione come terreno prevedibilmente

necessario all'edificazione in un avvenire prossimo (ipotesi 2). Il diritto ad

un indennizzo per espropriazione materiale può fondarsi d'altra parte sul

principio della buona fede (ipotesi 3; per tutto quanto sopra cfr. DTF 132 II

218 consid. 2.2, 125 II 431 consid. 4a, 121 II 417 consid. 4b e rinvii; STF 1C_444/2008 del 2 giugno 2009; RtiD

I-2018 n. 49, I-2017 n. 18 consid. 2.2.). È per contro dato un dezonamento (Auszonung),

che comporta di regola un obbligo d'indennizzo, quando una particella già

inserita nella zona edificabile sulla base di una pianificazione conforme alla

LPT, ne venga successivamente esclusa, attribuendola a una zona non edificabile

(DTF 131 II 728 consid. 2.3 e rinvii; STF 1C_280/2016 del 4 gennaio 2017

consid. 2.3 pubblicata in RtiD II-2017 n. 42).

5.4. La data

determinante per valutare l'esistenza di un'espropriazione materiale è quella

dell'entrata in vigore della restrizione della proprietà (DTF 132 II 218 consid.

2.4). Di regola solo le restrizioni definitive di durata indeterminata

raggiungono l'intensità di un'espropriazione materiale, mentre quelle

temporanee hanno solo eccezionalmente effetti equivalenti a un'espropriazione.

In linea di massima si ritiene che un divieto di costruire su un terreno

edificabile debba essere sopportato senza indennizzo dai proprietari fino a 10

anni. Ciò che è chiesto loro è semplicemente di attendere la definitiva entrata

in vigore di un nuovo regime pianificatorio prima di intraprendere qualsiasi

attività edilizia che potrebbe rendere più ardua l'adozione di un nuovo piano.

La fattispecie deve tuttavia essere valutata secondo le circostanze del caso

concreto e in ogni caso l'edificabilità immediata del fondo gioca un ruolo

determinante. Evidentemente una restrizione limitata nel tempo, non definitiva,

anche se ha effetti per un lasso considerevole di tempo, può costituire

espropriazione materiale solo se lo sarebbe anche nel caso in cui essa fosse

definitiva, di durata illimitata (per tutto quanto sopra cfr. DTF 109 Ib

20 consid. 4; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 1408; Enrico Riva, in: Heinz Aemisegger/Pierre

Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG:

Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 221 e seg. ad art. 5 [Riva, Pra-xiskommentar]; Enrico Riva, Grundfragen der materiellen

Enteignung, Berna 1986, pag. 291 e seg. [Riva,

Grundfragen]).

6. 6.1. Il

Tribunale di espropriazione ha dapprima accertato che sui fondi oggetto delle

presenti procedure non vi era ancora una misura definitiva che restringesse le

possibilità edificatorie già in precedenza concesse e sfruttate. A ragione,

visto che con l'abrogazione senza riserve del PR 1983/1988 decretata con la

revisione dello strumento pianificatorio approvata dal Governo nel 2002, i

fondi non sono più stati sottoposti ad alcuna normativa. Vi era infatti un

vuoto pianificatorio, come considerato pure dal Tribunale federale nella

sentenza menzionata supra al consid. 2.

In assenza di una

decisione definitiva circa le sorti pianificatorie dei fondi, ai proprietari

era quindi richiesto di attendere l'esito della procedura pianificatoria in

atto per conoscere il nuovo assetto del comparto. Solo dopo l'entrata in vigore

del nuovo piano regolatore essi avrebbero potuto se del caso pretendere

un'indennità per espropriazione materiale, nella misura in cui essi avessero

effettivamente subito la perdita di una delle facoltà essenziali della

proprietà, ossia della facoltà di costruire. L'istanza per espropriazione

materiale presentata nel 2012 era quindi per certi versi prematura. Tanto più

che a quel momento era in vigore una zona di pianificazione che questo

Tribunale, adito da alcuni proprietari, aveva tutelato. Occorre tuttavia pure

considerare che anche una misura provvisoria può comportare espropriazione

materiale nella misura in cui perdura oltremodo nel tempo, limitando le

possibilità di sfruttamento dei fondi. I casi citati da dottrina e

giurisprudenza a questo proposito (cfr. supra consid. 5.4.) riguardano per lo

più divieti di costruire, in particolare al fine di assicurare la

pianificazione in divenire, su fondi che il piano regolatore considera pronti

all'edificazione (baureif; cfr. Riva,

Grundfragen, op. cit., pag. 291). La fattispecie qui oggetto di giudizio

diverge radicalmente da questi casi, proprio perché le proprietà sulle quali

sorgevano i depositi non avevano più conosciuto alcun valido azzonamento dal

2002 in poi. Il tempo trascorso, seppur lungo e al limite di quello che il

Tribunale federale considera come limite massimo superato il quale vi potrebbe

essere espropriazione materiale anche in mancanza di una restrizione definitiva

della proprietà, non ha di conseguenza mortificato alcuna possibilità edilizia

da parte dei proprietari dei fondi in questione, rimasti per tutto quel periodo

senza destinazione e quindi inedificabili, come del resto sostenuto anche dagli

insorgenti. Da questo punto di vista, dunque, non è possibile sostenere che la

lunga incertezza pianificatoria abbia comportato restrizioni alla facoltà di

costruire tali da assurgere a espropriazione materiale.

6.2. Ritenuto, tuttavia, che il vuoto pianificatorio si è per finire tradotto,

dal profilo pratico, in una restrizione di lunga durata (almeno 10 anni), non

definitiva, della facoltà di costruire, la tesi dei ricorrenti secondo cui vi

sarebbe espropriazione materiale per questo motivo merita comunque di essere

esaminata. Ora, come ricordato, una restrizione non definitiva ma perdurante da

svariato tempo può costituire espropriazione materiale solo se lo sarebbe anche

nel caso in cui essa fosse definitiva. In altre parole, se già una limitazione

definitiva del diritto di proprietà non dà diritto a indennità per

espropriazione materiale, a maggior ragione un provvedimento provvisorio non lo

potrà dare. Partendo dunque dal presupposto di una (ipotetica) restrizione

definitiva della proprietà a partire dal 2002, si esaminerà in primo luogo se

vi siano gli estremi di un dezonamento, tesi principalmente sostenuta dai

ricorrenti, visto che in vigenza del PR 1983/1988 i terreni erano edificabili

(e edificati). In caso di risposta negativa, ci si chinerà poi sulla questione

di sapere se un'indennità può essere eccezionalmente spuntata per il

verificarsi delle condizioni di una mancata attribuzione alla zona edificabile.

7. 7.1. Si avrebbe un

dezonamento, secondo i principi evocati al consid. 3 della presente decisione,

qualora il PR 1983/1988, adottato e approvato quando la LPT era già in vigore,

fosse stato conforme da un punto di vista non solo formale ma anche materiale

alla normativa federale superiore. Tale è il caso segnatamente se il PR attua

una separazione del territorio edificabile da quello inedificabile secondo i

criteri dell’art. 15 e degli art. 1-3 LPT. Una corretta delimitazione delle

zone edificabili non può fondarsi esclusivamente sull'idoneità

all’edificazione, sul fabbisogno o su

eventuali altri criteri che depongono per un’utilizzazione a scopo edilizio.

Occorre tenere conto anche degli altri aspetti pianificatori rilevanti

nell’ambito della ponderazione degli interessi. In particolare deve essere

esaminato se siano date altre utilizzazioni ed esigenze di protezione indicate

agli art. 1 e 3 LPT, le quali possono

comportare una limitazione della zona edificabile (cfr. sentenze 1C_573/2011,

citata, consid. 3.2 e 1A.8/2002 del 22 luglio 2002 consid. 3.5). Oltre alla

questione del dimensionamento delle zone edificabili, deve essere esaminato se

la pianificazione rispetta nel suo complesso i criteri di zona (art. 14 segg.

LPT) e poggia su una ponderazione

globale degli interessi territoriali

rilevanti, in cui rientrano anche il mantenimento di superfici destinate

all'agricoltura e all'insediamento di edifici e impianti di interesse pubblico

(cfr. DTF 122 II

326 consid. 5b).

Se la pianificazione è stata eseguita in modo

conforme alla LPT, un successivo ridimensionamento della zona edificabile a

seguito di un cambiamento delle circostanze deve di regola essere considerato

quale dezonamento (DTF 131 II 728 consid. 2.3 pag. 732).

7.2. Nella fattispecie, a prescindere dal fatto,

di per sé non ancora dirimente, che i lavori per l'allestimento del PR 1983/1988

risalgono grossomodo alla decade precedente al 1980, allorquando la LPT non era

ancora in vigore, dalla decisione di approvazione emerge come la zona

edificabile era stata definita in modo eccessivo per lo sviluppo prevedibile

per i successivi 10-15 anni (cfr. ris. gov. n. 6309 del 21 dicembre 1983, ad E,

pag. 9).

In effetti, a fronte

di 1709 unità insediative accertate nel 1980, il nuovo piano di utilizzazione

ne avrebbe permesso un totale di 3587, con una maggiorazione del 108%. Dati,

questi, che l'autorità cantonale aveva considerato come un valore di

riferimento più che un vero e proprio obiettivo raggiungibile a media scadenza

(pag. 9), a comprova che il piano approvato era sovradimensionato e, quindi,

non conforme alla LPT. Pertanto, i ricorrenti non possono essere seguiti nelle

loro tesi secondo cui, essendo il PR 1983/1988 posteriore all'entrata in vigore

della LPT e quindi ad essa conforme, la mancata approvazione dell'azzonamento

avrebbe comportato un dezonamento, da risarcire. Al contrario, come giustamente

concluso dai giudici di prima istanza, in tali evenienze si ha una mancata

attribuzione alla zona edificabile, che, di massima, non comporta indennizzo.

7.3. In ogni caso,

anche dopo la revisione del piano di utilizzazione approvata nel 2002, il

problema del sovradimensionamento

non è stato affatto risolto. Anzi, come ben si evince dal rapporto di

pianificazione del 23 febbraio 2000 (n. 6.2. pag. 13 e segg., in particolare

pag. 15), lo stesso Comune ne era allora perfettamente cosciente, come emerge

dal seguente passaggio:

Dal confronto con i tassi di crescita

rilevati dalle statistiche degli ultimi anni si deve concludere che il tetto

teorico di 5'000 unità risulta sicuramente superiore alle esigenze e

potenzialità di sviluppo del Comune nell'arco dei prossimi 10-15 anni,

usualmente considerati per l'attuazione del PR. La saturazione dell'offerta di

terreno edificabile sarà quindi conseguita solo a medio-lungo termine.

In questi stessi

termini, peraltro anche in esplicito riferimento ai posti lavoro, si è espresso

il Consiglio di Stato nel 2002 (cfr. decisione di approvazione di cui alla ris.

gov. n. 3405 del 9 luglio 2002, n. 3.4.1., pag. 19).

7.4. Da tutto ciò

discende che non essendo possibile considerare il PR 1983/1988 conforme alla

LPT già per il mancato corretto dimensionamento delle zone edificabili, la

fattispecie non integra gli estremi di un dezonamento bensì di una mancata

attribuzione alla zona edificabile che, di principio, non genera espropriazione

materiale e obbligo di risarcimento. Certo, si possono anche condividere in una

certa misura le perplessità dei ricorrenti laddove intravedono una

contraddizione nel fatto che il piano regolatore del 1983/1988, adottato e

approvato dopo l'entrata in vigore della LPT, e considerato a essa conforme,

negli anni successivi è stato applicato senza riserve né condizioni e ha

costituito la base per il rilascio di numerose licenze edilizie su tutto il

territorio comunale, mentre ora l'autorità ritorna a esaminarne la sua

legittimità - in modo retrospettivo - negandola. Da questo profilo, questa

Corte è tuttavia legata alla giurisprudenza del Tribunale federale, il quale,

ai fini della valutazione delle condizioni per un indennizzo eccezionale per

espropriazione materiale a seguito di una mancata attribuzione alla zona

edificabile, ha segnato una linea chiara e costante secondo cui il giudice

delle espropriazioni non può accontentarsi di prendere atto della conformità

formale del PR alla LPT. È richiesta invece la sua conformità anche da un punto

di vista materiale, che deve quindi essere esaminata in questa procedura (cfr.

fra tante DTF 131 II 728 consid. 2.3, 122 II 326 consid. 5c). Peraltro, non può

essere seguita la tesi del Tribunale di espropriazione nella misura in cui

considera addirittura decaduto il PR 1983/1988 a partire dal 1° gennaio 1988

(decisioni impugnate consid. 4.3.), dato

che, secondo gli art. 35 cpv. 1 e 3 LPT, sono considerati decaduti per legge

solo i piani di utilizzazione vigenti al momento dell'entrata in vigore della

LPT, qualora non fossero stati adeguati entro il 1° gennaio 1988 (Alexander Ruch, in: Heinz Aemisegger/

Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG:

Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zurigo/Basilea/Ginevra 2020, n. 4 e

segg. ad art. 35). Diversa è la sorte di quelli che - come in concreto - hanno invece

ricevuto l'approvazione tempestiva da parte dell'autorità competente, i quali,

contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti, non decadono con effetto ex

tunc comportando addirittura la nullità delle licenze edilizie rilasciate.

8. A questo

punto occorre stabilire se non sia dato uno dei casi eccezionali comunque

soggetti a indennizzo secondo la giurisprudenza precedentemente evocata

(ipotesi 1-3; cfr. supra, consid. 4.3.). Per quanto riguarda la prima

ipotesi di indennizzo eccezionale in caso di mancata attribuzione alla zona

edificabile (cfr. supra consid. 5.3.) si considera quanto segue.

8.1. Nel 1985 i

mappali del comparto Valera sono stati compresi in un piano generale delle

canalizzazioni (PGC) adottato conformemente, almeno dal profilo formale, alla

legislazione sulla protezione delle acque (cfr. decisione di approvazione del

16 aprile 1985 dell'allora Dipartimento dell'ambiente). Per quanto riguarda la

conformità del piano da un punto di vista materiale, l'esame va operato

anzitutto alla luce delle normative federali in materia di inquinamento delle

acque entrate in vigore il 1° luglio 1972 (legge federale contro l'inquinamento

delle acque dell'8 ottobre 1971 [LCIA] e ordinanza generale sulla protezione

delle acque del 19 giugno 1972 [OPA], abrogate dalla legge federale sulla

protezione delle acque del 24 gennaio 1991 [LPAc; RS 814.20] e dall'ordinanza

sulla protezione delle acque del 28 ottobre 1998 [OPAc; RS 814.201]) e delle

relative norme di applicazione cantonali (legge d'applicazione della LIA del 2

aprile 1975; LALIA; RL 833.100), le quali avevano in sostanza anticipato la

suddivisione del territorio - sancita dalla LPT (DTF 122 II 326 consid. 4a) -

in edificabile e non edificabile. Come rettamente rilevato nella decisione

impugnata, il PGC del 1985 rifletteva gli azzonamenti proposti dal Comune con

il PR 1983/1988 che prevedeva lì, dove già sorgevano da svariati anni i

depositi per idrocarburi, una zona industriale (J2), andando a consolidare di

fatto una situazione esistente. Per quanto riguarda tale aspetto, il Governo,

come visto sopra, aveva ritenuto che le zone edificabili erano manifestamente

sovradimensionate rispetto ad un'ipotesi di sviluppo demografico realistica per

i futuri 10-15 anni. Peraltro, l'azzonamento J2 non è stato approvato dal

Governo nel 1983 (cfr. supra consid. 3). Già questo basta per considerare che il

PGC del 1985 non considerava, con ogni evidenza, la delimitazione della zona

realmente edificabile e la sua rilevanza dal profilo dell'applicazione dei

principi giurisprudenziali che qui occorre impiegare è quindi insignificante.

Di conseguenza, i ricorrenti non possono dedurre alcun diritto di edificabilità

da questo strumento. In effetti, il quesito di sapere se al momento determinante

i proprietari potessero contare sul fatto che un'edificazione dei loro fondi

fosse realizzabile con grande probabilità in un futuro prossimo, deve essere

esaminata sulla base di una valutazione complessiva di tutte le circostanze

fattuali e giuridiche esistenti, motivo per cui non ci si può limitare ad

accertare il formale inserimento dei fondi nel PGC ma occorre esaminare la

fondatezza del provvedimento nel merito. Dal 2002, anzi già in precedenza, era

in effetti chiaro che le zone edificabili dell'ex comune di Rancate erano

sovradimensionate, per cui i proprietari non possono dedurre l'edificabilità

dei fondi dal loro inserimento nel PGC approvato nel 1985, siccome riferito a

una zona edificabile troppo estesa (DTF 132 II 218 consid. 2.3, 123 II 431 consid.

5; STF 1C_314/2016 del 16 settembre 2016 consid. 2.4.3, 1C_198/2011 del 17

ottobre 2011 consid. 3.4.1; STA 50.2017.1 del 21 febbraio 2017 consid. 4.1.).

Già questo basterebbe per negare l'indennità richiesta. Sia come sia, anche se

il PGC del 1985 potesse essere considerato conforme alla legislazione sulla

protezione delle acque a quel tempo applicabile (poiché delimitato sulla base

delle zone edificabili, seppur sovradimensionate, del precedente piano

regolatore; cfr. art. 15 OPA; DTF 122 II 455 consid. 5b), ciò non potrebbe

comportare un'indennità per espropriazione materiale, non essendo comunque

realizzate tutte le condizioni esatte dalla giurisprudenza, come spiegato in

seguito.

8.2. Per quanto

riguarda l'urbanizzazione dei fondi oggetto di espropriazione materiale,

considerata ottimale dai ricorrenti e insufficiente dal Municipio di Mendrisio,

si considera quanto segue.

8.2.1. Un terreno è da

ritenere urbanizzato se, oltre all'accesso adeguato, le necessarie condotte d'acqua,

d'energia e di evacuazione dei liquami arrivano così vicine da rendere

possibile un raccordo senza dispendio rilevante; l'allacciamento non deve

quindi essere assoluto, essendo bastevole che sia realizzabile tenendo conto

del principio di proporzionalità (art. 19 cpv. 1 LPT; André Jomini, Kommentar zum Bundesgesetz über die

Raumplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2009, n. 29 ad art. 19).

8.2.2. Nel 2002 i

fondi si trovavano abbastanza prossimi ai rami principali degli impianti di

urbanizzazione. Come risulta dagli atti dell'incarto, esisteva esternamente al

comparto, al di là del fiume Laveggio un collettore consortile; sulla parte

nord-est vi era inoltre un collettore comunale con due canalizzazioni (sistema

acque miste/acque meteoriche) che raggiungeva il fondo PART 4. All'interno, il

comparto era dotato di condotte elettriche (con una cabina di trasformazione),

acqua potabile e gas che erano state concepite in funzione dell'attività

precedente e che collegavano i diversi fondi. L'accesso all'area era invece

garantito dalla strada cantonale attraverso l'attuale particella 1322

(costituita come coattiva solo nel 2008) mentre il PR 2002 prevedeva una strada

di servizio (SSV14) sul lato sud-ovest del comparto e a est scorreva una strada

principale (SP4). I fondi, unitamente ad altri a sud ovest siti nel medesimo

comparto Valera, erano e sono tuttora reciprocamente gravati da servitù di

passo veicolare. Servitù che, in parte, sono state costituite solo a partire

dalla seconda metà dell'anno 2000, allorquando la precedente attività di deposito

era già stata dismessa. Sul fondo PART 4 vi è, già da tempo, un binario

ferroviario di raccordo alla ferrovia che nel 2008 è stato adattato alle

esigenze della nuova linea celere Mendrisio-Stabio-Gaggiolo con un investimento

di fr. 300'000.-. Ora, ci si potrebbe effettivamente interrogare sul quesito di

sapere se queste infrastrutture erano idonee per ritenere i fondi

sufficientemente urbanizzati e quindi pronti all'edificazione senza necessità

da parte dei rispettivi proprietari di preventivi interventi sproporzionati

nella loro entità, sia dal punto di vista costruttivo sia dal punto di vista

finanziario, come avanzato dai ricorrenti. La risposta data dal Tribunale di

primo grado è stata negativa, viste le notevoli dimensioni dei fondi e del comparto

e ritenuto che gli impianti esistenti erano al servizio di un'attività

specifica poi cessata. La loro edificazione avrebbe quindi richiesto una

pianificazione delle infrastrutture in funzione di una nuova destinazione d'uso

ancora da definire e non sarebbe stata di immediata realizzazione. I ricorrenti

sono di avviso contrario. Il tema non merita di essere ulteriormente

approfondito, e il quesito può rimanere irrisolto, ritenuto che in ogni caso

difettava già la prima delle condizioni per ottenere un indennizzo (cfr. supra

consid. 8.1.) e che, così come si spiegherà in appresso, mancava anche la

terza.

8.3. Quanto all'ultimo

requisito dei notevoli costi sostenuti in buona fede dai proprietari, intesi

come spese per investimenti di natura edilizia volti soprattutto a migliorare

l'urbanizzazione del fondo e a predisporlo oggettivamente e concretamente per

la realizzazione delle costruzioni (DTF 125 II 431 consid. 5b, 119 Ib 138 consid.

5a; STF 1C_314/2016 del 13 settembre 2016 consid. 2.5.2, 1C_198/2011 del 17

ottobre 2011 consid. 3.4.2; STF 1C_449/2009 del 26 maggio 2010 consid. 7.3,

1A.313/2005 del 1° settembre 2006 consid. 6.4, 1A.236/2005 del 18 aprile 2006

consid. 5.2 non pubblicato in DTF 132 II 218), il Tribunale ritiene che anche

nell'ipotesi di poter considerare il comparto come già sufficientemente

urbanizzato, i costi sopportati a suo tempo - peraltro mai quantificati né

sostanziati dai ricorrenti - erano funzionali alla precedente attività di

stoccaggio degli idrocarburi, di cui gli attuali proprietari non possono ormai

più prevalersi, ritenuta la sua cessazione ancor prima che il PR 2002 venisse

approvato. I relativi investimenti non sono quindi avvenuti in vista

dell'edificazione ulteriore dei fondi. Difetta quindi il nesso causale tra i

costi sostenuti per l'urbanizzazione e la mancata possibilità di edificazione a

seguito della non attribuzione dei fondi alla zona edificabile. Inoltre, dato

che sono stati comunque sostenuti in un passato non più recente, non possono

più essere considerati come considerevoli (Riva,

Praxiskommentar, n. 196 ad art. 5; STF 1C_70/2008 del 22 giugno 2009 consid. 6

e rinvii). Nemmeno il fatto che la RI 5 abbia pagato l'importante cifra di

circa fr. 300'000.- per l'adeguamento ai nuovi standard ferroviari del binario

ferroviario privato muta a questa conclusione. L'esborso è in ogni caso

posteriore (cfr. fattura dell'11 aprile 2008 agli atti) all'approvazione della

pianificazione nel 2002 che ha comportato, come visto, il vuoto pianificatorio

per i fondi qui in parola e addirittura risalente a quando era già in vigore la

zona di pianificazione. Il rischio imprenditoriale della proprietaria non può

quindi essere considerato con successo nella valutazione dell'esistenza dei

presupposti per un indennizzo eccezionale per espropriazione materiale, incerto

essendo a quel momento il futuro pianificatorio della zona. Non risulta

peraltro che gli altri proprietari abbiano eseguito investimenti importanti per

l'urbanizzazione particolare dei rispettivi fondi o per attuare concreti interventi

nell'ottica di edificarli di nuovo (STF 1C_198/2011 citata consid. 3.4.2). Infine, semplici spese di

pianificazione e di progettazione e quelle compiute quando esiste ancora un

rischio oggettivo che la costruzione non si possa realizzare non sono

determinanti in quest'ambito (cfr. STF 1C_314/2016 citata consid. 2.5.2,

1C_198/2011 del 17 ottobre 2011 consid. 3.4.2, 1A.236/2005 del 18 aprile 2006

consid. 5.2 non pubblicato in DTF 132 II 218 e rispettivi rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

1442 pag. 602). Pertanto, come rettamente concluso dai giudici di primo grado,

le spese degli studi privati concernenti progetti di pianificazione del

comparto eseguiti da alcuni proprietari interessati tra il 2004 e il 2006, così

come le spese connesse con la presentazione di varie domande di costruzione

definite pilota dai ricorrenti stessi, segnatamente:

- domanda

preliminare presentata nel 2007 per la formazione di 6 cisterne per carburanti

ecologici sulle part. PART 1 e PART 3,

- domanda per

l'edificazione di un capannone a uso deposito sulla part. PART 9 (peraltro non

oggetto della richiesta di espropriazione materiale),

- domanda a

posteriori inoltrata nel 2011 per un parcheggio sulla part. PART 5,

- domanda del

2017 per un progetto edilizio sulle part. PART 1 e PART 4,

- domanda del

2018 per eseguire una pavimentazione in asfalto sulla part. PART 6; cfr. inc.

52.2020.411 di questo Tribunale),

non possono essere

prese in considerazione in quanto successive al vuoto pianificatorio e addirittura all'inoltro delle domande di

espropriazione. Peraltro, la pianificazione in divenire si prospettava a quel

momento già in modo sfavorevole. L'esito negativo delle procedure edilizie

doveva quindi esser messo in conto dai proprietari. L'attitudine di questi

ultimi (e dei rispettivi predecessori in diritto), secondo la giurisprudenza

federale, consente quindi di escludere che al momento determinante essi

potessero ritenere che l'edificazione delle superficie in questione fosse

realizzabile con grande probabilità in un futuro prossimo (RDAT II-1996 n. 46;

STF 1C_314/2016 citata consid. 2.5.2).

9. Un'indennità

a titolo di espropriazione materiale non può essere concessa nemmeno perché,

come a torto ritenuto nei gravami, i fondi sarebbero appartenuti a un

territorio largamente edificato (ipotesi 2).

9.1. La nozione di

terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT nella

sua versione precedente a quella attualmente in vigore (e dell'art. 36 cpv. 3

LPT) comprende essenzialmente il comprensorio edificato ristretto e singole

particelle inedificate al suo interno. La situazione dei fondi deve essere

considerata nel suo complesso e in rapporto con quella delle particelle vicine.

Il carattere di insediamento è rilevabile innanzitutto dalla vicinanza delle

abitazioni e dalle infrastrutture presenti ritenuto

però che superfici periferiche, pur se già interessate da una certa attività

edilizia, e aree inedificate con un'importanza autonoma rispetto al territorio

circostante non costituiscono comparti già edificati in larga misura. Le

singole particelle inedificate all'interno del comprensorio edificato sono per

lo più quelle direttamente confinanti con la zona edificata, in genere già

urbanizzate e di superficie relativamente ridotta. La loro utilizzazione è

prevalentemente connotata dall'edificazione circostante: partecipano alla

qualità dell'insediamento e sono connesse alle costruzioni esistenti in modo

tale che unicamente una loro attribuzione alla zona edificabile risulterebbe

fondata. Superfici libere più estese all'interno del comprensorio edificato

servono per contro all'interruzione degli insediamenti, al miglioramento della

qualità abitativa mediante aree verdi e alla creazione di spazi per il tempo

libero: esse non presentano connessione con le costruzioni circostanti, ma

hanno una funzione indipendente (DTF 132 II 218 consid. 4.1, 122 II 326 consid.

6c/aa, 121 II 417 consid. 5a; RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b;

Waldmann/Hänni, op. cit., n. 23 ad art. 15; Alexandre Flückiger/Stéphane Grodecki, Commentaire de la loi

fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurigo 2009, n. 85-93 ad art. 15; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.

319).

9.2. I fondi dei

ricorrenti sono di notevolissime dimensioni (quasi 85'000 m2). Dopo

il 2002 si presentano come perlopiù inedificati a seguito dello smantellamento

dei serbatoi per cessazione delle attività legate al commercio di idrocarburi (cfr.

documentazione fotografica agli atti; STA 90.2007.107-109 relativa alla zona di

pianificazione; cfr. anche le fotografie aeree reperibili sul sito della

Confederazione www.map.geo.admin.ch). È ancora presente qualche residuo

edilizio risalente alla precedente attività, tuttavia inidoneo e sicuramente

insufficiente a definire il vasto comparto come costruito e appartenente a un

territorio largamente edificato. L'area è per contro situata nel mezzo di

un'ampia superficie verde agricola relativamente libera da costruzioni nella

piana del Mendrisiotto (la Campagna Adorna e la campagna di Ligornetto), tra i

quartieri di Mendrisio e Rancate a nord-est e Ligornetto e Genestrerio a

sud-ovest, in posizione marginale e periferica rispetto agli insediamenti e ai

tessuti urbanizzati che lo contornano. Il comparto è inoltre attraversato dal

fiume Laveggio e dal suo ambito golenale. Le dimensioni, la posizione e le

caratteristiche topografiche, funzionali e paesaggistiche dei fondi dei

ricorrenti permettono di escludere il carattere di insediamento ai sensi della

menzionata giurisprudenza, mentre si conferma l'importanza quale area autonoma

verde rispetto al territorio circostante. Invano i ricorrenti si appellano alla

precedente attività di stoccaggio di idrocarburi per affermare il carattere

edificato della vasta area in cui si trovano i loro fondi: proprio il fatto che

essi hanno ritenuto, per ragioni commerciali o aziendali ininfluenti ai fini di

questo giudizio, di cessare le precedenti attività già a partire dai primi anni

del 2000 e di smantellare le infrastrutture e di risanare (perlomeno parzialmente)

i siti riportandoli ai loro livelli precedenti, il comparto di riferimento ha

irrimediabilmente perso tale qualifica, qualora l'avesse mai avuta. Inutile

quindi ogni riferimento al fatto che i ricorrenti avrebbero potuto continuare

così come prima nelle loro attività, senza demolire i manufatti costruiti dai

precedenti proprietari.

9.3. Oltre che estromessi dal territorio già

edificato in larga misura, i mappali di Valera dei ricorrenti non erano

neppure necessari all'edificazione negli anni a venire giusta l'art. 15 lett. b

LPT, visto il citato, noto sovradimensionamento della zona edificabile. Gli insorgenti non potevano

pertanto contare concretamente sulla possibilità di edificare le loro

proprietà. Peraltro, essi hanno intrapreso solo in tempi recenti alcune

iniziative edilizie volte a edificare i fondi (cfr. supra, consid. 8.3).

Nemmeno la seconda delle ipotesi che eccezionalmente potrebbero condurre al

pagamento di un'indennità per espropriazione materiale è pertanto adempiuta.

10. Rimane da

verificare se i ricorrenti possono spuntare un indennizzo a tutela della buona

fede riposta nelle autorità (ipotesi 3).

10.1. Secondo la

giurisprudenza, gli antefatti dell'adozione di un piano di utilizzazione

possono assumere una rilevanza tale da suscitare la fondata aspettativa di

un'attribuzione del fondo in una zona edificabile. In particolare, la

pianificazione dell'urbanizzazione o l'esecuzione di una procedura di

raggruppamento dei terreni possono giustificare l'affidamento nel fatto che il

terreno interessato verrà attribuito dal nuovo piano di utilizzazione alla zona

edificabile. Anche in assenza di assicurazioni concrete, che potrebbero imporre

un obbligo di azzonamento in virtù del principio della buona fede, una simile

attribuzione può essere dedotta dalle specifiche circostanze del processo

pianificatorio (DTF 132 II 218 consid. 6.1 pag. 228). Gli antefatti

pianificatori e la tutela della buona fede non conferiscono tuttavia a un

proprietario fondiario un diritto incondizionato all'inserimento del suo fondo

in una zona edificabile. La giurisprudenza ammette che l'attuazione dei principi

della pianificazione del territorio prevale sulla stabilità di un piano del

diritto previgente. È innanzitutto rilevante sapere se il processo

pianificatorio comprenda una serie di eventi volti a un azzonamento del

comprensorio. L'invocazione di interessi legati alla protezione della buona

fede presuppone inoltre che non si prospetti una collisione con l'interesse

alla corretta applicazione del diritto oggettivo, segnatamente a una

pianificazione conforme alla LPT. Aspetti fiscali non giocano dal canto loro

alcun ruolo determinante: il fatto che l'autorità fiscale abbia considerato per

un determinato periodo il valore di un terreno come edificabile non lega le

autorità di pianificazione nell'adempimento dei suoi compiti al fine di

determinare la corretta utilizzazione del territorio (DTF 132 II 218 consid.

6.1, 125 II 431 consid. 6, 119 Ib 124 consid. 4c; Riva, Praxiskommentar, n. 198 e seg. ad art. 5).

10.2. Dall'esame della documentazione agli atti

non emerge alcuna precisa promessa o assicurazione data ai ricorrenti o ai loro

predecessori da parte dell'autorità competente circa l'effettiva edificabilità

dei fondi nel comparto Valera. Per quanto riguarda in particolare le

tappe del processo pianificatorio, è anzitutto vero che il comune aveva

adottato nel 2000 una zona edificabile per il comparto (zona deposito

idrocarburi Di), la cui approvazione è tuttavia stata negata dal Consiglio di

Stato nel 2002/2003 poiché ritenuta incoerente con gli indirizzi del piano dei

trasporti del Mendrisiotto, poi ripresi nel primo piano d'agglomerato del

Mendrisiotto (PAM1) del 2007, che la definiva quale area di riconversione e

riqualificazione. Non tanto perché già a quel momento si prevedeva di

rendere inedificabile, in tutto o in parte, la zona di Valera, quanto piuttosto

perché le indicazioni degli strumenti pianificatori superiori erano orientati a

un'estensione anche ad altre attività industriali e commerciali, senza

limitarsi al commercio di idrocarburi (cfr.

ris. gov. n. 3405 del 9 luglio 2002 pag. 28 seg.; ris. gov. n. 1902 del 6

giugno 2003 pag. 12 seg.). Tuttavia, come stabilito anche dal Tribunale

federale nel giudizio del 3 giugno 2019, invero con considerazioni riferite

all'espropriazione formale parziale del solo fondo PART 4, accanto al grande

potenziale di conversione (edilizia) dell'area in questione vi era una

necessità di riqualifica in termini naturalistici (vedi la presenza del fiume

Laveggio), paesaggistici e di svago, ciò che escludeva in misura importante una

sua utilizzazione meramente industriale o artigianale. Argomentazioni che

possono senz'altro essere riprese anche in questa sede, estendendole a tutti i

fondi per i quali è stato chiesto un indennizzo per espropriazione materiale.

Non per nulla nel 2007, a seguito del protrarsi della pianificazione del

comparto Valera, il Comune ha istituito su suggerimento del Cantone una zona di

pianificazione, al fine di realizzare i predetti obiettivi del PAM1. Pertanto,

allora (2002) così come negli anni successivi, vista l'indeterminatezza dei

contenuti del comparto, con le chiare indicazioni di un suo recupero anche in

termini paesaggistici, naturalistici e di svago, considerata la presenza del

Laveggio, delle aree golenali nonché della zona boschiva presente nel comparto,

i ricorrenti dovevano in buona fede escludere un importante utilizzo

industriale o artigianale dei loro fondi. Essi hanno del resto acquisito i loro

mappali in assenza di una pianificazione dell'utilizzazione vincolante (vuoto

pianificatorio), mentre la pianificazione superiore indicava a quel momento

solo un grado di consolidamento di risultato intermedio, ciò che

comportava studi e destinazioni del comparto ancora tutti da concretare e non

escludeva a priori un'attribuzione (se non integralmente almeno in misura

importante) a una zona di protezione del paesaggio o di svago (cfr. STF

1C_71/2018 citata consid. 2.7 pag. 8 e 9). Che qui importa è per finire che in

un momento di indeterminatezza significativa della pianificazione nessuna

decisione delle autorità competenti a vari livelli ha mai garantito la concreta

possibilità di edificazione. Nulla poteva condurre gli insorgenti a credere che

la precedente edificabilità sarebbe stata con grande probabilità confermata

anche in futuro. Del resto, nessun proprietario può contare sul fatto che un determinato

terreno resterà definitivamente nella zona edificabile o che le sue possibilità

edificatorie rimarranno immutate. In conclusione, nemmeno gli invocati motivi

di protezione nella buona fede possono pertanto essere tutelati. Non muta

questa conclusione il fatto che i precedenti proprietari abbiano pagato negli

anni '80 dei modestissimi contributi di costruzione (doc. L inc. 50.2019.3;

doc. M inc. 50.2019.4) che l'Autorità comunale ha peraltro restituito

parzialmente nel 2003, vista l'esiguità degli importi per rapporto agli

interessi attualmente in gioco. Infine, le maldestre oltre che errate

indicazioni di edificabilità dei fondi sul formulario dei dati pianificatori

attestati dal Comune di Mendrisio in occasione di alcune operazioni notarili non

possono evidentemente portare a diversa conclusione, così come nemmeno il

confronto con la decisione 1C_178/2017 del luglio 2017 Tribunale federale

soccorre alle tesi dei ricorrenti: in quel caso sono infatti stati pagati dei

contributi di miglioria, legati alla costruzione di una strada di accesso, di

circa fr. 214'000.-, per un fondo di poco più di 2'900 m2 (valore di

stima di circa fr. 260'000.-).

11. 11.1. I

ricorrenti abbozzano pure la tesi secondo cui essi sarebbero gli unici

proprietari a dover sopportare una restrizione delle loro facoltà edificatorie.

11.2. Secondo la

giurisprudenza, può rappresentare un'espropriazione materiale anche la circostanza che una restrizione colpisca un solo

proprietario o un numero limitato di proprietari, in modo che, fosse negato

l'indennizzo, essi dovrebbero sopportare un sacrificio eccessivamente gravoso e

incompatibile con il principio di uguaglianza (teoria del Sonderopfer;

cfr. DTF 131 II 151 consid. 2.1, 728 consid. 2 e rispettivi rinvii). Poiché tuttavia,

per i motivi esposti, i ricorrenti al momento determinante non potevano contare

sulla possibilità di un migliore uso dei loro fondi in un avvenire prossimo, un

loro sacrificio particolare, tale da giustificare il riconoscimento di

un'indennità espropriativa, non entra di principio in considerazione (DTF 119

Ib 138 consid. 6 pag. 147, STF 1C_198/2011 del 17 ottobre 2011 consid. 4.2, 1A.191/2001 del 22 maggio 2002 consid. 4.2

e riferimenti, parzialmente pubblicata in: RDAT II-2002 n. 75 pag. 274 segg.).

12. Nella misura in cui gli insorgenti

fondano le loro pretese espropriative sull'istituzione nel 2007 di una zona di

pianificazione del comparto Valera, le loro richieste sono pure prive di

fondamento. Ciò già solo per il fatto che allorquando sono state presentate le

istanze, erano trascorsi solo 5 anni dall'entrata in vigore del provvedimento

pianificatorio, che, notoriamente, non porta di principio a indennizzi per

espropriazione materiale. Al proprietario toccato è semplicemente chiesto di

attendere che l'assetto pianificatorio diventi definitivo. È comunque da negare

ogni risarcimento se al momento dell'istituzione della zona di pianificazione

non vi è una pianificazione vincolante che permetta al proprietario di

costruire legalmente, come è in concreto (Alexander

Ruch, in: in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre

Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,

Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 63 e segg. ad art. 27; Riva, Praxiskommentar, n. 221 e segg. ad art. 5; DTF 119 Ib

124 consid. 2).

13. Visto tutto quanto precede, i

ricorsi sono dunque respinti e le decisioni impugnate confermate, seppur per

motivi parzialmente differenti. La tassa di giustizia è posta a carico dei

ricorrenti in ragione di 1/3 per ciascuna impugnativa (art. 47 cpv. 1 LPAmm per

il rinvio dato dall'art. 50 cpv. 3 Lespr). Essi rifonderanno al Comune di

Mendrisio, che si è avvalso del patrocinio di un legale (art. 49 cpv. 1 LPAmm e

art. 50 cpv. 3 Lespr), congrue ripetibili.

Per

questi motivi,

decide:

1. I ricorsi

sono respinti.

Considerandi

2.

La tassa di

giustizia di complessivi fr. 15'000.-, già anticipata dai ricorrenti, rimane a

loro carico. Essi rifonderanno al Comune di Mendrisio un importo di fr.

12'000.- a titolo di ripetibili in ragione di fr. 4'000.- a carico di RI 1, fr.

4'000.- a carico di RI 5 e fr. 4'000.- a carico di RI 2, RI 3 e RI 4.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

.

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La

vicecancelliera