Espropriazione materiale. Attribuzione alla zona residenziale alla quale è sovrapposto un vincolo ZEIC

Incarto n.

50.2023.1

Lugano

14

novembre 2023

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Giovan Maria Tattarletti, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo sul ricorso del 27 aprile

2020 della

RI

1

patrocinata

da: PA 1

contro

la decisione del 10 marzo 2020 (10.2018.8) del

Tribunale di espropriazione in materia di espropriazione materiale

concernente il fondo n. __________ di Lugano, Sezione Brè, di sua proprietà;

ritenuto, in

fatto

A. La società anonima RI 1 è

proprietaria del fondo __________ di Lugano, sezione Brè, di 11'619 m2

non edificati, costituito nel 2008 dal raggruppamento di 15 fondi già di sua

proprietà. Si trova su un promontorio a nord-est del nucleo di Brè: la parte

alta è pianeggiante, mentre verso il nucleo del paese degrada presentando

qualche terrazzamento.

B. a. Secondo il piano

regolatore della sezione di Brè-Castagnola del Comune di Lugano, approvato dal

Consiglio di Stato il 30 novembre 1977 (ris. gov. n. 11650), la maggior parte

dei fondi appartenenti all'RI 1 erano attribuiti alla zona residenziale R2. Due

soli mappali (), poi anch'essi confluiti nel mappale __________, erano

assegnati alla zona per attrezzature e edifici pubblici.

b. L'area è situata

all'interno del perimetro delle canalizzazioni (PGC) approvato nel 1976.

c. Il 7 dicembre 1993 il

Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di

Brè-Castagnola, con cui le particelle formanti l'attuale mapp. __________ sono

state attribuite alla zona edificabile R2b alla quale è stata sovrapposta una

zona di interesse comunale (ZEIC) destinata a promuovere l'insediamento di

abitazioni primarie a Brè (art. 28quater delle norme di attuazione del piano

regolatore; NAPR). L'area in questione è quasi interamente circondata da fondi

attribuiti alle zone R2 e R2b. Il piano regolatore prevede di servire la zona

con una strada di servizio che dal nucleo storico sale verso est per

raggiungere il fondo __________ lungo il suo confine nord per congiungersi poi

con l'altra strada di servizio che sale da ovest. È prevista pure una strada

pedonale che costeggia i suoi confini sud e est.

C. a. Dopo vicissitudini che

qui non mette più conto di rilevare (per una descrizione più esaustiva dei

fatti si veda la decisione del 27 aprile 2022 di questo Tribunale; inc. n.

50.2020.2), il 12 novembre 2018 l'RI 1 ha adito il Tribunale di espropriazione

formulando una domanda di indennizzo di fr. 7'900'920.- oltre interessi dal 1°

dicembre 1993 a titolo di espropriazione materiale asseritamente patita per

l'imposizione del vincolo ZEIC. L'ente pubblico si è opposto alla domanda ma,

nel contempo, in via subordinata, ha chiesto di completare la procedura per

espropriazione materiale con l'espropriazione formale di tutta la proprietà

dell'RI 1.

b. Con giudizio del 10

marzo 2020 il Tribunale di espropriazione ha respinto la domanda. Ha ritenuto

che l'attribuzione alla zona ZEIC del fondo costituisse una mancata

attribuzione alla zona edificabile, che di principio non dà diritto a

indennità. Nemmeno occorrevano in concreto i requisiti per eccezionalmente

riconoscere un risarcimento, secondo la giurisprudenza federale.

c. Basandosi sulla sua prassi, questo Tribunale, adito con un ricorso dalla

proprietaria, ha invece considerato che la zona ZEIC è a tutti gli effetti una

zona edificabile, che tale rimane anche con l'imposizione del vincolo

pianificatorio. A seguito delle restrizioni derivanti dal vincolo ZEIC, la

proprietaria ha tuttavia perso qualsiasi possibilità di edificare il proprio

fondo, destinato a essere acquisito dall'ente pubblico, per cui era dato un caso

di espropriazione materiale. Ha quindi annullato la decisione di prima istanza

con rinvio degli atti al Tribunale di espropriazione per nuova decisione.

D. Il 13 luglio 2023 il

Tribunale federale (inc. n. 1C_332/2022) ha accolto il ricorso presentato dal

Comune di Lugano avverso quest'ultima decisione. In estrema sintesi, ha

considerato che il piano regolatore del 1993, con cui è stato imposto il

vincolo ZEIC andato a sovrapporsi alla zona R2b, è il primo adottato sotto

l'egida della LPT. Avendo il vincolo effettivamente comportato per la

proprietaria l'impossibilità di edificare privatamente il proprio fondo e di disporne

liberamente, da un profilo espropriativo si è quindi realizzata una mancata

attribuzione alla zona edificabile. L'Alta Corte ha pertanto annullato la

decisione impugnata e rinviato gli atti a questo Tribunale, affinché esamini le

condizioni per eventualmente riconoscere un'indennità.

E. A seguito del giudizio

federale, sia l'RI 1, sia il Comune di Lugano hanno presentato spontaneamente

delle osservazioni di cui si dirà, in quanto necessario, nei considerandi

successivi.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del

Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva della ricorrente e

la tempestività dell'impugnativa sono date dagli art. 50 cpv. 1 e 3 della legge

di espropriazione dell'8 marzo 1971 (Lespr; RL 710.100) nonché dall'art. 65

della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100).

1.2. Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla

scorta degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori. L'assunzione

delle prove ribadita dall'insorgente anche dopo la decisione del Tribunale

federale non appare infatti suscettibile, come si vedrà, di apportare al

Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi di fatto rilevanti per la

decisione che è chiamato a rendere (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

2. 2.1. La ricorrente lamenta

una violazione del suo diritto di essere sentita per il fatto che i giudici di

prime cure, dopo aver ripreso parte delle considerazioni giuridiche della

precedente decisione del 25 luglio 2003 di questo Tribunale (inc. n.

50.2002.18) concernente un caso del tutto analogo a quello che qui ci occupa,

se ne è poi discostato senza fornire alcuna motivazione.

2.2. Giusta l'art. 46

cpv. 1 LPAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. La citata

disposizione legale si limita a stabilire il principio della motivazione

scritta e non precisa altrimenti il contenuto e l'estensione della motivazione,

cosicché valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 cpv. 2 della

Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;

RS 101), che comprende vari aspetti tra cui il diritto a una decisione motivata

(cfr. DTF 138 I 232 consid. 5.1, 136 I 229 consid. 5.2). Per costante

giurisprudenza, la motivazione di una decisione è sufficiente quando la parte

interessata è messa in condizione di rendersi conto della portata del provvedimento

che la concerne e di poterlo impugnare con cognizione di causa (cfr. DTF 143

III 65 consid. 5.2). In quest'ottica basta che l'autorità esponga, almeno

brevemente, i motivi che l'hanno indotta a decidere in un senso piuttosto che

in un altro. Essa non è quindi tenuta a pronunciarsi in modo esplicito ed

esaustivo su tutti gli argomenti sollevati, ma può limitarsi alle sole

circostanze che appaiono rilevanti per il giudizio in quanto atte a influire

sulla decisione di merito (cfr. DTF 142 II 154 consid. 4.2, 138 I 232 consid.

5, 137 II 266 consid. 3, 134 I 83 consid. 4.1). La violazione del diritto di

essere sentito implica, di principio, l'annullamento della decisione impugnata,

a prescindere dalle possibilità di successo nel merito (cfr. DTF 144 I 11 consid.

5.3, 137 I 195 consid. 2.2, 135 I 279 consid. 2.6.1).

2.3. Come già indicato nel precedente giudizio di questo Tribunale,

effettivamente, dalla decisione impugnata non emergono affatto le ragioni per

le quali il Tribunale di espropriazione ha ritenuto di dipartirsi dalle

conclusioni di cui alla precedente sentenza citata, benché fosse stata

lungamente evocata e discussa dalle parti nelle rispettive comparse scritte

della precedente procedura. Nemmeno in questa sede ricorsuale esso ha peraltro

illustrato i motivi che lo avrebbero spinto a ignorare, senza darne

esplicitamente ragione, l'esito di quella decisione. La lesione del diritto di

essere sentita della ricorrente è quindi palese. Visto il seguito della

procedura, la questione è tuttavia ormai stata superata dalla decisione del

Tribunale federale che ha illustrato i motivi che in concreto lo hanno portato

a sconfessare la prassi cantonale in materia di espropriazione materiale in

caso di imposizione di vincoli ZEIC. Della lesione dell'obbligo di motivazione

si potrà tenere conto nella fissazione delle spese della presente procedura.

3. Il Tribunale federale nella

citata decisione del 13 luglio 2023 ha dapprima illustrato i principi che

reggono l'espropriazione materiale, le condizioni per riconoscere un indennizzo

(consid. 3.2- 3.4 decisione citata), nonché la natura e le finalità della zona

ZEIC (consid. 3.5). Ha poi confermato la decisione di questo Tribunale nella

misura in cui aveva ritenuto che il piano regolatore del 1977 non era conforme alla

LPT e che in ogni caso aveva perso validità a partire dal 1° gennaio 1988. Il

regime pianificatorio adottato nel 1993, ha poi proseguito, ha quindi realizzato

gli estremi di una mancata attribuzione del fondo alla zona edificabile che di

massima non è risarcibile (Nichteinzonung; cfr. consid. 3.6). Su queste

considerazioni non vi è più alcun spazio per ritornare e vanno poste a

fondamento della presente decisione, con la quale resta ora solo da verificare

se la proprietaria può in via eccezionale spuntare un risarcimento per

espropriazione materiale. Il ricorso su questi aspetti preliminari è quindi

senza fondamento e va respinto.

4. Come ricordato, il rifiuto

di attribuire un fondo alla zona edificabile non attua, di massima, i

presupposti di un'espropriazione materiale e non dà quindi luogo a indennità (DTF 131 II 728 consid.

2.1 e rinvii). Un risarcimento spetta al proprietario soltanto in casi

eccezionali qualora alla data determinante circostanze particolari permettevano

al proprietario di contare sul fatto di poter molto probabilmente edificare il

suo fondo con i propri mezzi in un prossimo futuro. Evenienza che si verifica

allorquando il terreno è, cumulativamente, edificabile o almeno dotato delle

infrastrutture di urbanizzazione primaria, è compreso nel perimetro di un piano

generale delle canalizzazioni (PGC) conforme alla legge e il proprietario abbia

già sopportato rilevanti spese per l'urbanizzazione particolare e l'edificazione

del terreno stesso. Oltre a questa ipotesi, anche considerazioni legate alla

protezione della buona fede possono imporre l'inclusione di un fondo in una

zona edificabile. Inoltre, una siffatta esigenza può sussistere quando il fondo

sia situato in un comprensorio già largamente edificato secondo il

previgente art. 15 lett. a LPT (RU 1979 1573). Le esposte circostanze

permettono, in linea di massima, di ritenere che al momento determinante il

proprietario potesse contare sul fatto che un'edificazione del suo fondo fosse

realizzabile con grande probabilità in un futuro prossimo (DTF 132 II 218 consid.

2.2; 125 II 431 consid.

3b e 4a e rinvii; 121 II 417 consid. 4b e rinvii; RtiD I-2018 n. 49, I-2017 n.

18).

La data determinante per valutare l'esistenza di un'espropriazione materiale è

di principio quella dell'entrata in vigore della restrizione della proprietà (DTF 132 II 218 consid.

2.4): in concreto il 7 dicembre 1993.

5. 5.1. La prima delle ipotesi

di indennizzo eccezionale sviluppata dalla giurisprudenza del Tribunale federale

è stata a ragione esclusa da Tribunale di espropriazione. Occorre dar atto alla

ricorrente che al momento determinante in concreto si era certamente in

presenza di un minimo di infrastruttura di urbanizzazione primaria e il fondo

era compreso in un PGC, approvato dall'autorità competente nel 1976. Questo

strumento rifletteva tuttavia gli azzonamenti che si sarebbero consolidati nel

piano regolatore dell'anno successivo, che è decaduto al più tardi al 1°

gennaio 1988 per quanto riguarda la delimitazione del territorio edificabile

(art. 35 cpv. 1 lett. b LPT) e per il quale la massima istanza giudiziaria ha

confermato, da un punto di vista espropriativo, la non conformità con la LPT del

piano regolatore del 1977 (STF 1C_332/2022 citata consid. 3.6.3 pag. 11; cfr.

anche a questo proposito la precedente sentenza di questo Tribunale del 27

aprile 2022 consid. 4.1.). Di conseguenza, a fronte di questa conclusione ci si

può esimere dall'approfondire il quesito di sapere se il PGC fosse non solo

formalmente ma anche materialmente conforme alla legislazione sulla protezione

delle acque, anche perché, come si vedrà, non è comunque data l'altra

condizione per riconoscere un risarcimento. In effetti, dagli atti non risulta

che la proprietaria entro il 1993 abbia sopportato importanti spese in vista

dell'edificazione del suo fondo. Come accertato anche dal Tribunale di prima

istanza, per svariati anni essa non ha manifestato alcuna intenzione di

procedere con una costruzione, mentre solo nel 2003, dieci anni dopo l'entrata

in vigore del vincolo ZEIC, ha espresso la volontà di sfruttare diversamente la

sua proprietà e ha manifestato l'intenzione di voler chiedere al Comune la

soppressione della restrizione pianificatoria. In ogni caso, le iniziative da

essa intraprese a suo rischio e pericolo si situano ben oltre il dies

aestimandi,

per cui non potrebbero in ogni caso essere prese in considerazione ai fini

della valutazione dell'indennità per espropriazione materiale. Ininfluenti sono

Fatti

i costi di progettazione da essa sostenuti successivamente in vista per

l'appunto di una possibile edificazione della sua vasta particella qualora

fosse stata affrancata dal vincolo pianificatorio.

5.2. Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, non risulta nemmeno

che il fondo in oggetto apparteneva a un territorio largamente edificato.

5.2.1. La nozione di

terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT nella

sua versione precedente a quella attualmente in vigore (e dell'art. 36 cpv. 3

LPT) comprende essenzialmente il comprensorio edificato ristretto e singole

particelle inedificate al suo interno. La situazione dei fondi deve essere

considerata nel suo complesso e in rapporto con quella delle particelle vicine.

Il carattere di insediamento è rilevabile innanzitutto dalla vicinanza delle

abitazioni e dalle infrastrutture presenti ritenuto però che superfici

periferiche, pur se già interessate da una certa attività edilizia, e aree

inedificate con un'importanza autonoma rispetto al territorio circostante non

costituiscono comparti già edificati in larga misura. Le singole particelle

inedificate all'interno del comprensorio edificato (Baulücken) sono per

lo più quelle direttamente confinanti con la zona edificata, in genere già

urbanizzate e di superficie relativamente ridotta. La loro utilizzazione è

prevalentemente connotata dall'edificazione circostante: partecipano alla

qualità dell'insediamento e sono connesse alle costruzioni esistenti in modo

tale che unicamente una loro attribuzione alla zona edificabile risulterebbe

fondata. Superfici libere più estese all'interno del comprensorio edificato

servono per contro all'interruzione degli insediamenti, al miglioramento della

qualità abitativa mediante aree verdi e alla creazione di spazi per il tempo

libero: esse non presentano connessione con le costruzioni circostanti, ma

hanno una funzione indipendente (DTF 132 II 218 consid. 4.1, 122

Considerandi

II 326 consid. 6c/aa, 121 II 417 consid. 5a; RDAT I-2001 n. 49

consid. 3b; Bernhard

Waldmann/Peter Hänni,

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 23 ad art. 15; Alexandre Flückiger/Stéphane

Grodecki, Commentario LPT, ad art. 15 n. 85-93; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 319).

5.2.2

In concreto, la part. __________, inedificata, è di vaste

dimensioni (oltre 11'000 m2). Già solo per questo motivo, la si può

considerare come un comparto autonomo rispetto ai territori circostanti.

Nemmeno presenta del resto le qualità di una Baulücke. Poi, si trova al

margine nord del nucleo vecchio di Bré, dal quale è distanziata da una fascia

di costruzioni più diradate e, soprattutto a sud e a est, da terreni anch'essi privi

di costruzioni che in parte degradano fortemente verso il lago di Lugano. Sul

confine nord del fondo, lungo via __________, vi sono invece alcuni edifici

abitativi, che peraltro sono sorti in parte successivamente alla data determinante

(1993), come ben si rileva dalle viste aeree tratte dal sito www.swisstopo.ch.

Anche a ovest, lungo il sentiero __________, alla data determinante la maggior

parte dei terreni era ancora inedificata. Considerato il comparto più ampio in

cui si inserisce e le peculiarità della particella, si può senza ombra di

dubbio affermare, con il Tribunale di espropriazione, che la proprietà, situata

all'esterno dell'insediamento ristretto, non appartiene ad alcun comprensorio

densamente edificato ai sensi della giurisprudenza. Nemmeno questa evenienza

viene quindi in soccorso al riconoscimento di un'indennità per espropriazione

materiale.

5.3

Da escludere pure

un indennizzo per motivi di buona fede, che la ricorrente abbozza appena, senza

particolari approfondimenti, adducendo che per anni essa ha collaborato con

l'Autorità cittadina, la quale in via concludente ha sempre lasciato intendere

all'istante che sarebbe stata indennizzata o che avrebbe potuto costruire

(ricorso n. 24 pag. 13; cfr. anche osservazioni aggiuntive del 2 ottobre 2023,

n. 4). Se ciò fosse riferito ai contatti avuti con l'Autorità comunale a

partire dal 2003, dopo l'inoltro della richiesta di risarcimento per

espropriazione materiale, agli atti non risulta alcunché circa promesse o

garanzie per l'edificabilità futura del fondo o, in caso contrario, per un

qualsiasi risarcimento. Sarebbero in ogni caso ininfluenti ai fini del presente

giudizio, poiché posteriori alla data determinante.

6.

6.1. Stante tutto quanto precede,

il ricorso deve essere respinto. Cade quindi nel vuoto anche la richiesta del

Comune di Lugano di completare la procedura di espropriazione materiale con

quella di espropriazione formale di tutto il fondo in oggetto (art. 6 Lespr).

6.2

La tassa di giudizio, che tiene conto della lesione del diritto di essere

sentito per carenza di motivazione, segue la soccombenza della ricorrente. Il

Comune rifonderà a quest'ultima congrue ripetibili (art. 47 e 49 LPAmm per il

rinvio dato dall'art. 50 cpv. 3 Lespr).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 4'000.-, già anticipata, è posta a carico della ricorrente.

Alla medesima è restituito l'importo di fr. 1'000.- versato in eccesso. Il

Comune di Lugano verserà fr. 1'000.- alla ricorrente a titolo di ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

La

presidente La

vicecancelliera