52.2002.214

dieniego licenza edilizia e ordine di demolizione concernente alcuni manufatti per la detenzione di cavalli fuori della zona edificabile

7 febbraio 2006Italiano19 min

Source ti.ch

Fatti

A. La comunione ereditaria fu __________, composta da __________, è

proprietaria del fondo n. 692 RF di __________, situato nella località di __________

ed assegnato dal PR alla zona agricola.

Negato loro a più riprese il permesso di ampliare la vecchia stalla esistente

al sub A (ca. 25 mq), nel corso degli anni novanta i ricorrenti hanno infine

eretto senza permesso edilizio, contiguamente al lato E della stessa, una

tettoia con strutture in cemento armato (ca. 29 mq; sub G), adibendola in

particolare al ricovero di alcuni cavalli, detenuti dai ricorrenti a titolo amatoriale,

insieme ad uno sparuto gregge di pecore.

Negata l’autorizzazione in sanatoria dell’opera costruita abusivamente, il

municipio ha rinunciato ad ordinarne la demolizione, infliggendo ai ricorrenti

una sanzione pecuniaria di fr. 5'600.–.

B. In

occasione di un sopralluogo esperito il 31 gennaio 2000, l’ufficio tecnico

comunale ha constatato ulteriori interventi edilizi eseguiti abusivamente nel

frattempo e segnatamente: la posa di un nuovo porticato in lamiera (ca. 16 mq;

sub H) sul lato S della stalla sub A; la realizzazione di 3 box per cavalli

mediante pareti di legno erette sotto la tettoia sub G in luogo di un

deposito-fienile; la creazione di un maneggio come pure di un porticato e di

una baracca, posti a N, rispettivamente a S della stalla sub A ed entrambi

rimossi pendente causa dagli stessi ricorrenti.

Il 29 maggio 2002, nuovamente sollecitati dal municipio, i ricorrenti hanno

presentato un’ulteriore domanda di costruzione volta a sanare gli abusi edilizi

appena descritti. Alla domanda si sono opposti il vicino __________ e il

Dipartimento del territorio, ritenendo insoddisfatte le condizioni per il

rilascio di un’autorizzazione fuori della zona edificabile.

Con decisione 28 marzo 2001, il municipio ha quindi negato il rilascio della

postulata licenza edilizia in sanatoria, ordinando la demolizione delle opere

realizzate abusivamente, ad eccezione dei manufatti sub H e G.

C. Con

giudizio 30 aprile 2002 il Consiglio di Stato ha confermato la predetta

risoluzione municipale, respingendo l’impugnativa contro di essa presentata dai

ricorrenti.

Considerato preliminarmente che gli interventi edilizi non sono conformi con la

funzione della zona agricola, il Governo ha ritenuto che gli stessi, per la loro

portata, non godessero della tutela delle situazioni acquisite e non potessero

essere nemmeno posti a beneficio di un’autorizzazione eccezionale, non essendo

ad ubicazione vincolata e risultando in contrasto con i prevalenti interessi

della pianificazione territoriale.

D. Contro il

predetto giudizio governativo, i ricorrenti si aggravano ora davanti al Tribunale

cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato e postulando il rilascio

della chiesta licenza, in via subordinata la sospensione della procedura, in

attesa che venga accertata l’inidoneità agricola del fondo in questione.

In sostanza, i ricorrenti, possedendo cavalli ormai da molti decenni,

beneficerebbero di un diritto acquisito a disporre delle infrastrutture

necessarie al loro mantenimento.

E. All’accoglimento

del gravame si oppongono il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e

il municipio di Lamone, con argomenti che, per quanto necessario, verranno

ripresi nel seguito.

__________ ha per contro rinunciato a

presentare le proprie osservazioni entro il termine assegnatogli.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 21 cpv. 1 LE),

il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione dei

ricorrenti certa (art. 21 cpv. 2 LE). Il gravame è pertanto ricevibile in

ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18

cpv. 1 PAmm).

2. Il 1°

settembre 2000 sono entrate in vigore la modifica 20 marzo 1998 della LPT e la

revisione totale 28 giugno 2000 dell’OPT, applicabili, oltre che alle richieste

successivamente introdotte, a tutte le procedure pendenti a quel momento (cfr.

art. 52 cpv. 1 nOPT). La domanda di costruzione all’esame, presentata il 29

maggio 2000 ed evasa dal municipio il 28 marzo 2001, concerne tuttavia

interventi edilizi abusivi eseguiti prima dell’avvento del nuovo diritto. Va

quindi valutata alla luce della vecchia normativa, vigente all’epoca

dell’infrazione. Resta riservata l'applicazione del nuovo diritto, qualora

fosse più favorevole (DTF 127 II 209 consid. 2b; STF IA. 301/2000 del 28.5.2001

consid. 4; STA 11.05.2005 in re B., consid. 2.2.; cfr. anche Scolari, Commentario,

Considerandi

II ed., ad art. 43 LE n. 1282)).

3.3.1

Di principio, l’autorizzazione a costruire può essere

rilasciata soltanto per impianti conformi alla funzione prevista dal piano regolatore

per la zona di utilizzazione (principio della conformità funzionale, art. 22

cpv. 2 lett. a LPT).

In base al pregresso regime giuridico, nella zona agricola potevano essere

autorizzate solo costruzioni che fossero in connessione sufficientemente

stretta con l’utilizzazione agricola del terreno o destinate a consentire

l’esercizio di certe attività agricole o di allevamento (cfr. DTF 125 II 278

consid. 3a e rinvii). Erano considerati conformi alla zona agricola impianti e

costruzioni che venivano utilizzati per lo sfruttamento del suolo nell’ambito

di una produzione agraria, ossia di prodotti vegetali o d’allevamento (cfr.

art. 3 cpv. 1 lett. a LAgr). Per contro non erano considerate conformi alla

funzione della zona agricola le costruzioni destinate ad utilizzazioni essenzialmente

estranee all’agricoltura, segnatamente alla detenzione di animali a titolo

meramente ricreativo (DTF 15 ottobre 1993 in: ZBl 1994, pag. 81 ss; 111 Ib 213

ss, consid. 2; 118 Ib 17 ss; 117 Ib 270, consid. 3).

Il nuovo diritto ritiene conformi alla zona

agricola gli edifici e gli impianti che sono necessari alla coltivazione

agricola o all’orticoltura, oppure che servono all’ampliamento interno di

un’azienda agricola o orticola produttiva (art. 16a cpv. 1 e 2 LPT).

Riprendendo la precedente giurisprudenza l’art. 34 cpv. 5 OPT esclude ora

espressamente la conformità di zona di edifici e impianti utilizzati per

l’esercizio di attività agricole a titolo ricreativo. In una recente sentenza

(STF 17 luglio 2003 inc.1A.134/2002) il Tribunale federale ha peraltro

ritenuto la conformità di detta norma con la LPT e la costituzione, considerato

che le limitazioni ivi previste assicurano il mantenimento di sufficienti

superfici coltive idonee all’agricoltura (art. 3 cpv. 2 lett. a LPT) e

rispondono quindi alle finalità ed ai principi pianificatori miranti ad un

ordinato insediamento del territorio e ad un’utilizzazione appropriata e

parsimoniosa del suolo (cfr. art. 75 cpv. 1 CF; art. 1 LPT).

3.2

In concreto, le infrastrutture dedotte

in licenza sono destinate al ricovero e alla cura di 4-5 cavalli. Pur essendo

legati all’attività agricola esercitata da __________, che fornisce il foraggio

necessario al loro sostentamento, gli equini non costituiscono un fattore di

produzione agricola e non contribuiscono altrimenti alla redditività

dell’azienda. Essi non vengono in particolare allevati a fini commerciali o

impiegati quali animali da lavoro. Al contrario, per ammissione degli stessi

ricorrenti, i cavalli vengono detenuti indipendentemente da un’attività

agricola, per pura passione.

A prescindere dai mutamenti legislativi

intervenuti, essendo utilizzate per assecondare un’attività esercitata a titolo

squisitamente hobbistico, le infrastrutture all’esame non sono quindi conformi

alla zona agricola.

4.

In deroga

al principio della conformità di zona, fuori delle zone edificabili possono

essere eccezionalmente rilasciate licenze edilizie alle condizioni poste dagli

art. 24 ss LPT.

4.1

Sulla scorta dell’art. 24 cpv. 2 vLPT

il diritto cantonale permetteva la rinnovazione, la trasformazione parziale o

la ricostruzione di edifici o impianti non conformi alla funzione prevista per

la zona di utilizzazione, in quanto compatibili con le importanti esigenze

della pianificazione territoriale. L’art. 75 LALPT consentiva in particolare di

trasformare parzialmente le costruzioni esistenti fuori della zona edificabile

in contrasto con la funzione prevista per la zona di utilizzazione se

l’intervento (ampliamento o cambiamento parziale di destinazione) veniva attuato

una volta tanto (una tantum), era limitato sia dal profilo quantitativo,

sia dal profilo qualitativo, ovvero se non alterava in misura significativa

l’identità della costruzione esistente, era indispensabile per la continuazione

dell’utilizzazione attuale ed era compatibile con le importanti esigenze della

pianificazione territoriale. Scopo delle facilitazioni rette dall’art. 24 cpv.

2.

vLPT era soltanto quello di permettere la conservazione della sostanza edilizia

esistente fuori della zona edificabile (garanzia delle situazioni acquisite).

Interventi di maggiore entità ricadevano invece sotto l’art. 24 cpv. 1 vLPT

(cfr. DFGP, Commento LPT, n. 29 ad art. 24; DTF 110 Ib 143 consid. 3b). Sotto

il profilo strettamente quantitativo, il Tribunale federale, pur rinunciando a

stabilire un limite vero e proprio, aveva ritenuto manifestamente eccessivi

ampliamenti della superficie utilizzata superiori ad un terzo (DTF 112 Ib 94 ss

consid. 3).

Anche l’art. 24c nLPT mira a tutelare le situazioni acquisite fuori delle zone

edificabili. In queste zone, gli edifici e impianti utilizzati in base alla

loro destinazione, ma non più conformi alla destinazione della zona, sono per

principio protetti nella propria situazione di fatto (cpv. 1). Con il permesso

dell’autorità competente, tali edifici o impianti possono essere trasformati

parzialmente, ampliati con moderazione o ricostruiti, purché siano stati eretti

o modificati legalmente. È fatta salva la compatibilità con le importanti esigenze

della pianificazione territoriale (cpv. 2). In ogni caso, specifica l’art. 42

cpv. 3 OPT, l’identità dell’edificio o dell’impianto cui è applicabile l’art.

24c LPT non è più data se la superficie utilizzata in modo non conforme è

ampliata per più del 30% (lett. a) oppure per più di 100 mq (lett. b).

4.2

Posto che la stalla (sub A) sia stata

edificata in modo conforme al diritto allora vigente, occorre valutare se gli

interventi dedotti in licenza integrano gli estremi di una trasformazione

ammissibile ai sensi degli art. 24 cpv. 2 vLPT e 75 LALPT, rispettivamente 24c

nLPT.

4.2.1

Nelle evenienze concrete, il nuovo

porticato (sub H), profondo ca. 3 m, è costituito da un tetto in lamiera

ondulata sostenuto da robusti pali di legno, che si estende lungo l’intera

facciata sud della stalla. Ancorché sprovvisto di pareti, questo manufatto, occupante

una superficie complessiva di ca. 16 mq, rappresenta insieme a quello già

eretto abusivamente una notevole trasformazione della stalla, suscettibile di

modificarne i tratti essenziali. Già dal profilo qualitativo l’intervento

edilizio altera quindi in maniera significativa l’identità del fabbricato

originario. A prescindere dalle dimensioni della costruzione già abusivamente

edificata al sub G, la superficie del nuovo porticato, paragonabile a quella

della stalla (ca. 25 mq), travalica inoltre abbondantemente i limiti

quantitativi d’intervento, individuati dalla giurisprudenza sulla scorta del

pregresso diritto e recentemente fissati nella nuova ordinanza federale.

4.2.2

Analogamente, neppure la creazione

dei tre ulteriori vani per il ricovero di cavalli tramite l’innalzamento di

pareti divisorie sottostanti la tettoia al sub G potrebbe beneficiare di un'autorizzazione

edilizia. Contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti, la sanzione

pecuniaria loro inflitta, sulla cui legittimità non occorre ritornare in questa

sede, non ha reso i manufatti conformi al diritto. Atteso che la garanzia della

proprietà (art. 26 Cost.) tutela soltanto i diritti di proprietà esercitati in

modo conforme alla legge, la creazione di tre nuovi box mediante pareti

divisorie in legno non può quindi essere posta a beneficio della garanzia delle

situazioni acquisite (cfr. DTF 111 Ib 223 consid. 6c;

106.

Ia 264 consid. 2a; Hänni, Planungs-, Bau- und Umweltschutzrecht, 4a ed., p.

329).

4.2.3

Nemmeno l’impianto destinato allo

svago e all’esercitazione dei cavalli (maneggio) può beneficiare della tutela

delle situazioni acquisite; completamente discosto dalla stalla, non

costituisce in tutta evidenza una trasformazione parziale della stessa, bensì

una nuova costruzione (cfr. STF 14.05.2001, inc. n.1A.269/2000, consid. 3c).

4.2.4

Ne consegue che gli interventi

edilizi dedotti in licenza non possono essere valutati secondo le condizioni

agevolate di cui agli art. 24 cpv. 2 vLPT e 75 LALPT, rispettivamente 24c nLPT.

4.3

A prescindere dalle pareti divisorie

erette sotto la tettoia sub G, la detenzione di tre ulteriori cavalli

costituisce, rispetto alla situazione originaria (ricovero trattore e fienile),

un cambiamento di destinazione, che non può essere posto a beneficio nemmeno di

un’autorizzazione agevolata giusta l’art. 24a LPT. Tale norma, che disciplina i

cambiamenti di destinazione senza lavori di trasformazione di edifici o impianti

situati fuori della zona edificabile, presuppone infatti l’esistenza di una

costruzione conforme al diritto (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du

territoire, construction, expropriation, n. 585), ciò che, come appena illustrato

non è il caso nella presente fattispecie.

4.4.1

Giusta l’art. 24 cpv. 1 vLPT, fuori

delle zone edificabili potevano essere eccezionalmente rilasciate

autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o

impianti non conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione

soltanto se la loro destinazione esigeva un'ubicazione fuori della zona edificabile

(lett. a) e non vi si opponevano interessi preponderanti (lett. b). I due

requisiti dovevano essere adempiuti cumulativamente (DTF 123 II 256 consid. 5,

119.

Ib 442 consid 4a, 118 Ib 17 consid. 2b).

Il requisito dell’ubicazione vincolata aveva carattere oggettivo e alla

realizzazione di tale presupposto dovevano essere poste esigenze severe (v.

Scolari, op. cit., n. 530 ss). Occorreva infatti che fosse necessario

realizzare l’edificio fuori della zona edificabile per motivi tecnici,

d’esercizio o di conformazione del terreno (ubicazione vincolata in senso

positivo; DTF 119 Ib 442 consid. 4a). Motivi puramente finanziari, personali o

di comodità non erano sufficienti (DTF 124 II 252 consid. 4a). Il vincolo

poteva essere anche negativo, imposto dall’esclusione di ogni altra ubicazione

all’interno della zona edificabile (ubicazione vincolata in senso negativo; DTF

115.

Ib 295 consid. 3a e c, 114 Ib 180 consid. 3ca).

L’adempimento del secondo requisito di cui all’art. 24 cpv. 1 lett. b vLPT

presupponeva l’assenza di interessi preponderanti che si opponessero

all’autorizzazione sollecitata. Il criterio che presiedeva alla valutazione

degli opposti interessi in gioco ruotava attorno alle finalità ed ai principi

della pianificazione del territorio giusta gli art. 1 e 3 LPT (DTF 117 Ib 28

consid. 3, 114 Ib 268 consid. 3b); in particolare quelli tesi a proteggere le

basi naturali della vita, ad integrare nel paesaggio gli impianti ed a

mantenere per l’agricoltura sufficienti superfici coltive idonee (art. 1 cpv. 2

lett. a , 3 cpv. 2 lett. a, b e d LPT).

Con l’avvento del nuovo diritto questa impostazione non ha subito modifiche di

rilievo, atteso che il testo dell’art. 24 cpv. 1 vLPT è semplicemente confluito

nell’art. 24 nLPT).

4.4.2

Nel caso di specie, i manufatti

dedotti in licenza, estranei ad un’attività propriamente agricola (v. consid.

3.2

), servono alla detenzione e alla cura di cavalli a titolo amatoriale. Non

essendo legati per motivi tecnici, d’esercizio o di conformazione del terreno

alla natura agricola del fondo su cui insistono, dev’essere loro negato un

vincolo in senso positivo (cfr. DTF del 28 marzo 1994 in re S in: ZBl 1995,

pag. 180).

Un vincolo in senso negativo dovrebbe essere ammesso, nella misura in cui gli

animali detenuti fossero suscettibili di arrecare molestie inconciliabili con

qualsivoglia finalità all’interno della zona edificabile. Considerato il loro

modesto numero siffatti estremi non appaiano tuttavia adempiuti. Le

ripercussioni ingenerate dalla custodia dei pochi animali posseduti dai

ricorrenti non possono ragionevolmente apparire incompatibili con la natura

degli insediamenti ammissibili in zona edificabile, o, quantomeno, in qualche

suo comparto. La detenzione di un limitato numero di cavalli all’interno

dell’abitato nelle apposite strutture è peraltro già stata espressamente riconosciuta

dalla giurisprudenza come conforme con la zona edificabile (cfr. DTF 111 Ib 213

consid. 3; DTF del 15 ottobre 1993 in: ZBl 1994, pag. 84 ss).

È pur vero che la nuova tettoia e il

maneggio facilitano considerevolmente la custodia e la cura dei cavalli. Come

più sopra osservato, questi motivi di comodo non sono tuttavia sufficienti a

vincolare l’ubicazione dei manufatti al fondo dei ricorrenti.

Al rilascio di un'autorizzazione eccezionale si oppongono d’altronde anche

interessi preponderanti legati alla protezione del suolo quale base naturale

della vita, rispettivamente alla conservazione di sufficienti superfici coltive

idonee per l’agricoltura. Infatti, le opere all’esame impediscono uno sfruttamento

agricolo razionale del vasto fondo (14'738 m2), assegnato dal PR vigente

alla zona agricola e ritenuto idoneo sia alla viticoltura che alla campicoltura.

Di conseguenza, le costruzioni dedotte in licenza non possono beneficiare nemmeno

di un’autorizzazione eccezionale giusta l’art. 24 vLPT (24 cpv. 1 nLPT). Limitatamente

al porticato e alla baracca, posti a N, rispettivamente a S della stalla sub A,

nel frattempo entrambi rimossi dai ricorrenti, il ricorso è invece divenuto

privo d'oggetto.

5.5.1

Giusta l’art. 43 LE, il municipio ordina la rettifica o la

demolizione delle opere eseguite senza permesso o in contrasto con il permesso

ricevuto, che disattendono in modo insanabile il diritto materiale. L’ordine di

demolizione deve rispettare il principio di proporzionalità: vanno tollerate

solo differenze insignificanti dal profilo dell’interesse pubblico e di quello

dei vicini. Anche il costruttore in mala fede può richiamarsi al principio di proporzionalità.

Deve tuttavia attendersi che l’autorità applichi un metro di giudizio severo ed

attribuisca un peso accresciuto all’interesse riferito al ripristino di una

situazione conforme al diritto (DTF 111 Ib 224 consid. 6b), oppure consideri solo

parzialmente i disagi meramente personali, segnatamente le spese di costruzione

e di demolizione, derivanti ai proprietari dall’ordine litigioso.

5.2

In concreto, i costi che derivano ai

ricorrenti dal ripristino della legalità, in particolare di quello dello stato

originario del fondo attualmente adibito a maneggio, sono certamente ingenti. È

innegabile tuttavia che le opere costituiscono nel loro insieme un grave abuso

edilizio, cui si oppongono importanti interessi pubblici legati al rispetto

dell’ordinamento pianificatorio ed in particolare al mantenimento della zona

agricola libera da costruzioni che ne ostacolino il razionale sfruttamento.

Questi interessi sono senz’altro preponderanti, ritenuto inoltre che l’abuso è

stato commesso in perfetta malafede: malgrado la pesante sanzione pecuniaria

loro inflitta a seguito dei precedenti eccessi edilizi, i ricorrenti hanno

perseverato nell’illegalità, ben consapevoli del possibile provvedimento di

ripristino, che ora li colpisce. L’atteggiamento degli insorgenti è tanto più

grave se si considera che __________ è da molti anni membro della commissione

edilizia del consiglio comunale di Lamone, di cui è pure stato presidente. Una

sanzione pecuniaria non entra in considerazione, già perché inconciliabile con

il diritto federale, che regola la materia del contendere in modo esaustivo

(cfr. STA del 26 maggio 2003, inc. 52.2002.493, consid. 2.2.).

Di conseguenza, la risoluzione municipale va confermata anche nella misura in

cui ordina la demolizione dei manufatti eretti abusivamente, rispettivamente il

ripristino di una situazione conforme al diritto. Non è invero dato di vedere

per quali motivi le precedenti istanze abbiano escluso a priori dal

provvedimento di demolizione il nuovo porticato sub H. In virtù del divieto

della reformatio in peius sancito dall'art. 65 cpv. 4 PAmm, questo tribunale

non può tuttavia modificare il giudizio governativo impugnato a danno dei ricorrenti.

Previo avviso del Dipartimento del territorio (cfr. art. 47 RLE), spetterà

eventualmente all'autorità comunale esprimersi sulla demolizione del suddetto

manufatto (art. 3 LE).

6.

ricorrenti chiedono in via subordinata che la procedura venga sospesa, previo accertamento

dell’inidoneità agricola del fondo in esame. A torto. Come già più sopra

osservato (v. consid. 4.4.2.), i manufatti litigiosi, indipendentemente dal

grado d’idoneità agricola assegnato al mappale, non possono essere insediati

fuori della zona edificabile.

Per completezza si rileva che la richiesta non potrebbe essere accolta, nemmeno

nel caso in cui la modifica del PR di Lamone all’esame prevedesse

l’assegnazione del fondo ad un’altra zona d’utilizzazione. Infatti, i

provvedimenti a salvaguardia della pianificazione in via di adozione, ai sensi

degli art. 57 ss LALPT, possono avere soltanto un effetto anticipato negativo.

Consentono cioè all’autorità di rigettare soltanto una domanda di costruzione

conforme al diritto in vigore, ma in contrasto con la pianificazione

progettata. Non permettono, per contro, di autorizzare un intervento potenzialmente

ammissibile de lege ferenda, ma non consentito de lege lata (cfr.

Scolari, op cit. n. 425).

7.

In esito ai precedenti considerandi, il giudizio governativo impugnato,

che conferma la risoluzione municipale 28 marzo 2001, va dunque tutelato,

ritenuto che in sede di risposta davanti al Consiglio di Stato il Dipartimento

del territorio sembra avere implicitamente avallato il controverso

provvedimento municipale conformemente all'art. 47 RLE. Nemmeno i ricorrenti lo

contestano.

La tassa

di giustizia è a carico degli insorgenti in solido (art. 28 PAmm), i quali verseranno

al municipio di Lamone, patrocinato da un legale, un’adeguata indennità a

titolo di ripetibili (art. 31 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 26, 75 CF; 1, 3, 16a, 22, 24, 24a, 24c

nLPT, 24 vLPT; 34, 42, 52 nOPT; 57, 75 LALPT; 21, 43 LE; 18, 28, 31, 46, 60, 61

e 65 PAmm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2.La tassa di giustizia e le spese di fr. 1'000.– sono poste a carico

dei ricorrenti in solido, i quali verseranno al municipio di Lamone fr. 1'200.–

a titolo di ripetibili.

3. Contro la

presente decisione, nella misura in cui è fondata sul diritto pubblico federale,

è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale di Losanna nel

termine di 30 giorni dall’intimazione.

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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