52.2002.428

disdetta per soppressione del posto di lavoro

13 ottobre 2004Italiano17 min

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Fatti

i rappresentanti dell’esecutivo comunale hanno spiegato a RI0 che in base ad

una valutazione qualitativa delle quattro docenti di più recente nomina, ella

era risultata quella con le qualifiche meno buone per cui sarebbe

verosimilmente stata licenziata.

C. Preso atto del preavviso favorevole 3 giugno 2002 della Divisione

della scuola, il 5 giugno seguente il municipio ha notificato a RI0 la pre-disdetta

del rapporto di impiego.

Il 18 luglio 2002 ha avuto luogo un’udienza davanti alla Commissione

conciliativa per il personale dello Stato nel corso della quale i commissari

hanno formulato una proposta transattiva, alla quale l’esecutivo comunale non

ha però aderito.

Il 23 luglio 2002 quest’ultimo ha quindi

risolto di sciogliere il rapporto di lavoro con RI0 con un termine di disdetta

di tre mesi. La decisione, immediatamente esecutiva, è stata motivata con la

soppressione di una sezione della scuola d’infanzia, con le qualifiche appena

sufficienti dell’interessata e con il fatto che ella figurava tra le docenti di

più recente nomina.

D. Con giudizio 8 ottobre 2002 il Consiglio di Stato ha confermato la

suddetta risoluzione, respingendo l’impugnativa contro di essa interposta da RI0.

Richiamate le disposizioni che regolano la

materia, il Governo ha ritenuto che il provvedimento, resosi necessario in

seguito alla soppressione del posto di lavoro, non procedesse da un esercizio

abusivo del potere d'apprezzamento conferito al municipio dall'art. 60 cpv. 4

LOrd. L’Esecutivo cantonale ha quindi considerato che, con l’evasione del

merito, la domanda di ripristino dell’effetto sospensivo del gravame era

divenuta priva d’oggetto.

E. Contro il

predetto giudizio governativo RI0 insorge ora davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, chiedendo che il medesimo venga annullato assieme alla

risoluzione municipale di disdetta.

Rimprovera al Consiglio di Stato di avere

tardato ad evadere la sua richiesta di restituzione dell’effetto sospensivo,

incorrendo in questo modo in un diniego di giustizia.

Contesta la risoluzione del rapporto di lavoro, sostenendo che la medesima si

fonda su di un’applicazione arbitraria dei criteri di scelta stabiliti

dall’art. 60 cpv. 4 LOrd, in caso di disdetta dovuta a soppressione del posto o

della funzione. Afferma che ai fini del calcolo della sua anzianità di

servizio, non è stato tenuto in considerazione né il lungo periodo di

insegnamento trascorso a __________, né i 5 anni di incarico a __________.

Aggiunge poi che le qualifiche, su cui il municipio si è fondato per giustificare

il suo licenziamento, sarebbero state allestite in totale dispregio delle più

elementari garanzie procedurali e costituzionali, ragione per la quale le

stesse non avrebbero alcun valore. Infine, sostiene che nella denegata ipotesi

in cui la disdetta dovesse essere ritenuta valida, la stessa non rispetterebbe

il termine di 6 mesi previsto dall’art. 60 cpv. 2 LOrd, avendo ella 22 anni di

servizio alle spalle.

F. Il ricorso

è avversato sia dal Consiglio di Stato, che dal Dipartimento dell’istruzione

della cultura e dello sport, che dal municipio di __________, il quale formula

alcune osservazioni di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.

Considerato, in

diritto

1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 66

cpv. 2 e art. 67 cpv. 1 lett. f LOrd). Il ricorso, inoltrato tempestivamente

(art. 46 cpv. 1 PAmm) da una persona legittimata ad agire (art. 43 PAmm), è

pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza

istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).

2.2.1. L’insorgente rimprovera in via preliminare al Consiglio di

Stato di avere commesso un diniego di giustizia e di avere violato i suoi

diritti di parte per avere omesso di statuire immediatamente sulla domanda di

ripristino dell’effetto sospensivo formulata in calce al suo gravame. Afferma

che, visto il carattere eccezionale che dottrina e giurisprudenza attribuiscono

alla revoca preventiva dell’effetto sospensivo, il Governo non poteva procrastinare

l’esame di detta istanza cautelare sino all’evasione del merito. Sostiene che a

causa di ciò ella ha dovuto subire sin da subito gli effetti della disdetta

litigiosa ed è stata di fatto privata della possibilità di difendere il proprio

impiego e di percepire il salario, senza che vi fosse un interesse preminente

che giustificasse l’immediata esecutività del provvedimento.

2.2. Di regola, le decisioni dell’autorità amministrativa crescono in giudicato

formale e diventano esecutive soltanto al momento in cui scadono inutilizzati i

termini di ricorso previsti dal diritto cantonale. In caso di impugnazione, la

crescita in giudicato e l’esecutività delle decisioni vengono differite sino al

momento in cui diventano definitive per esaurimento dei rimedi di diritto.

Questa regola non è tuttavia assoluta. Per disposizione di legge o dell’autorità

decidente taluni provvedimenti sono infatti esecutivi già prima della loro

crescita in giudicato formale. La provvisoria esecutività delle decisioni non

ancora cresciute in giudicato è sostanzialmente equiparabile ad una misura

provvisionale, volta a permettere alla decisione di esplicare effetti materiali

sin dal momento della sua notifica (RDAT 1990 n. 29 consid. 2).

2.3. Nel caso di specie, è vero che la

ricorrente aveva chiesto al Consiglio di Stato di restituire al gravame

introdotto contro la disdetta intimatale dal municipio l’effetto sospensivo ed

è pure vero che il Governo ha omesso di immediatamente statuire su tale

domanda, attendendo invece l’evasione del merito per dichiarare la medesima

priva di oggetto. Sennonché, contrariamente a quanto affermato

nell’impugnativa, quest’ultima soluzione non ha arrecato alla ricorrente alcun

pregiudizio pratico o giuridico. Innanzitutto si deve considerare che, giacché

il suo posto di lavoro era stato soppresso, l’eventuale accoglimento della

domanda di conferimento dell’effetto sospensivo non le avrebbe comunque

permesso di riprendere l’attività lavorativa presso la scuola dell’infanzia. In

secondo luogo, la decisione governativa è stata emanata prima della scadenza

del termine trimestrale di disdetta impartito alla ricorrente con risoluzione

23 luglio 2002, ragione per la quale il fatto che il Consiglio di Stato abbia

statuito sulla domanda provvisionale congiuntamente al merito della vertenza

non ha comunque impedito a RI0 di percepire ancora il suo salario pendente quel

ricorso. In simili circostanze, tenuto conto anche del lasso di tempo

relativamente breve intercorso tra l’inoltro del gravame e l’evasione del

medesimo, non si può affatto ritenere che il Governo sia incorso nell’occasione

in un diniego di giustizia nei confronti di quest’ultima.

3.3.1. I rapporti di impiego dei docenti delle scuole comunali sono

retti dalla legge sull'ordinamento degli impiegati e docenti del 15 marzo 1995

(LOrd; cfr. art. 1 cpv. 1 lett. b della stessa). Il conferimento della nomina

in loro favore spetta al municipio (art. 2 cpv. 1 lett. b LOrd; art. 7 cpv. 1

lett. a della legge sulla scuola dell'infanzia e della scuola elementare del 7

febbraio 1996). Con l'approvazione del Dipartimento dell’istruzione della

cultura e dello sport il municipio può altresì sciogliere il rapporto di

impiego di un docente delle scuole comunali prevalendosi di giustificati motivi

(art. 60 cpv. 1 e 6 LOrd, dal marginale "disdetta"). Sono considerati

giustificati motivi (art. 60 cpv. 3 LOrd): la soppressione del posto o della

funzione senza possibilità di trasferimento o di pensionamento per limiti d'età

(lett. a); l'assenza per malattia o infortunio che si protrae per almeno 18

mesi senza interruzione o le assenze ripetute di equivalente rilevanza per la

loro frequenza (lett. b); qualsiasi circostanza soggettiva o oggettiva, data la

quale non si può pretendere in buona fede che l'autorità di nomina possa

continuare il rapporto d'impiego nella stessa funzione o in un'altra funzione

adeguata e disponibile nell'ambito dei posti vacanti (lett. c).

La disdetta può essere data per la fine di un mese con preavviso di tre mesi;

per i dipendenti con almeno 15 anni di servizio o 45 anni di età il preavviso

sale a sei mesi (art. 60 cpv. 1 e 2 LOrd).

3.2. Come esposto in narrativa, nel caso di specie il municipio ha fondato la

contestata disdetta sull'ipotesi contemplata all'art. 60 cpv. 3 lett. a LOrd,

ossia sulla soppressione di due docenti a metà tempo a seguito della

diminuzione del numero di allievi presso l'istituto scolastico dell’infanzia.

Giusta l'art. 60 cpv. 4 LOrd, la disdetta per soppressione di posto, nel caso

di necessità di scelta tra più dipendenti, viene pronunciata nei confronti di

quelli che hanno i requisiti e le qualifiche individuali inferiori o il minor numero

di anni di servizio. Restano riservate eccezioni a dipendenza degli oneri di

famiglia o di altre fondate ragioni, a definitivo giudizio dell'autorità di

nomina. L'art. 60 cpv. 4 LOrd stabilisce pertanto i criteri che devono, di principio,

essere applicati alternativamente dall'autorità di nomina, a giudizio di

quest'ultima, per ricercare, tra più dipendenti, quello che dev'essere

licenziato in caso di soppressione del posto; la norma conferisce in pari tempo

all'autorità di nomina la facoltà di derogare all'applicazione di tali criteri

in presenza di giustificati motivi: il quesito di sapere se sussiste una

situazione eccezionale, legittimante il ricorso a una deroga, è questione di

diritto, quello di stabilire in che modo tenerne conto è questione

d'apprezzamento (Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts,

3.a edizione, n. 1977).

3.3. In materia di disdetta fondata sull'art. 60 cpv. 3 lett. a LOrd l'autorità

di nomina fruisce pertanto di un certo potere d'apprezzamento. Questa

prerogativa limita, di riflesso, il potere cognitivo del Tribunale

amministrativo, circoscritto - in tale ipotesi - ai soli casi di abuso o di

eccesso del potere d'apprezzamento (art. 61 PAmm). La possibilità, per questo

tribunale, di verificare la legittimità della decisione impugnata è pertanto

limitata.

Inoltre giusta l'art. 69 cpv. 1 PAmm, applicabile attraverso il rinvio di cui

all'art. 67 cpv. 2 LOrd, il Tribunale amministrativo non può annullare la

disdetta, ma può accertare, al più, che questa è ingiustificata.

Già per quest'ultimo motivo, la domanda di restituzione dell'effetto

sospensivo, formulata in via cautelare dalla ricorrente dinnanzi a questo

tribunale, era sin dall'inizio sprovvista di qualsiasi portata pratica: in

effetti, un suo eventuale accoglimento non avrebbe comportato per lei la

possibilità di occupare, pendente causa, un posto di lavoro che nel frattempo

era stato soppresso.

4.4.1. Il municipio ha costantemente giustificato la decisione di licenziare

la ricorrente, invocando l’applicazione di criteri di scelta preminentemente

qualitativi nei confronti delle docenti di più recente nomina.

In verità, dall'esame degli atti emerge chiaramente che l'esecutivo comunale ha

adottato la misura litigiosa fondandosi non soltanto sulle qualifiche delle

docenti, come ancora ribadito in sede di risposta al presente gravame, ma anche

tenendo conto della loro anzianità lavorativa, prova ne è che la scelta di

licenziare la ricorrente è avvenuta all'interno di un lotto di quattro insegnanti

precedentemente selezionate sulla base di quest'ultimo fattore. Così facendo,

esso ha in pratica applicato, combinandoli tra loro, entrambi i criteri

alternativamente contemplati dall'art. 60 cpv. 4 LOrd, vale a dire quello

relativo all'anzianità dapprima e quello qualitativo in un secondo tempo.

Ora, un simile modo d'agire non appare in sé censurabile. Come sopra

illustrato, la predetta disposizione conferisce in questo ambito all'autorità

di nomina un ampio margine di autonomia, che essa è comunque tenuta ad

esercitare nel rispetto dei principi generali del diritto e degli scopi

perseguiti dalla legge.

Sennonché nella fattispecie in esame il fatto che l'esecutivo abbia, tra

l'altro, applicato il criterio dell'anzianità, tenendo soltanto conto degli anni

di nomina della ricorrente presso le locali scuole dell'infanzia e ignorando

così sia il lavoro da lei prestato con lo statuto di incaricata, sia i 14 anni

di attività svolti presso le scuole dell'infanzia di __________o, conduce ad un

risultato manifestamente contrario alla spirito della norma e, in quanto tale,

inficiato d'arbitrio.

4.2. La legge non fornisce alcuna indicazione in merito al modo con cui gli

anni di servizio del dipendente devono essere calcolati nell'ambito

dell'applicazione dell'art. 60 cpv. 4 LOrd. A questo proposito occorre

considerare che, nella misura in cui fa riferimento a quest'ultimo criterio, la

norma in questione mira sostanzialmente a far sì che, nei casi di riduzione del

personale per soppressione del posto di lavoro o della funzione, i dipendenti

che se licenziati potrebbero incontrare delle difficoltà a ritrovare un impiego

a causa della loro anzianità, beneficino di maggiori garanzie rispetto ai loro

colleghi più giovani per quanto riguarda la conservazione del loro posto di lavoro.

Ora, affinché un simile scopo possa essere realizzato è necessario che l'autorità

di nomina, allorquando intendere attenersi (anche) a questo criterio di scelta,

tenga conto di tutti gli anni di lavoro prestati dal dipendente nella medesima

funzione, senza considerare eventuali interruzioni della carriera o, come in

concreto, eventuali cambiamenti di datore di lavoro. In caso contrario,

verrebbero penalizzati in maniera eccessiva quei collaboratori che, pur essendo

nel modo del lavoro da lungo tempo, per svariate ragioni non hanno potuto

seguire una carriera professionale perfettamente lineare e continua. Situazione

questa che riguarda soprattutto le dipendenti di sesso femminile, le quali non

di rado si trovano confrontate con la necessità di dover rinunciare

temporaneamente all'esercizio della professione per occuparsi dell'economia

domestica o dell'educazione dei figli.

Inoltre, contrariamente a quanto sostenuto dal municipio in sede di risposta,

nessun distinguo può essere effettuato tra gli anni di servizio prestati in

virtù di un incarico e quelli prestati grazie all'ottenimento della nomina:

nella misura in cui entrambi questi statuti soggiacciono per gli aspetti

salariali e carrieristici alle medesime norme della LStip e della LOrd, essi sono

da considerare equivalenti ai fini del calcolo degli anni di servizio.

4.3. Decidendo di circoscrivere il numero delle candidate alla disdetta del

rapporto di lavoro in funzione del numero di anni di nomina presso le scuole di

__________, il municipio ha dunque applicato alla fattispecie in esame il

criterio dell'anzianità di servizio, contemplato dall'art. 60 cpv. 4 LOrd, in

maniera incompatibile con il fine perseguito dalla norma. Esso avrebbe invece dovuto

considerare che la ricorrente aveva alle spalle ben 22 anni di carriera quale

insegnante di scuola d'infanzia e che pertanto non poteva certo essere fatta

rientrare tra le docenti che in virtù della loro scarsa anzianità di servizio,

erano suscettibili di essere licenziate.

Sempre a tale proposito va rilevato come nel

corso del 2001 l'esecutivo comunale avesse concesso alla ricorrente una gratifica

d'anzianità ex art. 15 cpv. 1 LStip per i suoi 20 anni di insegnamento. In

quell'occasione esso, oltre a non tener conto dei due anni di interruzione dell'attività

lavorativa – così come prescritto dalla quest'ultima disposizione -, aveva

reputato ininfluente ai fini della determinazione dell'anzianità di servizio

sia il fatto che RI0 era stata per i primi 14 anni della sua carriera d'insegnante

alle dipendenze di un altro comune, sia il fatto che tra il 1994 e il 1999 ella

era stata attiva a __________ quale semplice incaricata.

Irrilevante appare poi il fatto che alla ricorrente sia stata (correttamente)

calcolata l'indennità di uscita sulla base degli 8 anni di servizio prestati in

quest'ultimo comune, anziché sui 22 anni complessivi di insegnamento praticati.

In effetti, nella misura in cui al termine dell'anno scolastico 1991/1992 ella

aveva lasciato volontariamente il posto di lavoro che occupava a __________,

gli "anni interi di servizio prestati" computabili ai fini

dell'applicazione della formula di cui all'art. 18 cpv. 2 LOrd dovevano per

forza di cose essere soltanto quelli relativi al secondo impiego, terminato in

seguito a licenziamento per soppressione del posto.

5. Il gravame

dev'essere pertanto accolto già per i motivi che precedono. Non appare, di

conseguenza, necessario esaminare le ulteriori censure addotte dalla

ricorrente.

Come è già stato spiegato in precedenza, giusta l'art. 69 cpv. 1 PAmm,

applicabile per il rimando dell'art. 67 cpv. 2 LOrd, il Tribunale

amministrativo non può annullare la disdetta; esso deve limitarsi ad accertare

che questa è ingiustificata. Spetterà a questo punto al municipio di __________

determinarsi circa la continuazione o meno del rapporto di lavoro. Dovesse esso

persistere nella decisione di licenziamento, la procedura per la determinazione

dell'indennità spettante all'insorgente è retta, in assenza di accordo delle

parti sul suo ammontare, dall'art. 68 LOrd ed eventualmente, via l'art. 67 cpv.

Considerandi

2.

LOrd, 69 cpv. 2 PAmm (cfr. sull'argomento Borghi/Corti, Compendio di

procedura amministrativa ticinese, ad art. 69 n. 6).

La risoluzione governativa, che pone a carico di RI0 la tassa di giudizio a

seguito delle reiezione della sua impugnativa, deve invece essere annullata

allo scopo di eliminare subito il corrispondente pregiudizio per l'insorgente.

6.

municipio di __________ può essere sollevato dal pagamento di una tassa di giudizio

(art. 28 PAmm).

Esso non può tuttavia sottrarsi all'obbligo di versare adeguate ripetibili a

favore della ricorrente, assistita da un legale, a valere per entrambe le sedi

ricorsuali (art. 31 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 47, 60, 66, 67, 68 LOrd, 3, 18, 28, 31,

43, 61, 69 PAmm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è accolto.

Di conseguenza:

1.1. È accertato che la disdetta del rapporto di

impiego quale docente di scuola dell’infanzia decisa il 24 luglio 2002 nei

confronti della docente RI0, __________, dal municipio di __________ è ingiustificata.

1.2. La decisione 8 ottobre 2002 (n. 4784) del

Consiglio di Stato è annullata.

2. Non si

preleva tassa di giustizia. Il municipio di __________ è tenuto a versare alla

ricorrente fr. 2'000.- per ripetibili.

3. Intimazione

;

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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