52.2003.87

Iniziativa popolare per la modifica del PGS

4 febbraio 2007Italiano18 min

Source ti.ch

Fatti

A. In

occasione della seduta del 22 novembre 2000 il consiglio comunale di R__________

ha adottato il piano generale di smaltimento delle acque (PGS) del comune. Tale

piano è poi stato approvato con risoluzione 12 giugno 2001 dalla Sezione della

protezione dell’acque e dell’aria del dipartimento del territorio.

B. a) Il 7

giugno 2002 RI 1 e alcuni altri cittadini di R__________ hanno depositato

presso la cancelleria di questo comune il testo di un’iniziativa popolare

denominata "Modifica PGS", mediante la quale veniva chiesto:

"1.

Riesame del PGS per le opere da eseguire nell’ottica del contenimento dei

costi.

2. Vengano stralciati dai piani esecutivi del PGS le canalizzazioni previste su

sedimi privati.

3. Che si proceda al prelievo dei contributi di canalizzazione sulla base dei

consuntivi delle opere effettivamente eseguite."

Il testo

dell’iniziativa è stato regolarmente pubblicato all’albo comunale ed il termine

per la raccolta delle firme è stato fissato in 60 giorni.

b) Il 10

luglio 2002 sono stati consegnati alla cancelleria comunale i formulari

dell’iniziativa con le firme di 381 cittadini che la sostenevano.

Sentito

il parere della Sezione degli enti locali, con risoluzione n. 255 del 30 luglio

2003 il municipio di RCO 1 ha dichiarato l’iniziativa irricevibile, poiché la

proposta formulata non concernerebbe nessuno degli oggetti per i quali l’art.

76 cpv. 1 LOC prevede la possibilità di promuovere un’iniziativa popolare.

C. a) Con

ricorso 7 luglio 2003 RI 1 e __________ hanno impugnato la predetta risoluzione

municipale dinnanzi al Consiglio di Stato, chiedendone l’annullamento e postulando

che l’iniziativa in oggetto fosse dichiarata regolare e ricevibile.

b) Con

decisione 16 settembre 2003 il Governo ha evaso il gravame respingendolo.

L’Esecutivo cantonale ha in sostanza considerato che l’iniziativa non verteva

su nessuno degli oggetti contemplati dall’art. 76 cpv. 1 LOC, per cui la stessa

non era proponibile. A titolo abbondanziale, esso ha poi rilevato come

l’iniziativa ponesse problemi anche dal punto di vista della sua

realizzabilità, dal momento che il PGS di R__________ era ormai già stato in

buona parte eseguito e una sua interruzione avrebbe impedito l’urbanizzazione

di alcune zone edificabili.____________________ si aggrava ora davanti al

Tribunale cantonale amministrativo avverso la predetta decisione governativa, domandando

che la stessa sia annullata. Sostiene che l’iniziativa è ricevibile in quanto

le modifiche del PGS postulate mirerebbero di fatto ad una modifica del

regolamento delle canalizzazioni e delle relative schede grafiche per cui

rientrerebbe nella casistica degli art. 13 cpv. 1 lett. a e d LOC. Nella misura

in cui è chiesto lo stralcio dai piani esecutivi delle canalizzazioni pubbliche

su fondi privati, la medesima va inoltre ad incidere sull’esecuzione di opere

pubbliche e pertanto rientra tra gli oggetti di competenza del consiglio comunale,

in virtù dell’art. 13 cpv. 1 lett. g LOC. Da ultimo contesta la pretesa irrealizzabilità

dell’iniziativa, atteso che il PGS è ben lungi dall’essere completato.

D. Il

Consiglio di Stato, il municipio di RCO 1 e la Sezione degli enti locali hanno

sollecitato la reiezione del gravame. Delle rispettive tesi si dirà, per quanto

necessario, nel seguito.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 208 cpv. 1 LOC).

Il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione attiva dell’insorgente,

cittadino attivo di R__________, è pacifica (art. 209 lett. a LOC).

L’impugnativa è di conseguenza ricevibile in ordine e può essere decisa sulla

base della documentazione agli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).

Considerandi

2.

2.1. Nei

comuni ov’ è stato istituito il consiglio comunale, un quinto dei cittadini può

presentare sotto forma di iniziativa popolare delle proposte su taluni oggetti

di competenza del legislativo: più precisamente su quelli contemplati all’art.

13.

cpv. 1 lett. a, d, e, g, h ed i LOC ed inoltre nei casi stabiliti da leggi

speciali (art. 76 cpv. 1, 3 e 4 LOC).

2.2

Entro un mese dalla presentazione il municipio esamina se la domanda di iniziativa

popolare è regolare e proponibile, dopo di che esso pubblica all’albo la sua

decisione (art. 76 cpv. 5 LOC). La LOC non precisa che cosa si intenda con

regolarità e proponibilità di un’iniziativa popolare. Un’iniziativa popolare

deve tuttavia essere considerata regolare quando soddisfa i presupposti formali

per la sua riuscita: segnatamente la sottoscrizione da parte di almeno 1/5 dei

cittadini nel termine di 60 giorni dal suo deposito. La giurisprudenza del

Tribunale amministrativo ha già avuto modo di stabilire che un’iniziativa

popolare deve essere considerata proponibile quando, oltre a concernere un

oggetto definito all’art. 76 cpv. 1 LOC, è formulata con chiarezza, ossequia i

principi dell’unità della materia e della forma, è compatibile con

l’ordinamento giuridico federale, cantonale e comunale e si presta infine a realizzazione

(cfr. RDAT II-1995 N. 4 consid. 3.2., con rinvii).

Nel caso

di specie è pacifico che a favore dell’iniziativa in questione è stato raccolto

un numero sufficiente di firme entro il termine impartito. Litigiosa è per

contro la sua ricevibilità dal profilo materiale.

3.

Il piano

generale di smaltimento delle acque (PGS), previsto dall’art. 5 dell’ordinanza

federale sulla protezione delle acque, del 28 ottobre 1998 (OPAc; RS 814.201),

rappresenta a livello comunale lo strumento pianificatorio per lo smaltimento

delle acque e costituisce di conseguenza il fondamento per i singoli interventi

di attuazione del medesimo (STA 30 luglio 1996 in re Ineichen e litisconsorzi,

consid. 2.5.). Esso si compone, oltre che del piano tecnico delle

infrastrutture, di un piano di attuazione e di un piano di finanziamento (art.

18.

LALIA, il quale fa ancora riferimento al PGC). Il PGS è allestito dal

municipio, ma è adottato dal consiglio comunale, riservata la sua approvazione

da parte del dipartimento del territorio (art. 20 LALIA).

4.

4.1. Né

l’art. 76 LOC, né la LALIA prevedono in modo esplicito che la proposta di

cambiare il PGS possa costituire l’oggetto di un’iniziativa popolare. Il

ricorrente riconosce questa circostanza, ma rileva come le domande formulate nel

caso concreto mirino di fatto a modificare il regolamento comunale delle

canalizzazioni e le relative rappresentazioni grafiche, motivo per il quale la

questione rientrerebbe nella casistica di cui all’art. 13 cpv. 1 lett. a LOC.

4.2

L’argomento non può essere condiviso. Il regolamento delle canalizzazioni è

l’atto normativo mediante il quale il comune stabilisce le prescrizioni

tecniche concernenti l’esecuzione degli allacciamenti, la manutenzione e la

pulizia degli impianti privati, l’obbligo dei proprietari di allacciare i loro

fondi alla rete delle canalizzazioni, nonché i contributi e le tasse dovute per

l’esecuzione degli impianti di evacuazione e depurazione, l’allacciamento e

l’uso (art. 94 cpv. 2 LALIA). Come giustamente rilevato dal municipio in sede

di risposta, PGS e regolamento delle canalizzazioni costituiscono dunque due

distinti strumenti volti a regolare due diversi aspetti del medesimo problema.

In questo senso, una modifica del primo non si ripercuote automaticamente sul

secondo. Ciò vale anche nel caso di specie dove nessuna delle domande formulate

dagli iniziativisti risulta in qualche modo correlata ad una possibile modifica

del regolamento comunale delle canalizzazioni. In effetti, come emerge dal

testo dell’iniziativa, quest’ultima mira innanzitutto ad ottenere una revisione

dei piani del PGS (punti 1 e 2). Al punto 3 dell’iniziativa viene inoltre

chiesta una modifica delle modalità di prelievo dei contributi di costruzione.

Si tratta però anche in questo caso di un aspetto che non ha nulla a che vedere

con il regolamento delle canalizzazioni, essendo disciplinato dalla LALIA

stessa, la quale impone che per il finanziamento dell’opera vengano prelevati

dapprima dei contributi provvisori, calcolati sulla base del preventivo

dell’opera e in proporzione al valore ufficiale di stima dei fondi interessati

(art 99 LALIA), e, in un secondo tempo, dei contributi definitivi, calcolati in

base al costo consuntivo dell’opera (art. 99a LALIA).

A questo

proposito vale comunque la pena di rilevare che la competenza di calcolare,

imporre e prelevare detti tributi spetta unicamente al municipio (art. 99 cpv.

1.

e 99a cpv. 1 LALIA), la qual cosa permette già sin d’ora di affermare che la

proposta formulata al punto n. 3 dell’iniziativa è sicuramente irricevibile,

dal momento che concerne un oggetto che esula da quelli sui quali il

legislativo comunale ha la facoltà di pronunciarsi. Oltretutto quanto postulato

risulta in netto contrasto con il diritto di rango superiore, poiché tende a

derogare al sistema di calcolo dei contributi espressamente previsto dalla

legislazione cantonale, ragione per la quale anche per questo motivo la stessa

è irricevibile.

Quanto

appena esposto permette dunque da un lato di respingere, poiché infondati i

suddetti argomenti ricorsuali, e dall’altro di circoscrivere l’esame riguardo

alla proponibilità dell’iniziativa ai punti n. 1 e 2 della medesima.

5.

5.1.

Sempre secondo l’insorgente, il Governo avrebbe pure omesso di considerare che,

giusta i combinati art. 26, 28, 77, 78 e 79 LALPT, il PGS costituisce una componente

del piano regolatore comunale, per cui un’iniziativa popolare volta ad ottenerne

la modifica dovrebbe essere considerata ricevibile in quanto compresa tra gli

oggetti di cui all’art. 13 cpv. 1 lett d LOC.

5.2

Anche questo argomento non può essere accolto, in quanto la predetta disposizione

legale, riferita esclusivamente ai piani regolatori, non trova applicazione

alla fattispecie in esame. A questo proposito occorre in effetti considerare

che le componenti del PR sono elencate in maniera esaustiva dall’art. 26 LALPT,

norma che non contempla il PGS. È vero che l’art. 28 cpv. 1 LALPT prevede che

le rappresentazioni grafiche del PR devono comprendere anche il piano dei

servizi pubblici: si tratta però di un atto che non ha nulla a che vedere con

il PGS, il quale, come sopra illustrato (cfr. consid. 3), è adottato

separatamente dal PR secondo una procedura che non è retta dalla LALPT, ma

dalla LALIA.

6.6.1

Il ricorrente sostiene inoltre che l’iniziativa dovrebbe essere

considerata ricevibile per il fatto che la stessa, nella misura in cui postula

lo stralcio dai piani esecutivi delle canalizzazioni previste su sedimi

privati, va ad incidere concretamente sull’esecuzione di opere pubbliche e come

tale essa riguarderebbe un oggetto che l’art. 13 cpv. 1 lett. g LOC riserva per

competenza al consiglio comunale.

6.2

L’argomento dev’essere in linea di massima condiviso. È vero che nella fattispecie

in esame oggetto della proposta formulate al punto n. 2 dell’iniziativa è il

PGS in quanto tale e non tanto la realizzazione di una singola opera: tuttavia,

nella misura in cui - come esposto in precedenza (cfr. consid. 3) - tale atto

costituisce il fondamento per l’attuazione dei singoli interventi contemplati

dal medesimo, una sua modifica si ripercuote necessariamente sugli impianti che

dovranno essere realizzati. Si può dunque affermare che dal profilo pratico la

richiesta formulata al punto 2 dell’iniziativa mira ad impedire l’esecuzione di

alcune opere pubbliche previste dal legislativo comunale.

Sebbene formulata in modo più generico, anche la domanda di cui al punto 1

dell’iniziativa, nella misura in cui propone un riesame del PGS al fine di

contenerne i costi di realizzazione, tende sostanzialmente al conseguimento del

medesimo obbiettivo. È in effetti evidente che attraverso la proposta di

procedere ad un riesame del PGS per le opere da eseguire nell’ottica del contenimento

dei costi, i promotori chiedono indirettamente la rinuncia all’esecuzione di

determinati impianti attualmente contemplati dal piano.

Partendo

dunque da un’interpretazione della legge intesa a favorire nel modo più ampio

possibile l’esercizio da parte dei cittadini dei diritti politici garantiti

loro dall’ordinamento cantonale, si può affermare che gli oggetti di cui ai

punti 1 e 2 dell’iniziativa vanno effettivamente ad incidere sull’esecuzione di

opere pubbliche e pertanto ossequiano l’art. 76 cpv. 1 LOC e il relativo rinvio

all’art. 13 cpv. 1 lett. g LOC. Il semplice fatto che queste disposizioni non

facciano alcun riferimento esplicito al PGS non permette ancora di affermare

che il legislatore cantonale abbia voluto assolutamente escludere la

possibilità di lanciare a livello comunale un’iniziativa popolare in questo

ambito. Sia dal tenore delle medesime che dai relativi materiali legislativi,

non emerge alcun elemento che consente di avvalorare la tesi avanzata dal municipio,

secondo cui tale lacuna costituirebbe un silenzio qualificato del legislatore.

7.7.1

L’esecutivo di R__________ eccepisce quindi che, soprattutto

nella misura in cui domanda lo stralcio dai piani dei tratti di canalizzazione

previsti su terreni privati, l’iniziativa si porrebbe in contrasto con

l’obbligo per l’ente pubblico di equipaggiare i fondi situati in zona edificabile.

7.2

L’esame di questo aspetto implica una verifica della conformità dell’iniziativa

popolare in discussione con l’ordinamento superiore e in particolare con gli

art. 19 cpv. 2 LPT e 79 segg. LALPT, che obbligano i comuni ad urbanizzare le

zone edificabili, nonché con la necessità di assicurare uno smaltimento delle

acque ossequioso dei principi enunciati dagli art. 7, 10, 11 LPAc e 19 LALIA.

A questo

proposito occorre sin da subito sottolineare che, secondo costante prassi del

Tribunale federale, il mancato adempimento della condizione in esame dev’essere

ammesso in modo restrittivo dall’autorità chiamata a pronunciarsi sulla

validità materiale dell’iniziativa, specie se questa è stata presentata in

forma generica, poiché in simili casi compete al legislativo comunale elaborare

concretamente una soluzione rispettosa sia della volontà popolare espressa nel

testo dell’iniziativa, che del diritto in vigore (DTF 105 Ia 362 consid. 4). La

verifica in oggetto è dunque volta unicamente a bloccare le illegalità più

evidenti, ritenuto comunque che in materia di allestimento del PGS rimangono

riservate le decisioni del Dipartimento del territorio, quale autorità di

approvazione dei piani (art. 20 cpv. 1 LALIA), a seguito di un esame più

approfondito dell’oggetto.

7.3

Fatta questa premessa di carattere generale, va detto che ad eccezione del

punto 3, di cui si è già riferito in precedenza (cfr. consid. 4.2.), le

rimanenti domande contemplate dall’iniziativa litigiosa non appaiono in

contrasto con quanto prescritto dal diritto di rango federale e cantonale al

punto tale da non poter neppure essere sottoposte all’esame del consiglio comunale

e, se del caso, al voto del popolo. Certo, è innegabile che, soprattutto

laddove chiede lo stralcio dai piani esecutivi dei tratti di canalizzazione

previsti su sedimi privati, l’iniziativa in esame non contribuisce sicuramente

ad agevolare l’urbanizzazione di alcuni comparti edificabili. Si deve però considerare

che entrambe le proposte ancora in discussione lasciano al consiglio comunale

un margine di manovra sufficientemente ampio per elaborare delle soluzioni che

tengano opportunamente conto sia della volontà espressa dai firmatari

dell’iniziativa, sia di quanto prescritto dal diritto di rango superiore in

materia di urbanizzazione e di smaltimento delle acque. D’altronde, occorre

rilevare come nemmeno il comune nel suo allegato di risposta abbia sostenuto

che, se accettata, l’iniziativa renderebbe assolutamente inattuabile

l’urbanizzazione di una parte del comprensorio edificabile. Esso si è in

effetti limitato a rilevare che in simili circostanze il rispetto di questi

criteri potrebbe risultare problematico e, in taluni casi, forse anche

impossibile. Spetterà dunque agli organi comunali incaricati di elaborare

l’iniziativa, proporre delle soluzioni compatibili con l’ordinamento superiore

e se del caso al Dipartimento del territorio, in quanto autorità competente a

approvare il PGS, vigilare affinché un simile contrasto non si verifichi.

8.

8.1.

Sempre a mente del municipio, i punti 1 e 2 dell’iniziativa in parola sarebbero

irrealizzabili, in quanto le opere previste dal PGS di __________ sono già

state in gran parte eseguite o stanno per esserlo al punto che la loro

interruzione non risulterebbe più ammissibile. Afferma dunque che, a

prescindere dal loro oggetto e dalla loro compatibilità con il diritto di rango

superiore, tali proposte andrebbero dichiarate irricevibili.

8.2

Secondo dottrina e giurisprudenza, un’iniziativa popolare può essere ritenuta

inattuabile quando, in caso di accettazione da parte del corpo elettorale, essa

non potrebbe essere concretamente realizzata entro un termine ragionevole (DTF

99.

Ia 406 consid. 4c; 94 I 120 consid.4; Andreas Auer, La souveraineté populaire

et les limites du droits d’initiative, in: Andreas Auer [a cura di], Sans délais

et sans limites? - L’initiative populaire à la croisée des chemins,

Basilea/Ginevra/Monaco 2001, pag. 80). In particolare, nei casi come quello in

esame in cui un’iniziativa è promossa allo scopo di ostacolare un’opera

pubblica già programmata, la sua realizzabilità può essere legittimamente negata

quando i lavori di esecuzione dell’opera in questione sono già sufficientemente

avanzati, rispettivamente quando la loro interruzione non appare più

concepibile (RDAT II-1995 n. 7 consid. 4.1. con riferimenti). Comunque sia,

l’adempimento di questa esigenza non dev’essere valutato in modo eccessivamente

restrittivo, specie nel caso di un’iniziativa presentata in forma generica,

motivo per cui anche laddove dovesse sussistere un dubbio in proposito, la domanda

andrebbe di principio sottoposta al voto del popolo, secondo il principio

"in dubio pro populo" (cfr. Guido Corti, Validità e attuabilità di

un’iniziativa popolare in materia legislativa, in RDAT II-1994, 206 e segg.,

pag. 211). In particolare, non basta che un’iniziativa sia irragionevole,

inopportuna o addirittura sovversiva per essere invalidata; semmai è necessario

che la sua irrealizzabilità, materiale o giuridica, sia manifesta, insormontabile

e non soltanto temporanea (DTF 128 I 190 consid. 5;

Andreas Auer, La souveraineté populaire et les limites du droits d’initiative,

in: Andreas Auer [a cura di], op.cit., pag. 80/81).

8.3

Ora, nel caso di specie non risultano dati gli estremi per

considerare irrealizzabili le modifiche del PGS proposte dagli iniziativisti.

Innanzitutto va detto che il PGS di R__________ è stato approvato dalla

competente autorità cantonale nel giugno del 2001, ragione per la quale, tenuto

conto anche del suo programma di attuazione, non si può ancora considerare che

le opere e gli interventi da esso contemplati si trovino già ad uno stadio

avanzato di realizzazione, come affermato dal Consiglio di Stato. Più

verosimile appare invece la tesi del ricorrente, peraltro non contestata dal

comune resistente, secondo cui il PGS di R__________ sarebbe stato completato

unicamente in misura ancora limitata, circostanza questa che non permette

ancora di asserire che una sua parziale modifica non possa più essere ammessa.

9.

Per il

resto occorre ancora aggiungere che le richieste di cui ai punti 1 e 2

dell’iniziativa, benché piuttosto generiche, risultano tutto sommato sufficientemente

chiare.

Nella misura in cui entrambe postulano una modifica dell’attuale PGS, le stesse

rispettano pure il principio dell’unità della materia e quello dell’unità di

forma, dovendo a questo punto l’iniziativa essere considerata nella sua

totalità come un’iniziativa amministrativa.

10.

10.1. Stante

tutto quanto precede il ricorso dev’essere parzialmente accolto nel senso che

l’iniziativa popolare "Modifica PGS" è da considerare ammissibile

limitatamente alle proposte formulate dai suoi promotori ai punti 1 e 2 della

medesima.

10.2

Tassa di giustizia e spese sono poste, seppure in misura ridotta, a carico del ricorrente

(art. 28 PAmm), ritenuto che il comune è comparso in causa per motivi derivanti

dalla sua funzione e non per tutelare i suoi particolari interessi (RDAT I-1993

n. 19).

L’insorgente rifonderà inoltre a quest’ultimo, patrocinato da un legale, un’indennità

per ripetibili, commisurata tenedo conto del suo grado di soccombenza (art. 31

PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 19 LPT; 26, 28 e 79 LALPT; 13, 76, 77,

77a, 208 e 209 LOC; 5 OPAc; 18 e 20 99, 99a LALIA; 3, 18, 28, 31, 43, 46, 60 e

61 65 PAmm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è parzialmente accolto.

§. Di conseguenza la decisione 11 febbraio 2003

(n. 657) del Consiglio di Stato è annullata e riformata come segue:

1. Il ricorso è parzialmente accolto e la risoluzione 30 luglio 2003 (n.

255) del municipio di RCO 1 è riformata nel senso che l’iniziativa popolare 10

luglio 2001per la modifica del PGS di R__________ è ricevibile limitatamente

alle proposte formulate ai punti n. 1 e 2 della medesima; per il resto essa è irricevibile.

2. La tassa di giustizia e le spese di fr. 100.- sono poste a carico dei

ricorrenti, in solido, ritenuto che il comune ne va esente in quanto comparso

in causa per motivi derivanti dalla sua funzione.

3. I ricorrenti verseranno, sempre in solido, al comune di R__________, patrocinato

da un legale, l’importo di fr. 100.- a titolo di ripetibili.

2. La tassa

di giustizia e le spese relative alla presente procedura sono poste in ragione

di fr. 300.-- a carico di RI 1, il quale rifonderà alla controparte un importo

di fr. 400.- a titolo di ripetibili per questa sede.

3. Intimazione

;

1. CO 1

1 patrocinato da: PA 1

2. CO 2

3. CO 3

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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