52.2004.163

istanza di revisione di una decisione del Tribunale amministrativo

16 novembre 2004Italiano15 min

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Fatti

i principi e le norme che tutelano i paesaggi pittoreschi, il Governo ha in sostanza

ritenuto che la costruzione in oggetto fosse deturpante. Il preavviso degli specialisti

della __________ non potrebbe prevalere sul giudizio estetico particolarmente negativo

espresso dalla comunità locale. A maggior ragione si giustificherebbe questa

conclusione se si considera che il nucleo di __________ è stato inserito

nell’inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere.

C. Con

sentenza 23 marzo 2004 il Tribunale cantonale amministrativo ha confermato la

predetta risoluzione governativa, respingendo a sua volta il ricorso contro di

essa inoltrato dagli istanti in licenza.

Dopo aver

ricordato che nel controllo dell'apprezzamento il suo potere di cognizione è

limitato alla violazione del diritto, questo tribunale ha in sostanza ritenuto

che la decisione del Consiglio di Stato non procedesse da un abuso della

latitudine di giudizio, di cui il Governo dispone nell'interpretazione del

concetto giuridico indeterminato di deturpazione. Benché opinabile, la

valutazione sarebbe ancora sostenibile.

D. Contro la

predetta sentenza RI 1 sono insorti con ricorso di diritto pubblico al Tribunale

federale. Con istanza 5 maggio 2004 hanno inoltre chiesto a questo tribunale di

rivedere il proprio giudizio, dichiarando nulla od annullando la decisione con

cui il Consiglio di Stato aveva respinto il ricorso da essi inoltrato contro il

diniego della licenza.

Gli

istanti adducono di aver appreso da un'interrogazione parlamentare del 27

aprile 2004, ripresa dalla stampa, che il Consigliere di Stato __________,

parente di alcuni opponenti, avrebbe interferito nella procedura di rilascio

del permesso, intervenendo in particolare presso la __________. Dalla pubblica

dichiarazione dello stesso magistrato, risulterebbe inoltre che avrebbe preso

in qualche modo parte al processo decisionale.

E. All'accoglimento

dell'istanza si oppone il Consiglio di Stato, eccependone la proponibilità e

rilevando in via subordinata che il Consigliere __________ si è comunque

astenuto dal voto in quanto cugino dell'opponente CO 2.

identica conclusione perviene la __________, con argomenti che per quanto necessario

saranno illustrati più avanti nell'ambito dell'esame delle informazioni assunte

da questo tribunale e delle osservazioni inoltrate in proposito dalle parti.

municipio e gli altri due opponenti si rimettono invece al giudizio del

Tribunale cantonale amministrativo con succinte osservazioni.

Considerato, in

diritto

1. 1.1.

Giusta l'art. 35 lett. d PAmm, contro le decisioni è dato rimedio della

revisione, se l’istante, dopo la decisione, è venuto a conoscenza di fatti

nuovi rilevanti o ha scoperto prove decisive che non aveva potuto fornire,

senza sua colpa, nella procedura precedente. L’istanza deve essere proposta

all’autorità che ha giudicato in ultima istanza entro 15 giorni dalla scoperta

del motivo di revisione, ma non oltre 10 anni dall'intimazione (art. 36 PAmm).

Nuovi ai

sensi della norma succitata sono soltanto quei fatti che già si erano verificati

al momento in cui potevano ancora essere allegati nella procedura precedente,

ma che non sono stati addotti perché la parte interessata, pur facendo uso

della necessaria diligenza, non ne era a conoscenza o non aveva motivo di farli

valere (RDAT 1995 II n. 17; Marco Borghi / Guido Corti, Compendio di procedura

amministrativa ticinese, ad art. 35 PAmm n. 2 lett. b e rimandi).

1.2. Gli

istanti in revisione asseriscono, in sostanza, di essere venuti a conoscenza,

soltanto dopo aver ricevuto la sentenza di questo tribunale, del fatto che il

Consigliere di Stato __________, cugino dell'opponente CO 2, avrebbe disatteso

l'obbligo di astenersi dal procedimento relativo al ricorso che avevano

interposto contro la decisione con cui il municipio aveva respinto la loro

domanda di costruzione. Sostengono, in particolare, che il predetto magistrato

sarebbe intervenuto presso la __________ ed avrebbe interferito nel

procedimento di ricorso sfociato nella decisione che hanno poi dedotto davanti

a questo tribunale.

Ai fini

del presente giudizio può restare indecisa la questione di sapere se effettivamente

gli istanti abbiano saputo del legame di parentela esistente fra il Consigliere

di Stato __________ e l'opponente CO 2 soltanto dopo aver ricevuto la sentenza

di cui sollecitano la revisione. A rendere proponibile l’istanza in esame basta

invero il ruolo svolto dal predetto Consigliere di Stato nel procedimento di

ricorso che ha dato luogo alla decisione 23 dicembre 2003 del Governo.

Considerato che il Consiglio di Stato, contrariamente a quanto prescrive l'art.

32 cpv. 6 PAmm, non ha mai comunicato alle parti l'astensione del predetto

magistrato, la posizione che questi ha effettivamente assunto in tale ambito

costituisce senza dubbio un fatto nuovo ai sensi dell’art. 35 lett. d PAmm.

L’atteggiamento tenuto dal Consigliere di Stato __________ nella vicenda è in

effetti emerso soltanto dopo la sentenza di questo tribunale, allorché il magistrato,

sollecitato dall’interrogazione parlamentare di cui si è detto in narrativa, ha

preso pubblicamente posizione al riguardo.

Contrariamente

a quanto sostiene il Governo, non occorre che il fatto addotto per suffragare

l'istanza di revisione risulti dagli atti. La revisione non è in effetti

chiesta perché l’autorità giudicante ha omesso per inavvertenza di apprezzare

fatti rilevanti risultanti dagli atti (art. 35 lett. b PAmm), ma perché dopo la

sentenza di questo tribunale sono emersi fatti nuovi, che gli istanti non avevano

potuto far valere nel procedimento di ricorso (art. 35 lett. d PAmm).

1.3. La

domanda di revisione è d’altro canto tempestiva, essendo stata proposta nel

termine di 15 giorni dal momento in cui gli istanti hanno avuto adeguata

conoscenza del fatto di cui si prevalgono per giustificarla. In quanto proposta

davanti a questo tribunale, che ha giudicato in ultima istanza, è di

conseguenza ricevibile in ordine (art. 36 PAmm).

Considerandi

2.

2.1.

Giusta l'art. 26 lett. a CPC, cui rinvia l'art. 32 PAmm, ogni giudice è escluso

dalle proprie funzioni se è (...omissis...) cugino di una delle parti.

La norma è volta ad attuare il diritto ad un giudice indipendente e imparziale

sancito dall'art. 30 cpv. 1 Cost., rispettivamente dall'art. 6 n. 1 CEDU, che

per principio ha la stessa portata (DTF 120 Ia 184 consid. 2f e rinvii; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, Berna 1999,

pag. 574; Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechts-konvention,

Zurigo 1999, pag. 269).

La garanzia

del diritto a un giudice imparziale ed indipendente è volta ad escludere

l'influsso sulla decisione di circostanze estranee al processo, che potrebbero

privarla della necessaria oggettività, a favore o a pregiudizio di una parte:

al giudice sottoposto a simili influenze verrebbe meno la qualità di

"giusto mediatore" (Jean-François Egli, La garantie du juge indépendant

et impartial dans la jurisprudence récente, in: Recueil de jurisprudence neuchâteloise,

1990, pag. 9).

Consiglio di Stato non è un tribunale, ma un organo esecutivo al quale la legge

assegna a titolo accessorio funzioni giurisdizionali. Anche il Consiglio di

Stato è comunque tenuto a rispettare il requisito dell'imparzialità. Tale

requisito non discende tuttavia dagli art. 30 cpv. 1 Cost. e 6 n. 1 CEDU,

applicabili soltanto ai tribunali, ma dall'art. 29 cpv. 1 Cost., che si

riallaccia all'art. 4 vCost (DTF 4.4.2000 in re __________; 125 I 119 consid.

3d ed f, 209 consid. 8a; decisione inedita del 19 maggio 1998 in re B., apparsa

in: ZBl 100/1999, pag. 74 consid. 2b; STA 15.6.2001 in re Riva).

2.2

norma dell'art. 15 cpv. 1 del regolamento sull'organizzazione del Consiglio di

Stato e dell'Amministrazione, i Consiglieri di Stato, il Cancelliere ed

eventuali altri partecipanti alle sedute devono astenersi in qualsiasi affare

in cui abbiano un interesse personale diretto. Se si tratta di prendere

decisioni o statuire su ricorsi, soggiunge la norma, si applicano le

disposizioni di cui all’art. 32 PAmm (cpv. 2). In questi casi il membro del

Consiglio di Stato non partecipa alla deliberazione in oggetto, a meno che la

sua presenza venga richiesta per fornire informazioni (cpv. 3).

Quest'ultima

disposizione, volta ad assicurare un'espressione del voto libera da qualsiasi

interferenza o condizionamento, è analoga all'art. 100 cpv. 1 LOC, che preclude

ad un membro del municipio non solo il diritto di partecipare al voto su oggetti

che riguardano il suo personale interesse e quello di certi suoi parenti, ma anche

quello di assistere alle relative discussioni. La semplice presenza di un

membro del collegio, in capo al quale si verifica un motivo di astensione o di

ricusa, alla discussione od alla deliberazione costituisce in effetti una

circostanza obbiettivamente idonea a suscitare l'apparenza di parzialità.

Contrariamente

a quanto assume la __________, le norme sull'astensione dei consiglieri di

Stato non contraddicono l'art. 69 cpv. 3 Cost. cant., che vieta ai Consiglieri

di Stato di astenersi dal voto. È infatti evidente che il dettato costituzionale

intende unicamente impedire ai membri del Governo di assumere posizioni neutre

in sede di deliberazione, costringendoli a schierarsi a favore o contro la

proposta messa ai voti.

3.

3.1. Dagli

accertamenti esperiti da questo tribunale nell'ambito della presente procedura,

è anzitutto emerso che durante la fase di esame della domanda di costruzione da

parte del Dipartimento del territorio, il Consigliere di Stato __________,

cugino dell'opponente CO 2, è intervenuto presso la __________ soltanto per

sollecitare un sopralluogo da parte dell'intera commissione. In seguito, si è

rivolto al collega __________, direttore di quel dipartimento, dapprima per

ribadire tale richiesta ed in seguito, dopo aver preso visione dell'incarto

della domanda di costruzione, per manifestargli il suo disappunto per il

preavviso favorevole formulato da tale commissione. In quest'ultima occasione,

il Consigliere __________ ha comunque avvertito il collega che si sarebbe

astenuto qualora il Consiglio di Stato fosse stato investito da un ricorso, che

avesse visto coinvolto qualche suo parente stretto.

3.2

Dalle ulteriori informazioni raccolte è inoltre risultato che il progetto di

risoluzione governativa, allestito dal Servizio dei ricorsi, per evadere

l'impugnativa inoltrata dagli istanti in revisione contro il diniego della

licenza è stato inserito nella lista delle trattande della seduta del Consiglio

di Stato dell'11 novembre 2003. In quella circostanza, il Consigliere di Stato __________

ha dichiarato di astenersi siccome cugino di una parte resistente.

progetto di risoluzione, sfavorevole ai ricorrenti, non è stato tuttavia

esaminato dal Governo, poiché ancor prima della discussione l'incarto è stato

ritirato dal Consigliere __________ per un approfondimento.

progetto, invariato, è stato nuovamente sottoposto al Consiglio di Stato

soltanto il mese seguente, nella seduta del 23 dicembre 2003. In

quell'occasione, il Consigliere __________, che aveva comunque preso conoscenza

del progetto di decisione preparato dal Servizio dei ricorsi, ha confermato la

sua astensione. Anche questa volta senza discuterne, il Governo ha quindi

deliberato senza il suo voto. Il Consigliere di Stato __________, che per sua

stessa ammissione condivideva il progetto messo ai voti, è tuttavia rimasto

presente. Dalle notizie assunte non risulta in effetti che non fosse presente

al momento in cui i suoi colleghi hanno formalmente deciso di respingere il

ricorso. Nemmeno il Consiglio di Stato, interpellato in proposito, del resto lo

sostiene.

Ora è

senz'altro possibile che la risoluzione governativa, benché vertente su un oggetto

che aveva suscitato vivaci polemiche sulla stampa, sia stata adottata senza

discussione. È risaputo che le discussioni fra i consiglieri di Stato non si

svolgono soltanto durante le sedute ufficiali. È anche possibile che la decisione,

fra le tante adottate in quella seduta, sia stata presa senza prestare

soverchia attenzione alle questioni di procedura.

Per

principio, non si può tuttavia ammettere che le decisioni formali del Governo

vengano adottate alla presenza di consiglieri di Stato ricusati o tenuti ad

astenersi. L'impedimento non si limita ad escludere che partecipino alle

discussioni formali del collegio, ma vieta loro anche di assistervi passivamente.

Analogamente, come non possono partecipare al voto, i consiglieri ricusati o tenuti

ad astenersi non possono nemmeno assistere alle deliberazioni dei colleghi.

Anche se non v'è discussione, la semplice, passiva presenza del consigliere

tenuto ad astenersi o ricusato alla deliberazione formale del collegio

contravviene chiaramente all'art. 15 cpv. 3 del regolamento sull'organizzazione

del Consiglio di Stato, che la ammette soltanto in casi eccezionali, quando è

espressamente richiesta per fornire informazioni; ipotesi, questa, che in

concreto non entra nemmeno lontanamente in considerazione.

3.3

Contrariamente a quanto assumono il Consiglio di Stato e la __________, il

fatto che un membro del collegio tenuto ad astenersi presenzi alla deliberazione

non è irrilevante, ma costituisce un motivo di annullamento della decisione

adottata, indipendentemente dall'effetto che detta presenza possa avere avuto

sulla decisione, in particolare sul suo esito. Se per i municipali la semplice

presenza di un membro dell'esecutivo alla trattazione di un oggetto concernente

il suo personale interesse o quello di un suo congiunto basta per provocare

l'annullamento della risoluzione emanata (Rep. 1972, 372 segg.; RDAT 1997 II n.

2; 1978 n. 7, René Rhinow / Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,

Erg. Bd., n. 90 B VI), a maggior ragione questa regola deve valere per i membri

dell'Esecutivo cantonale laddove sono chiamati ad esercitare funzioni

giurisdizionali. Si tratta tutto sommato di una cautela elementare, che deve

essere rigorosamente rispettata al fine di salvaguardare la credibilità del

ricorso gerarchico ed in genere della giurisdizione amministrativa interna.

4.

Già per

questi motivi l'istanza di revisione va accolta, annullando la sentenza di questo

tribunale e la risoluzione 23 dicembre 2003 del Consiglio di Stato. Gli atti

vanno rinviati all’istanza inferiore, affinché statuisca nuovamente sul ricorso

inoltratogli da RI 1 contro la decisione 21 luglio 2003 del municipio di __________.

Dato

l’esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia. Le ripetibili

sono invece poste a carico dello Stato, al quale tale esito va anzitutto

ascritto.

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 3, 18, 28, 31, 32, 35, 36, 60, 61, 65

PAmm; 15 Regolamento sull'organizzazione del Consiglio di Stato e

dell'amministrazione;

dichiara

e pronuncia:

1. L’istanza è

accolta.

§. Di conseguenza:

1.1.

sono annullate:

la sentenza 23 marzo 2004 del Tribunale canto

nale amministrativo,

la decisione 23 dicembre 2003 del Consiglio di

Stato (n. __________);

1.2. gli

atti sono ritornati al Consiglio di Stato per nuova decisione.

2. Non si

preleva tassa di giustizia.

3. Lo Stato

rifonderà fr. 1'500.- agli istanti a titolo di ripetibili.

4. Intimazione

;

comunicazione

terzi implicati

1. CO 1

2. CO 2

2 patrocinato da: PA 2

3. CO 3

3 patrocinato da: PA 3

4. CO 4

5. CO 5

6. CO 6

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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