52.2004.225

delibera da parte del Cantone di opere di pavimentazione autostradale

3 settembre 2004Italiano20 min

Source ti.ch

Fatti

I giorni

indicati dalla relazione tecnica e dai diagrammi delle attività,

rispettivamente dell'impiego di manodopera non concordano fra di loro. La

relazione tecnica indica un totale di 75 giorni. I diagrammi delle fasi A e B

ne prevedono 20. I corrispondenti diagrammi della manodopera ne registrano

invece 21, omettendo di indicare l'attività lavorativa prevista per i 10 operai

impiegati l'ultimo giorno di queste fasi. Complessivamente i diagrammi delle

fasi prevedono 74 giorni lavorativi. Il totale risultante dai diagrammi della

manodopera è invece di 76 giorni, per un montante di 818 giorni/uomo. A

differenza del consorzio C+N, il consorzio I+A prevede di lavorare il sabato

durante 8 settimane delle prime tre fasi.

Per la posa il

consorzio RI1 prevede l'impiego di una finitrice stradale pesante non meglio

specificata. Allo scopo di mantenere i tempi preventivati, in sede di discussione

d'offerta, si è tuttavia dichiarato disposto a impiegarne 3 senza aumento di

prezzo.

Valutate le offerte in base ai criteri

d'aggiudicazione, il committente ha allestito la seguente graduatoria:

RI1

CO1

nota

punti

nota

punti

Prezzo

6.00

210.0

5.84

204.4

Programma lavori

111.8

121.4

Termini

6.00

3.20

Plausibilità

2.50

4.50

Organizzazione cantiere

128.8

135. 0

Valutazione imprese

5.50

6.00

Sicurezza

5.00

Disponibilità tecnici

4.50

Attendibilità prezzi

39.0

42.1

Attendibilità

3.54

3.61

Equilibrio

4.26

4.81

Totale

489.5

502.9

Fondandosi su questa valutazione, il 15

giugno 2004 il Consiglio di Stato ha deliberato i lavori al consorzio CO1.

C. Contro la

predetta delibera il consorzio RI1 è insorto davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, chiedendone l’annullamento e postulando il rinvio degli atti al

Consiglio di Stato per nuova decisione.

Il ricorrente contesta in sostanza la nota

(2.50), che il committente gli ha attribuito per la plausibilità del programma.

Spiegate in dettaglio le modalità degli interventi, nega che il suo programma

possa essere considerato scarsamente attendibile. Assicura di essere in grado

di rispettare i tempi indicati posando un binario di guida ed impiegando tre

diverse finitrici. Ritiene che il committente abbia abusato del suo potere

d’apprezzamento.

Lesiva del diritto siccome viziata da abuso

di apprezzamento, soggiunge, sarebbe pure la valutazione dei sottocriterio disponibilità

dei tecnici.

D. All’accoglimento

del ricorso si sono opposti il committente e l’aggiudicataria, che hanno

contestato in dettaglio le tesi del ricorrente.

La Divisione delle costruzioni ha in

particolare rilevato che i tempi di lavoro sono sottostimati. In sede di

discussione d’offerta, allega, il ricorrente ha aumentato il numero delle

finitrici previsto dall’offerta. I lavori di finitura manuale non sarebbero

stati valutati adeguatamente al pari delle difficoltà di approvvigionamento del

cantiere. Il lavoro al sabato non sarebbe ammesso.

E. Con la

replica l’insorgente ha ribadito ed ulteriormente sviluppato le contestazioni

sollevate con il ricorso. La differenza di 2 punti fra i consorzi qui

comparenti - osserva - equivarrebbe ad una differenza di prezzo di 193'000.-

fr., pari al 10% del valore della commessa. Il risultato sarebbe inammissibile,

sia perché stravolge l’importanza dei criteri d’aggiudicazione prestabiliti,

sia perché scaturisce da una scala di valutazione che non è stata preannunciata.

Delle ulteriori contestazioni e delle

osservazioni di duplica si dirà per quanto necessario nei seguenti

considerandi.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 8 cpv. 2 e

15 cpv. 1 CIAP, nonché 4 cpv. 1 DLACIAP. Avendo partecipato senza successo al

concorso, il consorzio RI1 è legittimato ad impugnare la decisione di aggiudicazione.

Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il

giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18

PAmm). La perizia che l'insorgente si è riservato di chiedere sulla

plausibilità del programma non appare atta a procurare a questo tribunale la

conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.

Considerandi

2.

2.1.

Giusta l'art. 61 cpv. 1 PAmm, il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo

è proponibile contro la violazione del diritto. Costituisce in particolare

violazione del diritto, soggiunge il disposto, l'errata o la mancata applicazione

di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa,

l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere e

la violazione di una norma essenziale di procedura (cpv. 2).

controllo dell'apprezzamento da parte di questo tribunale non è quindi

illimitato, ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia

travalicato i limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge o l'abbia

esercitato in spregio dei principi generali del diritto. L’autorità di ricorso

deve in particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello

della precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che

integrano gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso

o dell'abuso di potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente nei

casi in cui la decisione appare insostenibile, siccome priva di giustificazioni

oggettive, fondata su considerazioni estranee o altrimenti lesiva dei principi

fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riferiti alla parità di

trattamento o all'adeguatezza (cfr. DTF 104 Ia 206; RDAT 1994 I n. 34; Ulrich

Häfelin / Georg Müller, Allgemeines Verwaltungrecht, 4. ed., Zurigo 2002, n.

463; Marco Borghi / Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa

ticinese, ad art. 61 PAmm, n. 2d; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte

generale, II. ed., n. 407 seg.).

2.2

Nell'ambito dell'aggiudicazione di commesse pubbliche, i criteri d'aggiudicazione

fissati dal bando di concorso riservano spesso al committente un margine discrezionale

relativamente ampio ai fini della valutazione delle offerte. In questi casi, il

Tribunale cantonale amministrativo deve limitarsi a verificare che

l'apprezzamento sia contenuto nei termini prestabiliti e si fondi su

considerazioni serie e pertinenti. Particolare riserbo s’impone anche perché la

valutazione presuppone sovente delle conoscenze tecniche, si fonda sulla

comparazione tra le varie offerte inoltrate e comporta pure, inevitabilmente,

una componente soggettiva da parte del committente (cfr. RDAT I-2002 n. 24,

consid. 4.1; STF 23.12.1998, n.2P.285/1998, in re Consorzio T2000, consid. 4b;

STA 16.7.04 in re consorzio __________; 13.5.2003 in re Consorzio __________ e

liteconsorti).

3.

3.1.

Richiamato il principio della trasparenza, nell'evenienza concreta, il

ricorrente rimprovera anzitutto al committente di essere caduto in un eccesso

ed abuso del suo potere d'apprezzamento, stravolgendo l'importanza dei criteri

d'aggiudicazione prestabiliti, per aver attribuito al programma dei lavori un

peso maggiore rispetto a quello assegnato al prezzo. Lo scarto di soli 5.6

punti tra i prezzi delle due offerte poste a confronto non terrebbe debitamente

conto della differenza effettiva (3.5%).

Le contestazioni riferite al punteggio

attribuito ai prezzi delle due offerte sono del tutto ingiustificate. La

differenza percentuale tra i due prezzi non è del 3.5%, ma soltanto del 2.35%.

Ferma questa premessa, questo tribunale non può che dare atto della correttezza

dei punteggi assegnati, che risultano calcolati senza errori in base alla

formula prestabilita dalle prescrizioni di gara (pos. 224.100).

Improponibili sono d'altra parte le

obiezioni sollevate dal consorzio RI1 in merito alla distorsione che la

valutazione della plausibilità del programma produrrebbe su quella

riferita al prezzo.

Le note del prezzo sono calcolate secondo

una progressione geometrica, mentre quelle relative agli aspetti qualitativi

sono determinate in base ad una scala fondata su una progressione lineare

(aritmetica). La nota relativa all'aspetto quantitativo (prezzo) non può

quindi essere messa a confronto con quella riferita ad un aspetto qualitativo (plausibilità

del programma) senza considerare la diversa impostazione delle scale di

valutazione. Né si può ignorare che il criterio di valutazione quantitativo è

posto in relazione a quelli qualitativi soltanto attraverso i fattori di ponderazione,

prescindendo da qualsiasi aggiustamento delle valutazioni degli aspetti

qualitativi, volto ad attribuire ai relativi differenziali un valore economico

riconducibile alle differenze di prezzo.

Fatta astrazione dei calcoli elaborati

dall'insorgente, parzialmente erronei, non si può negare che il differenziale

delle note per la plausibilità del programma è tanto più incisivo, quanto

minori sono le differenze di prezzo. In effetti, se la differenza di punteggio

per la plausibilità del programma rimane costante (19.5 punti per ogni punto di

nota), le differenze di punteggio derivanti dal differenziale dei prezzi

(Δ P) aumentano progressivamente secondo la formula [6 - 0.045 x (Δ %) 1.5

] x 100, prevista dalla posizione 224.100/1 delle condizioni particolari (1.6

punti per Δ P = 1%, 4.5 punti per Δ P = 2%; 8.2 punti per Δ P =

3%, 17.6 punti per Δ P = 5%, 49.8 punti per Δ P = 10%, ecc. ).

Questa conseguenza, che il ricorrente

considera a torto un'inam-missibile distorsione, è immanente al sistema di

valutazione prestabilito. Essa deriva semplicemente dalla disomogeneità delle

scale di valutazione abbinate ai criteri d'aggiudicazione, che sono state

stabilite dalle condizioni particolari (CPN 1202) assieme ai fattori di

ponderazione e che il consorzio ricorrente ha accettato, omettendo di

impugnarle in occasione della pubblicazione del bando di concorso. Non si verificherebbe

se i metodi di valutazione fossero congruenti, ossia se anche il punteggio per

la plausibilità del programma venisse calcolato in base alla stessa formula

applicata per il prezzo o se quest'ultimo fosse stabilito in base alla

progressione lineare della scala delle note prevista per valutare la

plausibilità del programma.

3.2

Il ricorrente rimprovera poi al

committente di essere incorso in un abuso d'apprezzamento nell'ambito della

valutazione della plausibilità del programma dei lavori allegato alla

sua offerta. La nota (2.50) che gli è stata assegnata sarebbe eccessivamente

bassa. Le contestazioni vanno disattese.

3.2.1

Nell'offerta, il consorzio RI1 ha previsto di eseguire i lavori di posa della

pavimentazione con una sola macchina finitrice (cfr. offerta, n. 14.1.1).

Stando all'analisi dei prezzi, allestita dallo stesso consorzio su richiesta

del committente, questa macchina avrebbe un rendimento di 0.19 h/t, contro le

0.55

h/t indicate dal consorzio CO1. Per giustificare i tempi ristretti

previsti dal programma (fase A: 1 giorni), inferiori a quelli del consorzio

resistente (fase A: 3 giorni), in sede di discussione d'offerta, il ricorrente

ha proposto di impiegare altre due macchine, senza aumenti di prezzo.

L'adattamento dell'offerta non può essere preso in considerazione. Lo esclude

chiaramente la pos. 624.100 delle disposizioni particolari, di cui si è detto

in narrativa, che impone di valutare il programma dei lavori così come presentato

dai concorrenti.

Già questa

circostanza mina la credibilità dell'offerta e giustifica una sensibile riduzione

della nota.

3.2.2

compromettere ulteriormente l'attendibilità del programma si aggiungono le

significative incongruenze riscontrabili tra i diagrammi delle attività per le

fasi A e B ed i corrispondenti diagrammi relativi all'impiego di manodopera,

che prevedono entrambi l'impiego di 10 dipendenti l'ultimo giorno, senza

specificare l'attività che svolgerebbero.

3.2.3

Parimenti

penalizzanti, dal profilo del giudizio sulla plausibilità del programma, sono

le discrepanze ravvisabili tra i diversi conteggi dei giorni di lavoro

preventivati: 74 secondo i diagrammi delle fasi, 75 secondo la relazione

tecnica, 76 secondo i diagrammi relativi all’impiego della manodopera. Benché

modiche, le differenze non depongono di certo a favore delle tesi del

ricorrente.

3.2.4

Poco

attendibile, come giustamente rileva il consorzio resistente, è pure il

programma delle fasi A e B dal profilo dei quantitativi di rivestimento messi

in opera. Non si spiega invero come si possa preventivare lo stesso tempo e lo

stesso numero di operai per mettere in opera 1’800 mq (fase A), rispettivamente

2’750 mq (fase B) di rivestimento.

3.2.5

Negativamente, sull'attendibilità del programma, influisce poi l'assenza di qualsiasi

previsione per l'installazione del cantiere. È possibile che i cantieri per la

pavimentazione delle strade non richiedano particolari investimenti di tempo e

di mezzi. Anche un profano è in grado di capire, che su una strada nazionale,

ove una corsia rimane aperta al traffico, non si può iniziare a lavorare senza

prevedere alcun investimento di tempo e di manodopera per la preparazione

dell'intervento. Tanto meno nel caso in esame, ove i criteri d'aggiudicazione

riservano un'attenzione particolare all'organizzazione ed alla sicurezza del

cantiere.

3.2.6

Nemmeno

la previsione di lavorare al sabato, senza aver preventivamente verificato se

ne siano date le premesse dal profilo del diritto del lavoro, depone a favore

della credibilità del programma. Il difetto è solo apparentemente veniale. È

vero che nel caso in cui il lavoro al sabato non fosse possibile, verrebbe

semplicemente prolungata la durata dei lavori, lasciando invariato il numero di

giorni lavorativi preventivati. Ma è altrettanto vero che questa incerta

previsione permette di valutare negativamente la plausibilità del programma presentato.

3.2.7

Il fatto

di non aver scisso la fase B in due tappe, a dipendenza del completamento del

ponte sul __________, non costituisce tanto un motivo atto a pregiudicare la

plausibilità del programma del ricorrente, quanto piuttosto un motivo atto a

rendere maggiormente attendibile quello del consorzio CO1. Avvalora quindi la

differenza (Δ 2.00) tra le note assegnate ai programmi dei due consorzi

dal profilo della plausibilità.

3.2.8

Fuori

luogo è unicamente l’affermazione del committente secondo cui il consorzio CO1,

a differenza di quello ricorrente, avrebbe implicitamente previsto giorni di

riserva. Entrambi i concorrenti non ne hanno previsti. L'esistenza di giorni di

riserva occulti non può essere semplicemente dedotta dalla maggior durata dei

lavori o dal maggior impiego di manodopera. L’infondatezza del motivo, tutto

sommato marginale, addotto dal committente in sede di osservazioni al ricorso,

non basta comunque per far apparire insostenibile il giudizio negativo espresso

in merito alla plausibilità del programma presentato dal ricorrente.

Considerati tutti questi elementi di

giudizio nel loro insieme, la valutazione del programma operata dal committente

non appare per nulla insostenibile. Per quanto opinabile possa apparire all'insorgente,

essa rientra senz'altro nei limiti di un esercizio corretto del potere

d'apprezzamento che questo criterio d'aggiudicazione riserva alla stazione

appaltante. Ad eccezione del motivo riferito ai giorni di riserva, tutti gli

altri motivi addotti dal committente per giustificare la valutazione censurata

appaiono in effetti fondati su considerazioni pertinenti ed oggettive, che reggono

di fronte alle critiche del consorzio ricorrente. Il fatto che abbia mantenuto

i tempi preventivati sul cantiere __________ non permette di sovvertire questa

conclusione.

3.3

A torto lamenta il consorzio RI1 una

violazione del principio di trasparenza rimproverando al committente di non

aver preventivamente annunciato lo schema che avrebbe applicato per valutare la

plausibilità del programma. A differenza del criterio relativo all’attendibilità

del prezzo, che specifica in dettaglio il metodo applicabile per valutare

questo aspetto dell’offerta, le prescrizioni di gara non indicano in effetti

gli aspetti salienti, che il committente si riproponeva di prendere in

considerazione per valutare il sottocriterio in esame. Esse indicano soltanto

che questo aspetto sarebbe stato valutato con una nota compresa tra 1 e 6, che

nel giudizio complessivo sarebbe stata ponderata nella misura del 65%, ritenuto

che il sottocriterio dei termini avrebbe inciso per il restante 35%.

Contrariamente a quanto assume il

ricorrente, la mancata indicazione del metodo di valutazione non disattende il

principio di trasparenza. Considerata la particolare natura di questo aspetto,

non appare in effetti contrario a tale principio esprimere la relativa

valutazione attraverso un giudizio globale, che apprezzi secondo criteri uniformi

per tutti i concorrenti i mezzi, la manodopera ed i metodi impiegati per

rapporto ai tempi preventivati.

Il committente non deve necessariamente

prestabilire complesse ed articolate griglie di valutazione. Esso può anche

limitarsi a definire preventivamente soltanto una scala delle note, congruente

per tutti i criteri d'aggiudicazione, che indichi sommariamente, anche mediante

semplici predicati (p. es. 6 = ottimo; 5 = buono; 4 = sufficiente, ecc.), come

intende valutare le offerte sulla base delle informazioni concretamente

richieste dal bando e fornitegli dai concorrenti. In questi casi, dovrà poi giustificare

adeguatamente, nella motivazione del provvedimento di delibera, la nota che ha

attribuito ad ogni offerta nel quadro di ogni singolo criterio d'aggiudicazione

(STA 20.1.2004 in re __________ e Co; 5.8.2003 in re __________).

Anche da questo profilo, la decisione

impugnata sfugge dunque alla critica del ricorrente.

3.4

In sede di osservazioni al ricorso, il

committente ha affermato di aver assegnato la nota 6 al programma con i tempi minori

e la nota 0 al programma con i tempi doppi. Il consorzio RI1 rileva che la nota

minima prevista dalle prescrizioni di gara è 1. L’obiezione, ancorché fondata,

non permette di modificare il punteggio assegnato al ricorrente in base alla

nota (6.00) che gli è stata data. La scala con base 0 non l’ha invero

pregiudicato. Semmai ha leso il consorzio resistente.

4.

respingere siccome infondate sono le ulteriori censure che il ricorrente

solleva in relazione alla nota (5.50) attribuitagli dal committente in base al

sottocriterio valutazione delle imprese/consorzi e dei subappaltatori,

valutazione dell'impianto di cantiere proposto (5.50). Il committente ha

giustificato la decurtazione di 0.5 punti con il fatto che il consorzio RI1 ha

previsto di approvvigionarsi da due impianti di produzione diversi, uno dei quali

ubicato oltre __________. Scelta, questa, che può dar luogo ad inconvenienti

dal profilo della qualità del prodotto fornito e della continuità

dell'approvvigionamento. L'apprezzamento negativo, fondato su considerazioni oggettive

e pertinenti, non è certamente insostenibile. Non presta dunque il fianco a critiche.

5.

Nemmeno le

contestazioni riguardanti la valutazione (nota 4.50) della disponibilità di

personale tecnico possono essere accolte. Il committente ha ritenuto

che le ditte in lizza, da questo profilo, fossero equivalenti.

Anche questa valutazione sfugge alla

critica. Oggetto di valutazione non erano le referenze dei concorrenti, ma il

personale tecnico messo a disposizione per l'esecuzione dei lavori, che il

committente ha reputato equivalente. Deduzione, questa, che le eccellenti

referenze vantate dall'insorgente per altri lavori non sono in grado di

scalfire nemmeno se risultassero superiori a quelle del consorzio resistente.

6.

In esito

alle considerazioni che precedono il ricorso va quindi respinto. La tassa di

giustizia, commisurata al lavoro occasionato dall'impugnativa ed ai valori in

gioco, è posta a carico delle ditte che compongono il consorzio ricorrente in

solido.

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 8, 15 CIAP; 3, 18, 28, 60, 61 PAmm

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. La tassa di

giustizia di fr. 3'000.- è a carico delle ditte del consorzio ricorrente in solido.

3. Intimazione

terzi implicati

1. CO1

2. CO2

3. CO3

rappr. da: RA1

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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