Posa bancarelle su suolo pubblico

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Numero d'incarto:

52.2004.275

Data decisione, Autorità:

18.12.2006, TRAM

Titolo:

Posa bancarelle su suolo pubblico

DEMANIO PUBBLICO

art. 36 COST

Incarto n.

52.2004.275

Lugano

18 dicembre

2006

In nome

della Repubblica e Cantone

del Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente,

Stefano Bernasconi, Matteo Cassina

segretaria:

Leopoldo Crivelli

statuendo sul ricorso 24 agosto 2004 di

RI 1

contro

la decisione 13 luglio 2004 (no. 3269) del Consiglio

di Stato che conferma la decisione 4 dicembre 2003 del municipio di __________

in materia di occupazione del suolo pubblico;

viste le risposte:

- 31 agosto 2004 del

Consiglio di Stato;

- 1. settembre 2004 del

municipio di __________;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. Il 18

novembre 2003, il ricorrente RI 1 ha chiesto al municipio di __________ l'autorizzazione

per posare una bancarella con gazebo sul posteggio “ex Coop”, all'intersezione

tra via __________ e via __________, al fine di raccogliere firme per l'iniziativa

popolare comunale “Meno rumori e più qualità di vita a __________” e per

quella cantonale “Voto da casa per tutti”, nonché per la vendita di

biglietti della lotteria, volta a finanziare i costi dell'iniziativa comunale.

Il 28 novembre 2003 RI 1 ha sollecitato l'evasione

dell'istanza, specificando che la bancarella sarebbe pure servita alla raccolta

delle firme per l'iniziativa federale “sovranità del popolo senza propaganda

di governo”, per la lista dei proponenti “Il Guastafeste con i Verdi”

(elezioni comunali 2004) e per la petizione cantonale che chiede la nomina di

un ombudsman per le piccole vittime.

Con risoluzione 2/3 dicembre 2003 il

municipio, nuovamente sollecitato dal ricorrente, ha respinto l'istanza

invocando motivi di sicurezza della circolazione.

B. A seguito

della predetta risoluzione, il 3 dicembre 2003 RI 1 ha inoltrato una nuova

domanda all'autorità comunale, perché indicasse con urgenza un'ubicazione

alternativa per la posa di una bancarella in un luogo frequentato e visibile

ai passanti (e quindi non il piazzale del municipio). Oltre al posteggio

“ex-Coop”, il ricorrente proponeva altre due collocazioni a suo giudizio

idonee: il marciapiede davanti all'ufficio postale che si affaccia su via Locarno

(ubicazione “Posta”; con posa di una bancarella) ed una minuscola piazzetta

antistante il centro “Luxor” in via __________ (ubicazione “Luxor”; con posa di

una bancarella).

C. Con

risoluzione 4 dicembre 2003 il municipio ha concesso al ricorrente l'autorizzazione

per la posa di una bancarella, nei giorni e per gli scopi richiesti, ma unicamente

sul piazzale del municipio oppure sul posteggio situato a metà di via __________,

dove sono collocati i contenitori per la raccolta separata dei rifiuti. Le tre

ubicazioni alternative, proposte dal ricorrente, sono state escluse per motivi

di sicurezza della circolazione. Considerato che la bancarella sarebbe stata

utilizzata anche per la vendita di biglietti della lotteria, ossia a scopi

commerciali, il municipio ha inoltre prospettato il prelievo di una tassa d'uso

di fr. 20.- al giorno.

D. Contro le

predette decisioni municipali, RI 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato,

chiedendone l'annullamento.

Con giudizio 23 marzo 2004 il Governo ha

dichiarato irricevibile il gravame per carenza di interesse legittimo.

L'8 giugno 2004 il Tribunale cantonale

amministrativo ha annullato la risoluzione governativa e rinviato gli atti all'istanza

inferiore affinché, esperiti i necessari accertamenti, rendesse una nuova

decisione. Vertendo la contestazione su un problema suscettibile di

ripresentarsi in futuro, il Governo doveva infatti prescindere dal requisito

dell'attualità dell'interesse.

E. Preso atto

della sentenza di questo tribunale, con giudizio 13 luglio 2004 il Governo ha

parzialmente accolto il ricorso presentato dall'insorgente, annullando la

decisione 2/3 dicembre 2003 del municipio di __________ (disp. 1.1.), ma

confermando quella del 4 dicembre 2003 (disp. 1.2.). Evidenziato l'ampio potere

d'apprez-zamento, di cui gode l'autorità comunale, il Consiglio di Stato ha

ritenuto che la decisione non ostacolasse in modo inammissibile l'esercizio del

diritto d'iniziativa. La posa di bancarelle nei punti proposti dal ricorrente,

contigui a strade fortemente trafficate, sarebbe fonte di distrazione per gli

automobilisti. Le due ubicazioni alternative proposte dal municipio sarebbero

invece adeguate dal profilo della sicurezza della circolazione e non ostacolerebbero

l'esercizio del diritto politico in discussione.

La tassa d'uso prevista sarebbe

giustificata, poiché le bancarelle sono anche destinate alla vendita di

biglietti di una lotteria.

F. Contro il

predetto giudizio RI 1 insorge nuovamente dinanzi al Tribunale cantonale

amministrativo, chiedendo l'annullamento del dispositivo 1.2. In via principale,

postula che i luoghi da lui indicati siano dichiarati idonei alla posa di

bancarelle, che per la raccolta firme sul suolo pubblico comunale sia

dichiarata sufficiente una notifica da parte dell'interessato e che l'utilizzo

del suolo pubblico per l'esercizio di diritti politici non sia soggetto ad

alcuna tassa. In via subordinata chiede invece che gli atti vengano rinviati

all'autorità inferiore perché esamini in concreto la pericolosità delle ubicazioni

suggerite.

Il ricorrente contesta infine la tassa d'utilizzazione

del suolo pubblico prospettatagli dal municipio, obiettando che la lotteria sarebbe

destinata a finanziare la raccolta di firme.

G. All'accoglimento

del ricorso si oppongono tanto il Consiglio di Stato, quanto il municipio senza

formulare particolari osservazioni.

Considerato, in

diritto

1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data

(art. 208 cpv. 1 LOC).

La legittimazione attiva del ricorrente è

pacifica (art. 209 LOC, 43 PAmm). Nella misura in cui ha per oggetto le

ubicazioni “Posta” ed “ex-Coop”, l'interesse del ricorrente è invero ancora

attuale, poiché la contestazione verte su di una questione suscettibile di

ripresentarsi in futuro (cfr. STA 8 giugno 2004 in re RI 1). Le modifiche nel

frattempo apportate all'area interessata dalla bancarella prevista davanti alla

posta non sono di entità tale da escludere che in futuro ne venga nuovamente

chiesta la messa a disposizione per la raccolta di firme. In quanto riferito

all'ubica-zione “Luxor”, il ricorso è invece irricevibile per decadenza del

presupposto dell'attualità dell'interesse. L'area in questione non si presta

infatti più ad essere utilizzata per la raccolta di firme, poiché vi è stata

posata una fontana ornamentale.

Nei limiti appena illustrati, l'impugnativa,

tempestiva, è ricevibile in ordine.

1.2 Il giudizio può essere emanato sulla

base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi è

perfettamente nota a questo tribunale per conoscenza diretta ed emerge per il

resto dalla documentazione fotografica prodotta dall'insorgen-te.

2. 2.1. Il

diritto d'iniziativa, garantito a livello cantonale dall'art. 37 Cost/TI, fa

parte dei diritti politici del cittadino ed è considerato dalla prassi alla

stregua di un diritto fondamentale di rango costituzionale. Esso comprende non

solo il diritto di lanciare un'iniziativa popolare, ma anche quello di

partecipare attivamente alla raccolta delle firme necessarie alla riuscita

della medesima (DTF 97 I 893 consid. 2 e 4; STA 11.7.05 n. 52.5.164 in re

Comitato X e G.).

2.2. La posa di una bancarella destinata a

tale scopo dà luogo ad un uso speciale di poca intensità del suolo pubblico e

presuppone il rilascio di un'autorizzazione da parte dell'ente pubblico (DTF 97

Fatti

I 893 consid. 5; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte speciale, n.

573). In questo senso, l'art. 121 cpv. 4 LEDP prevede espressamente che l'uso

del suolo pubblico per la raccolta organizzata delle firme, in specie in

occasione di votazioni o elezioni, richiede l'autorizzazione preventiva del

municipio, che stabilisce le condizioni di tempo e di luogo per la raccolta.

Secondo costante giurisprudenza, il privato

che chiede di utilizzare il suolo pubblico per poter esercitare i diritti

fondamentali che gli sono garantiti dalla Costituzione, dispone di un

"diritto condizionale" all'ottenimento di una simile autorizzazione

(DTF 127 I 164 consid. 3a/b; Häfelin/Müller,

Allgemeines Verwaltungs-recht, 4a ed., n. 2413; Rhinow, Grundzüge des

Schweizerischen Verfassungsrechts, n. 1429). Un

eventuale diniego può essergli opposto soltanto se fondato su di una valida

base legale, se sussistono interessi pubblici o privati preminenti e se il

provvedimento rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 Cost; DTF

127 I 164; Rhinow, op. cit., n. 1432).

L'autorità preposta all'amministrazione ed

alla messa a disposizione del suolo pubblico potrà in primo luogo prendere in

considerazione interessi che eventualmente si oppongono al rilascio di una

simile autorizzazione. In particolare, quelli legati alla viabilità (traffico

pubblico e privato) e quelli tendenti ad evitare immissioni eccessive, assembramenti

ed altre turbative dell'ordine pubblico e della sicurezza in generale (DTF

127 I 164 consid. 3b).

2.3. In Ticino, la conservazione e l'amministrazione

dei beni comunali compete al municipio (179 cpv. 1 LOC), il quale ne regola

pure l'uso accresciuto o esclusivo (art. 107 cpv. 2 lett. c e cpv. 4 LOC). L'esecutivo

comunale dispone in questo ambito di un ampio potere discrezionale, che è

tenuto ad esercitare nel rispetto dei principi generali del diritto e dei

diritti fondamentali dei cittadini, che non comprendono soltanto il divieto d'arbitrio

e la parità di trattamento, ma anche le libertà ideali garantite dalla Costituzione

(DTF 127 I 164 consid. 3b, 124 I 267 consid. 3a, 107 Ia 64 consid. 2a). Sebbene

la prassi non gli riconosca il diritto di utilizzare una ben precisa porzione

di suolo pubblico per esercitare le libertà fondamentali (DTF 124 I 267 consid.

3d), il cittadino può comunque esigere, nel limite del possibile, che l'ente

pubblico gli metta a disposizione degli spazi adeguati alle circostanze. In caso

contrario l'esercizio di tali libertà potrebbe risultare soltanto apparente.

In quanto procedenti da apprezzamento e

riconducibili all'auto-nomia comunale, le decisioni del municipio sulle domande

di messa a disposizione di spazi adeguati alla raccolta di firme sono

sindacabili da parte delle istanze di ricorso soltanto nella misura in cui

violano il diritto, segnatamente sotto il profilo di un esercizio abusivo del

potere discrezionale che la legge riserva all'autorità comunale. Sono

censurabili soltanto le decisioni che violano il diritto. Censurabili sono, in

particolare, quelle che si fondano su considerazioni estranee alla materia o

che scaturiscono da una ponderazione insostenibile degli interessi contrapposti.

Le istanze di ricorso devono limitarsi a rilevare eventuali violazioni del

diritto. Non possono semplicemente sostituire il loro apprezzamento a quello

dell'autorità comunale.

3. In

concreto, il municipio ha negato al ricorrente l'autorizzazione alla posa di

bancarelle per la raccolta delle firme necessarie alla riuscita di due

iniziative popolari, nei tre punti da lui suggeriti, sulla base di

considerazioni legate alla sicurezza della circolazione stradale ed alla

viabilità in genere. Nel contempo, gli ha proposto due siti alternativi, che a

suo avviso sarebbero altrettanto idonei allo scopo.

3.1. Nella misura in cui è riferita al

posteggio “ex-Coop”, tale tesi non può essere condivisa, poiché scaturisce da

Considerandi

un'insostenibile enfatizzazione dei pericoli che la bancarella ed il relativo

gazebo creerebbero alla sicurezza della circolazione. Anche se posata in

prossimità di un'intersezione tra strade secondarie, ma relativamente

trafficate, lo spazio disponibile permette in effetti di evitare assembramenti

suscettibili di pregiudicare l'incolumità delle persone e di intralciare la

libera circolazione dei veicoli. Qualsiasi pericolo può essere facilmente

sventato mediante un'adeguata collocazione della bancarella e con l'eventuale

posa di transenne o di nastri di sbarramento. Pretestuosa è la tesi secondo cui

la bancarella distoglierebbe l'attenzione degli automobilisti. Per prevenire

qualsiasi remoto rischio è sufficiente assoggettare l'autorizzazione a precise

condizioni concernenti l'arredo del posto di raccolta delle firme.

3.2

Non altrettanto si può invece dire

della bancarella che verrebbe collocata all'intersezione tra via Locarno e via

la Paré, dietro lo stallo riservato agli invalidi del posteggio destinato agli utenti

della Posta. La particolare ubicazione della bancarella, posta ad un paio di

metri appena dal passaggio pedonale su via la Paré, non permette invero di

escludere a priori la formazione di capannelli che, intralciando la svolta dei

veicoli su questa via, possono indirettamente perturbare il libero flusso della

circolazione su via Locarno, strada principale gravata da forti volumi di

traffico. A seconda delle dimensioni della bancarella, agli inconvenienti

paventati dall'autorità comunale potrebbe tuttavia essere posto facilmente

rimedio spostandola di alcuni metri verso Locarno, in modo da garantire l'indisturbata

fruizione del passaggio pedonale. Ipotesi, quest'ultima, che rende di principio

superflua una verifica approfondita della confacenza delle ubicazioni alternative

proposte dal municipio. A proposito di quest'ultime ci si può limitare a

rilevare che il piazzale del municipio è ampiamente tagliato fuori dai flussi

della circolazione pedonale, mentre il centro raccolta rifiuti, pur

interessando un luogo d'incontro intensamente frequentato, in cui vengono anche

coltivate certe relazioni sociali, costituisce un'ubicazione poco dignitosa per

la raccolta di firme.

4.4.1

Giusta l'art. 41 lett. b del regolamento comunale sull'utilizza-zione

dell'area pubblica (RUAP), il municipio può prelevare una tassa d'uso variante

da 20.- a 100.- fr. al giorno per l'utilizzazione temporanea ed occasionale del

suolo per banchi e tavoli di vendita o d'esposizione di negozi, distributori

automatici e spacci di vendita diversi (alberi di Natale, lotterie, prevendite

ecc.).

L'art. 48 del regolamento comunale (RC)

stabilisce a sua volta che il municipio può esentare da tasse di

utilizzazione le riunioni politiche, le processioni ed i cortei, la raccolta di

firme per petizioni, iniziative e referendum, le collette e la distribuzione di

manifesti o volantini e in generale chi ne fa richiesta per scopi sociali,

culturali e sportivi, nonché gli eventi di brevissima durata e di dimensioni

ridotte.

Laddove il suolo pubblico è utilizzato per

scopi ideali, i tributi prelevati devono essere di entità modesta. In particolare, nei casi in cui l'occupazione del suolo

pubblico è finalizzata all'esercizio dei diritti politici vanno di principio

applicate unicamente delle tasse di cancelleria (STA 11.7.05 cit.; T. Jaag,

Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, in: ZBl 1992, 161).

4.2

In concreto, il municipio ha dichiarato

di voler sottoporre l'autorizzazione ad una tassa d'uso di fr. 20.- al giorno

in considerazione del fatto che alla raccolta di firme è abbinata una lotteria

destinata a sovvenzionare tale attività.

La decisione regge alla critica dell'insorgente.

La tassa d'uso è modesta e tiene debitamente conto sia delle finalità ideali

della raccolta di firme, sia dell'aspetto economico della lotteria ad essa abbinata.

È ben vero che la lotteria serve al finanziamento della raccolta di firme. Non

si può tuttavia rimproverare al municipio di aver abusato del potere d'apprezzamento

conferitogli dall'art. 48 RC per essersi rifiutato di mandare completamente

esente da tasse un'attività accessoria dagli innegabili risvolti economici abbinata

all'esercizio di un diritto democratico. L'assoggettamento delle attività di

rilevanza economica destinate a finanziare l'esercizio di tale diritto ad una

modesta tassa d'uso non pregiudica invero in misura intollerabile l'esercizio

del diritto democratico in quanto tale. Il prelievo di una tassa d'uso non

appare d'altro canto lesivo del diritto sotto il profilo dell'abuso d'apprezzamento

soltanto perché l'esenzione sarebbe forse stata preferibile.

5.

Nella

misura in cui è ricevibile, il ricorso va dunque parzialmente accolto,

annullando nei limiti precisati dai considerandi la risoluzione municipale ed

il giudizio governativo che la conferma.

Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di

una tassa di giustizia.

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 36 Cost. fed.; 37 Cost. cant.; 208 LOC;

124 LEDP; art. 5 RUAP; 48 RC; 3, 18, 28, 43, 46, 61, 65 PAmm;

dichiara

e pronuncia:

1. Nella

misura in cui è ricevibile, il ricorso è accolto nei limiti precisati dai

considerandi.

§. Di conseguenza, sono annullate:

1.1. la decisione 13 luglio 2004 (n. 3269) del

Consiglio di Stato;

1.2 la risoluzione 4 dicembre 2003 del

municipio di __________.

2. Non si

preleva tassa di giustizia.

3. Intimazione

a:

terzi implicati

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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