52.2004.323

pubblico concorso per l'aggiudicazione del servizio raccolta rifiuti solidi urbani

16 novembre 2004Italiano11 min

Source ti.ch

Fatti

A. Il 18

giugno 2004 il municipio di CO 2 ha indetto un pubblico concorso, retto dalla LCPubb

ed impostato secondo la procedura libera, per l’aggiudicazione del servizio

raccolta rifiuti solidi urbani per il periodo 2004-2008 (FU n. 49/2004, pag.

4621). Il bando non precisava i criteri d’aggiudicazione.

Il 2 luglio 2004 il municipio l’ha quindi

ripubblicato, stabilendo che la commessa sarebbe stata aggiudicata sulla base

dei seguenti criteri e fattori di ponderazione:

- prezzo 40%

- referenze per servizi analoghi 40%

- adeguatezza dei macchinari 20%

Il capitolato d’appalto si limitava ad

indicare i giorni di raccolta ed a stabilire che la ditta assuntrice avrebbe

dovuto disporre di un automezzo idoneo, dotato di sollevatore per containers.

B. In tempo

utile sono pervenute al committente le offerte delle seguenti ditte:

RI 1 fr. 42'971.00

CO 1 fr. 49'150.00

__________ fr. 57'000.00

Quali referenze la RI 1 ha indicato soltanto

il comune di Monteggio. Allo stesso titolo, la ditta CO 1 ha invece allegato di

svolgere il servizio di raccolta rifiuti in 45 comuni.

Valutate le offerte, il committente ha

allestito la seguente graduatoria:

Ditta

Prezzo

Referenze

Adeguatezza

Punti

CO 1

34.97

40.00

20.00

94.97

RI 1

40.00

30.00

20.00

90.00

__________

30.15

00.00

30.15

Con decisione 8 settembre 2004 ha quindi

aggiudicato la commessa alla ditta CO 1.

C. Contro la

predetta decisione la RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo,

chiedendo che sia annullata e che la commessa le sia aggiudicata. In subordine,

postula il rinvio degli atti al committente per nuova decisione.

Contestato l’annullamento della prima

pubblicazione, l'insorgente rileva anzitutto di aver inoltrato la miglior

offerta. Ritiene quindi inammissibile che le referenze permettano di preferire

un’offerta con un prezzo del 14.3% più alto. Le sue referenze, obietta, sarebbero

altrettanto buone di quelle della ditta CO 1. Alle due ditte andrebbe assegnato

lo stesso punteggio non soltanto per l’adeguatezza dei macchinari, ma anche per

le referenze.

D. All'accoglimento

del ricorso si oppone il committente, contestando in dettaglio le tesi

dell'insorgente con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti

considerandi.

La ditta CO 1 non ha inoltrato osservazioni.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 36 cpv. 1 LCPubb.

In quanto partecipante al concorso, la RI 1 è legittimata a ricorrere contro la

decisione di aggiudicazione (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile

in ordine.

1.2. Il

giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).

Le prove testimoniali e peritali, di cui l'insorgente postula genericamente

l’assunzione, non appaiono invero atte a procurare a questo tribunale la

conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio. Sui fatti non v’è

peraltro contestazione.

Considerandi

2.

Le censure

sollevate dalla ricorrente con riferimento alla ripubblicazione del bando vanno

disattese siccome tardive (art. 38 cpv. 3 LCPubb), oltre che del tutto inconferenti.

LaRI 1 avrebbe semmai dovuto impugnare il nuovo bando corretto, obiettando che

il concorso era già in atto. Inoltrando la sua offerta senza riserve, l'ha

invece accettato (art. 31 cpv. 2 RLCPubb).

3.

3.1.

Giusta l'art. 32 cpv. 1 LCPubb, il committente aggiudica la commessa a favore

dell'offerta più vantaggiosa determinata sulla scorta di diversi criteri, quali

il termine, la qualità, il prezzo, l'economicità, i costi di servizio, il

servizio clientela, l'adeguatezza della prestazione, l'estetica, la

compatibilità ambientale e il valore tecnico. I criteri di aggiudicazione, soggiunge

la norma (cpv. 2) devono essere indicati nei documenti del bando, in ordine di

importanza. Riallacciandosi a questa norma di legge, l'art. 5 lett. i RLCPubb

ribadisce che i documenti di gara devono contenere i criteri e/o sottocriteri

di aggiudicazione in ordine d'importanza con la relativa ponderazione.

L'esigenza di fissare preventivamente i

criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende soprattutto dal

principio di trasparenza, che informa la procedura di aggiudicazione delle

commesse pubbliche (art. 1 lett. a LCPubb). I criteri di aggiudicazione, scelti

in funzione della natura e delle caratteristiche della commessa, devono essere

indicati già in sede di pubblicazione del bando, al fine di predeterminare,

secondo tale principio, il quadro all'interno del quale il committente si

impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della delibera. Attraverso

la predeterminazione di tali criteri viene invero limitata, se non esclusa, la

libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri

elaborati a posteriori nell'ottica di giustificare una determinata

scelta (DTF 125 II 100 seg. consid. 3c e rimandi; STA 14.6.02 in re __________;

29.1.02

in re __________ e llcc; 26.2.02 in re __________).

In quest'ambito, non basta che i criteri di

aggiudicazione vengano prestabiliti già al momento dell'apertura del concorso,

ma occorre che sia preventivamente fissato anche il loro "ordine d'importanza".

Al pari della preventiva indicazione dei criteri di aggiudicazione, anche la

predeterminazione del loro ordine d'importanza serve infatti a circoscrivere la

libertà del committente di attribuire a tali criteri un peso fissato a

posteriori allo scopo di aggiudicare la commessa ad un determinato concorrente.

Sempre nel quadro della preventiva

definizione dei criteri d'aggiudicazione, il committente deve di principio

indicare almeno sommariamente anche il metodo che intende applicare per valutare

concretamente le offerte. Diversamente, lasciando al committente la più ampia

libertà di scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri

d'aggiudicazione soltanto dopo l'apertura delle offerte può essere disatteso il

principio di trasparenza, che l'obbligo di predeterminare questi parametri

assieme ai fattori di ponderazione intende invece salvaguardare (STA 10.5. 2004 in re Gruppo interdisciplinare NCC; 11.10.2002 in re __________

e llcc; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang, Praxis des öffentlichen

Beschaffungsrechts, Zurigo 2003, n. 443 seg.).

3.2

Le cosiddette referenze servono essenzialmente ad attestare

la capacità del concorrente di realizzare l’opera messa a concorso,

rispettivamente di fornire la prestazione oggetto della commessa. Le referenze

forniscono quindi anzitutto informazioni sull'idoneità del concorrente e non

sulla bontà dell'offerta. La giurisprudenza e la prassi, scostandosi dalla

dottrina, ammettono comunque la possibilità di utilizzarle come criteri

d'aggiudicazione di natura qualitativa (AGVE 1999, 329 e rimandi). Di regola,

le referenze sono costituite da lavori analoghi, eseguiti dal concorrente con

soddisfazione del committente, in epoca preferibilmente recente e per quanto

possibile con il medesimo personale, soprattutto dirigente (quadri,

specialisti).

Nella valutazione delle referenze, il

committente fruisce di un ampio margine discrezionale, il cui esercizio può

essere censurato da parte dell’autorità di ricorso unicamente nella misura in

cui integra gli estremi della violazione del diritto, segnatamente sotto il

profilo dell’abuso di potere (STA 15.7.04 in re __________; art. 61 cpv. 2

PAmm; Marco Borghi / Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese,

ad art. 61 PAmm, n. 2 d).

Le referenze vanno valutate dal profilo

qualitativo, ossia per il loro valore intrinseco, tenendo conto di tutte le

circostanze. Il semplice numero delle referenze addotte da un singolo

concorrente non sta necessariamente ad indicare che presenti le migliori credenziali

dal profilo attitudinale.

Alle referenze, specialmente quando la

prestazione messa a concorso non presuppone particolari capacità tecniche, non

va attribuito un peso eccessivo. Diversamente, viene ostacolato l'accesso al

mercato delle nuove ditte.

4.

4.1.

Nell'evenienza concreta, il bando di concorso stabiliva chiaramente i criteri

d’aggiudicazione ed il peso che il committente intendeva attribuire a ciascuno

di essi. Gli atti di gara non definivano tuttavia né il metodo che il

committente intendeva applicare per valutare il prezzo, né le modalità

di valutazione delle referenze e dell'adeguatezza dei macchinari.

Il bando indicava soltanto che nell’ambito della valutazione complessiva delle

offerte, al prezzo ed alle referenze sarebbe stato attribuito lo

stesso peso (40%), rispettivamente che questi due criteri avrebbero contato il

doppio dell’adeguatezza dei macchinari (20%). Le scale di valutazione

dei criteri d'aggiudicazione non erano prestabilite. Dagli stessi si può

comunque dedurre che il prezzo più basso avrebbe ottenuto lo stesso punteggio

delle migliori referenze. E contrario si può quindi anche ammettere che

al prezzo più alto ed alle peggiori referenze (nessuna referenza) sarebbe stato

assegnato il punteggio più basso.

4.2

Per determinare il punteggio, ovvero la

nota (Nx), da attribuire al prezzo delle singole offerte, il

committente ha moltiplicato il punteggio massimo (Nmax = 40 punti)

per il rapporto fra il prezzo minimo (Pmin) ed il prezzo

dell'offerta concretamente considerata (Px), applicando la seguente

formula:

Nx = Nmax . Pmin : Px

Il metodo applicato non presta di per sé il

fianco a critiche. Fra i tanti metodi ammissibili (cfr. Denis Esseiva, Les problèmes

liés au prix; BR Sonderheft 2004, 27 seg.), è uno dei più diffusi. Esso non è

tuttavia stato preannunciato in sede di pubblicazione del bando. Anche se nulla

permette di ritenere che sia stato adottato al precipuo scopo di favorire

l'aggiudicazione della commessa alla ditta CO 1, non si può nemmeno affermare

che non siano ipotizzabili altri metodi di valutazione, altrettanto ammissibili,

che avrebbero permesso alla RI 1 di conseguire l’aggiudica-zione. Se il

committente avesse - per ipotesi - valutato i prezzi delle offerte sulla base

di una scala che avesse previsto d’assegnare il punteggio migliore (40 punti)

al prezzo più basso (RI 1: fr. 42'971.00) ed il punteggio peggiore (0 punti) a

quello più alto (__________: fr. 57'000.00), al prezzo della CO 1, valutato per

interpolazione lineare, sarebbero spettati soltanto 22.4 punti. Con la

conseguenza che la commessa, a parità di valutazione delle offerte in base agli

altri due criteri d'aggiudicazione, avrebbe dovuto essere deliberata alla

ricorrente, prima in graduatoria con 90.0 punti, seguita dalla CO 1 con 82.4

punti.

La mancata, preventiva definizione del

metodo di valutazione del prezzo costituisce pertanto un difetto d'impostazione

del capitolato, che pregiudica irrimediabilmente qualsiasi possibilità di pervenire

ad un'aggiudicazione conforme al principio della trasparenza. La mancanza è

ancor più grave se si considera che il capitolato, attribuendo alle referenze

un'importanza pari a quella del prezzo, senza prestabilire nemmeno

per questo criterio le modalità di valutazione, permette in pratica al committente

di giustificare qualsiasi risultato.

Il caso in esame dimostra in modo

emblematico l'inderogabile necessità di predeterminare in modo ragionato non

solo i criteri d'aggiudicazione ed i fattori di ponderazione, ma anche i metodi

di valutazione ed i limiti entro i quali il committente è disposto a pagare un

maggior prezzo per ottenere una prestazione di miglior qualità. Aspetto,

quest'ultimo, che numerosi capitolati ancora purtroppo trascurano.

5.

Sulla

scorta delle considerazioni che precedono, seppur per motivi diversi da quelli

addotti dall'insorgente, il ricorso va dunque accolto, annullando la decisione

impugnata. Si prescinde da un rinvio per nuova decisione, perché l'impostazione

del capitolato è talmente carente da escludere qualsiasi nuova delibera.

Non avendo la ditta CO 1 resistito

all'impugnativa, la tassa di giustizia e le ripetibili sono poste esclusivamente

a carico del comune, secondo soccombenza (art. 28 e 31 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 32, 36, 38 LCPubb; 3, 18, 28, 31, 60,

61 Pamm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è accolto.

§ Di conseguenza, la decisione 8 settembre 2004

del municipio di CO 2 che delibera alla ditta CO 1 il servizio raccolto rifiuti

per il periodo 2004 – 2008 è annullata.

2. La tassa di

giustizia di fr. 1'000.- è a carico del comune, che rifonderà alla ricorrente

identico importo a titolo di ripetibili.

3. Intimazione

_________, patr. da: avv

terzi implicati

1. _________________

_________________ SA, 6934 __________________,

1 patrocinata da: avv. , 6901 Lugano 1

Caselle,

2. Municipio

di Bissone, 6816 Bissone,

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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