52.2004.351

concorso internazionale di idee di urbanistica

14 dicembre 2004Italiano16 min

Source ti.ch

Fatti

I concorrenti

ammessi alla fase d’offerta (fase 2) avrebbero dovuto elaborare una proposta

urbanistico / paesaggistica d’insieme. Obbiettivo dichiarato di questa fase era

quello di scegliere una o più idee, da raccomandare all’Ente banditore per

l’incarico successivo quale mandato di studio di approfondimento.

Per l’attribuzione di premi e/o acquisti e

per l’indennizzo dei progetti della fase di concorso la giuria aveva a

disposizione la somma di fr. 160'000.-. Ogni gruppo invitato avrebbe ricevuto

una retribuzione fissa di fr. 7'500.-.

Il programma

di concorso stabiliva i seguenti criteri di valutazione:

Forma

Concetto urbanistico (correlazione tra il progetto e la morfologia

urbana esistente, qualità della proposta)

Integrazione paesaggistica (rapporto con la situazione topografica

ed ambientale, qualità della progettazione nel paesaggio a scala territoriale

e urbana)

Qualità dello spazio pubblico (chiarezza distributiva e delle

relazioni spaziali di piazze, strade e ambiti di transizione pubblico-privato)

33%

Funzione

Mobilità (funzionalità per tutti gli ambiti di mobilità)

Attrattività per gli utenti (potenzialità di sviluppo economico del

quartiere)

Flessibilità del concetto

33%

Fattibilità

Procedurale (possibilità di avanzare per tappe, attuabile nel

contesto della struttura di proprietà del comparto)

Fattibilità economica

Politico-amministrativa (conformità e coerenza con strumenti ed

obbiettivi pianificatori di rango superiore, attuabilità nel contempo a scala

comunale)

34%

Per l’ulteriore procedura, il programma di

concorso rinviava agli art. 23 e 27 SIA 142.

B. Alla fase d’offerta sono stati ammessi 14 concorrenti, che nel termine

prescritto hanno inoltrato i loro progetti. Quello del gruppo ricorrente era

denominato S. Salvatore, mentre quello del gruppo resistente recava il

motto [NQC]².

Prima della riunione della giuria indetta

per valutarli, ogni giurato è stato invitato ad indicare tre progetti che

riteneva particolarmente meritevoli ed un progetto che invece considerava

difficilmente valutabile per rapporto ai criteri di giudizio fissati dal programma

del concorso (fase di valutazione 0). Preso atto degli apprezzamenti individualmente

espressi dai singoli membri, la giuria ha escluso 2 progetti __________

dall’ulteriore procedura di valutazione.

Riunitasi in

seduta plenaria il 5 e 6 settembre 2004, la giuria ha in seguito valutato i

rimanenti 12 progetti in base alla funzione (fase 1A) ed alla forma (fase

1B). Ad ogni progetto è stata attribuita una nota variante tra 1 e 10. I

progetti dei due gruppi qui comparenti sono stati in particolare valutati come

segue:

[NQC]²

S. Salvatore

valori estremi

valore medio

valori estremi

valore medio

Funzione

5.0 – 7.0

6.0

4.0 -6.7

5.5

Forma

6.8 – 8.8

7.5

3.0 – 4.7

4.0

I risultati di

questa valutazione sono stati riportati in una funzione bidimensionale, raffigurata

da un sistema di assi cartesiani, in cui l’asse delle ordinate è costituito

dalla funzione, mentre quello delle ascisse è dato dalla forma

(fase 2). Previa integrazione delle valutazioni espresse dai giurati in base a

questi due criteri, la giuria ha escluso altri 7 progetti (CH30NQC, PANTAREI,

fluxus, ONAVERT, paesaggi intermedi, POLO, S. Salvatore) dall’ulteriore

procedura di valutazione.

All’ultima fase

di valutazione (fase 3) sono stati sottoposti soltanto i 5 progetti rimanenti ([NQC]², LUGANORAMA, MAGLIA VERDE, nqc_2020, ONDAVERDE). Valutati i

lavori rimasti in gara, la giuria ha proposto di assegnare il primo premio (fr.

25'000.-) al progetto [NQC]² e di premiare gli altri 4 lavori con un secondo premio

(fr. 7'500.-) a pari merito.

Considerato l’elevato consenso che ha

saputo trovare, la giuria ha raccomandato all’Ente

banditore di voler approfondire solo il progetto vincitore, dando così un segnale

chiaro all’opinione pubblica sulla direzione da dare allo sviluppo di __________.

Ha quindi proposto di (a) assegnare un mandato di studio al gruppo vincitore

per l’elaborazione di un Masterplan NQC, per un importo complessivo di fr.

60'000.- e (b) di riservare 20'000.- fr. per l’assegnazione di un

mandato successivo che approfondisca il tema “agenzia di sviluppo” per il Nuovo

Quartiere di __________.

C. Facendo

propria la proposta della giuria, il 14 ottobre 2004 l’Ente banditore ha quindi

deciso:

- di assegnare fr. 25'000.- per il miglior progetto al gruppo capeggiato

dal prof. CO 5 autore del progetto ([NQC]²

- di assegnare fr. 7'500.- a pari merito ai progetti

LUGANORAMA, MAGLIA VERDE, nqc_2020, ONDAVERDE;

- di versare a tutti i 14 progetti partecipanti un’indennità di

fr. 7'500.-;

- di predisporre le basi per l’assegnazione di un mandato di studio

al gruppo vincitore per il consolidamento del progetto secondo le indicazioni

contenute nel rapporto della giuria.

D. Contro la

predetta determinazione si sono aggravati davanti al Tribunale cantonale

amministrativo i ricorrenti citati in ingresso, autori del progetto S. __________,

chiedendone l’annullamento e postulando il rinvio degli atti all’Ente banditore

per nuova decisione.

Gli insorgenti contestano anzitutto il

metodo di valutazione adottato dalla giuria, reputandolo lesivo dei criteri

d’aggiudicazione prestabiliti. Ritengono in particolare inammissibile che il

loro lavoro sia stato escluso dalla valutazione complessiva dopo essere stato

esaminato unicamente in base ai primi due criteri di valutazione. Già per

questo motivo la decisione impugnata andrebbe annullata.

In via subordinata, i ricorrenti obiettano:

che i progetti non sono stati tempestivamente

esposti al pubblico per 10 giorni assieme al rapporto della giuria come prescritto

dal regolamento SIA 142;

che sono stati assegnati premi ex-aequo allorché

il regolamento in questione lo esclude;

che sono stati premiati 5 progetti invece di 6

come previsto dal programma del concorso;

che il progetto non è conforme e coerente con

gli strumenti pianificatori di rango superiore, dichiarati vincolanti dal bando.

E. All’accoglimento

del ricorso si sono opposti il committente, il gruppo vincitore ed i concorrenti

classificatisi al secondo posto a pari merito, contestando più o meno diffusamente

le tesi del ricorrente.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 36 cpv. 1

LCPubb, al quale il concorso è assoggettato. Sarebbe comunque data anche dal

profilo del CIAP, che non è tuttavia applicabile per insufficienza dei valori

in gioco. Determinante, nel concorso di idee, è infatti la somma totale dei

premi a disposizione della giuria (cfr. Denis Esseiva, Concours et marchés

publics, Institut de droit suisse et international de la construction, Journées

suisses du droit de la construction 2003, Fribourg 2003, pag. 219).

In quanto partecipanti al concorso, gli

insorgenti sono direttamente e personalmente toccati dal provvedimento

impugnato. Sono quindi legittimati a ricorrere (art. 43 PAmm).

Entro questi limiti, il ricorso, tempestivo

(art. 46 PAmm), è dunque ricevibile in ordine.

Considerandi

2.

2.1.

Giusta l'art. 37 LCPubb, sono considerate decisioni impugnabili singolarmente

mediante ricorso al Tribunale cantonale amministrativo:

a) gli

elementi del bando;

l’esclusione dell’offerente;

la decisione sulla scelta dei partecipanti nell’ambito della procedura

selettiva;

l’aggiudicazione, l’interruzione o l’annullamento della procedura.

2.2

Per principio, il concorso di idee termina con la decisione della giuria e con

la relativa raccomandazione al committente, che servono da base per

l’aggiudicazione della commessa mediante incarico diretto (art. XV cifra 1 lett. j APP; Felix Jost, Architektur- und

Ingenieurwettbewerbe im Submissionsrecht, ZBl 2004, pag. 351). Impugnabili, anche nell’ambito di un concorso

di idee, sono soltanto le decisioni menzionate dall’art. 37 LCPubb, ovvero, (a)

gli elementi del bando, (b) l’esclusione di un offerente (STA 24.9.04 in re __________)

selettiva (STA 13.5.04 in re __________), (d) l’aggiudicazione, l’interruzione

o l’annullamento della procedura.

La classificazione dei partecipanti al

concorso, l’assegnazione di premi e l’eventuale acquisto di progetti non sono

invece impugnabili, poiché non rientrano nel novero dei provvedimenti contro i

quali la legislazione sulle commesse pubbliche prevede la possibilità di

ricorrere (Tribunale amministrativo del Canton Zurigo, 17.03.04 VB.2004.00078;

Jost, op. cit., pag. 370).

2.3

Con la decisione impugnata, l’Ente

banditore ha quindi deciso:

- di assegnare fr. 25'000.- per il miglior progetto al gruppo capeggiato

dal prof. CO 5 autore del progetto ([NQC]²

- di assegnare fr. 7'500.- a pari merito ai progetti

LUGANORAMA, MAGLIA VERDE, nqc_2020, ONDAVERDE;

- di versare a tutti i 14 progetti partecipanti un’indennità di

fr. 7'500.-;

- di predisporre le basi per l’assegnazione di un mandato di studio

al gruppo vincitore per il consolidamento del progetto secondo le indicazioni

contenute nel rapporto della giuria.

Nella misura in cui assegna premi od

indennità di partecipazione ai concorrenti, la decisione dell’Ente banditore

non è impugnabile. Questi provvedimenti non rientrano infatti nel novero delle

decisioni impugnabili secondo l’art. 37 LCPubb.

Nella misura in cui invece dichiara di predisporre le basi per l’assegnazione di un mandato di studio al

gruppo vincitore per il consolidamento del progetto secondo le indicazioni

contenute nel rapporto della giuria, il

provvedimento censurato si limita di per sé ad attestare l’intenzione del

committente di approntare non meglio precisate basi per il conferimento di un

mandato. Apparentemente, non vi sono quindi ravvisabili gli estremi di un atto

di aggiudicazione, ossia di una decisione con cui il committente conferisce

mediante incarico diretto al gruppo resistente il compito di allestire un ulteriore

studio che consolidi il progetto classificatosi al primo posto. Stessero così

le cose, il ricorso andrebbe respinto siccome irricevibile. Al gruppo ricorrente

andrebbe comunque riservata la facoltà di ripresentarlo contro l’atto di conferimento

dell’incarico, che il committente adotterà effettivamente una volta predisposte

le basi per l’assegnazione di un mandato, alle quali allude nel provvedimento

qui in esame.

L’insieme delle circostanze del caso in

esame induce tuttavia a ritenere che con questa disposizione l’Ente banditore

abbia inteso semplicemente riservarsi la facoltà di formalizzare il mandato

mediante stipulazione del relativo contratto. Nulla permette invero di ritenere

che, una volta predisposte le basi in questione, il committente adotti

un’ulteriore decisione formale di aggiudicazione mediante incarico diretto,

notificandola a tutti i partecipanti al concorso con l’indicazione dei mezzi e

dei termini di ricorso (Jost, op. cit., pag. 369). Viste le cose da questo

profilo, ben si può dunque attribuire alla disposizione in esame il significato

di un atto di aggiudicazione impugnabile, mediante il quale l’Ente banditore

conferisce già sin d’ora al gruppo vincitore un mandato di studio sotto forma

di un incarico diretto. Entro questi limiti, il ricorso va quindi esaminato nel

merito.

3.

3.1.

La legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2002 disciplina in maniera

trasparente la procedura per l'aggiudicazione di ogni genere di commesse

pubbliche (art. 1 lett. a LCPubb), garantendo la parità di trattamento tra

tutti gli offerenti nonché un’aggiudicazione imparziale a pari qualità (art. 1

lett. c LCPubb).

Il conseguimento di quest'ultimo postulato

presuppone che l'aggiudicazione abbia luogo sulla base delle condizioni di gara

fissate dal bando di concorso, che vincolano tanto il committente, quanto i

concorrenti. Una diversa conclusione, che permettesse al committente di

aggiudicare la prestazione messa a concorso sulla base di condizioni diverse da

quelle fissate dal bando, violerebbe il principio della parità di trattamento.

3.2

Nell’evenienza concreta, il programma

di concorso prevedeva che i progetti sarebbero stati esaminati in base a tre

criteri di valutazione sostanzialmente equipollenti: la forma, la funzionalità

e la fattibilità. Ogni criterio era suddiviso in sottocriteri per i

quali non erano stabiliti specifici fattori di ponderazione. Il programma del

concorso non prevedeva scale di valutazione, né fissava livelli di sufficienza

all’interno dei singoli criteri di valutazione. Nessuna disposizione stabiliva

in particolare che i progetti che non avessero raggiunto un determinato

punteggio in base ad un singolo criterio sarebbero stati esclusi dall’ulteriore

procedura di valutazione. Era quindi implicito che ogni progetto avrebbe dovuto

essere giudicato in modo analitico in base a tutti i criteri di valutazione ed

ai relativi sottocriteri stabiliti dal programma.

3.3

Nell’ambito dell’esame dei progetti

inoltrati, la giuria ha anzitutto valutato i lavori sulla base dei primi due

criteri (forma e funzione). Integrati i giudizi espressi su questi

aspetti, essa ha poi scartato dall’ulteriore valutazione i progetti che non

avevano raggiunto un certo livello, stabilito in base ad una non meglio identificata

funzione iperbolica, non prevista dal programma di gara. Rinunciando ad

esaminare dal profilo della fattibilità i progetti così giudicati

insufficienti, la giuria si è manifestamente scostata dalle regole prestabilite

dal programma di concorso. Essa ha in particolare deliberatamente (cfr.

rapporto della giuria pag. 16) impedito ai progetti estromessi dall’ulteriore

processo di valutazione di eventualmente compensare una o più note basse

conseguite in base ai primi due criteri (forma e funzione) con

una nota più alta ottenuta in base al criterio della fattibilità,

applicato in conformità dei relativi sottocriteri.

La disattenzione della matrice di

valutazione prestabilita dal programma non permette di invalidare il verdetto

della giuria, contro il quale non è dato ricorso. Il vizio si ripercuote

tuttavia sulla decisione di aggiudicazione successivamente adottata dal committente,

abilitando i concorrenti a torto estromessi a contestare la legittimità

dell’incarico diretto conferito al vincitore sulla base di tale verdetto.

3.4

Invano sostiene l’Ente banditore che

gli aspetti relativi alla fattibilità tecnica sarebbero già implicitamente

inclusi nei primi due criteri, per cui un progetto insufficiente dal profilo

della forma e della funzione risulterebbe comunque insufficiente

anche dal profilo della fattibilità. Quest’ultimo criterio,

ulteriormente suddiviso in tre singoli aspetti chiaramente definiti

(procedurale, economica e politico-amministrativa), è stato fissato in modo da

risultare del tutto indipendente dai primi due. Ad esso è stato attribuito un

fattore di ponderazione autonomo, addirittura superiore, seppure di poco, a

quello assegnato ai precedenti criteri. Nulla permette invero di ritenere che

la fattibilità, articolata in distinti sottocriteri, chiaramente delineati,

fosse da intendere come la semplice risultante della valutazione dei primi due

criteri. I progetti andavano quindi valutati anche dal profilo della loro fattibilità,

procedurale, economica e politico-amministrativa, prescindendo dal giudizio

espresso in applicazione dei criteri relativi alla forma ed alla funzione.

È invero possibile che, all’atto pratico, un

progetto insufficiente dal profilo della forma e della funzione

non sia in grado di raggiungere la sufficienza nemmeno dal profilo della fattibilità.

Anche se così fosse, il committente non poteva comunque escluderlo

dall’ulteriore valutazione, esimendosi dall’esprimere sul progetto, anche dal

profilo del terzo criterio, un giudizio esplicito, analitico e confrontabile

con quello formulato per i progetti degli altri concorrenti, in particolare con

quello del gruppo vincitore. In mancanza di clausole del programma che

fissassero livelli di sufficienza e che abilitassero la giuria ad estromettere

dall’ulteriore valutazione i progetti giudicati

insufficienti dal profilo di uno o più criteri di valutazione, non contravviene per nulla al divieto di formalismo eccessivo esigere

che anche questi lavori siano esaminati in modo dettagliato ed esaustivo dal

profilo di tutti i criteri stabiliti dagli atti del concorso. Specialmente nel

caso concreto, ove non si può a priori escludere che il progetto S. Salvatore potesse

recuperare dal profilo della fattibilità lo scarto di 4 punti che lo

divideva dal progetto [NQC]²

dopo la valutazione operata in base ai criteri della forma e della funzione.

3.5

Criticabile, dal profilo del principio

di trasparenza, è anche l’integrazione delle note conseguite dai singoli lavori

in base ai criteri della forma e della funzionalità in una

funzione non lineare, non prevista dagli atti di gara e non meglio definita dal

profilo matematico. Siffatto modo di procedere è infatti atto ad alterare il

rapporto di equipollenza che era stato prestabilito dal programma di concorso

tra i fattori di ponderazione attribuiti ai tre criteri di valutazione.

È invero evidente che se si pondera la valutazione, peraltro non quantificata,

del terzo criterio (fattibilità) con il risultato derivante

dall’integrazione in una simile funzione delle valutazioni (quantificate) esperite

in base ai primi due criteri (forma e funzione), il rapporto di

equivalenza, fissato dagli atti di gara tra i fattori di ponderazione, viene ad

essere distorto.

4.

Già per

questi motivi, nella misura in cui è ricevibile il ricorso va dunque accolto, annullando

la decisione dell’Ente banditore di assegnare al gruppo resistente un mandato

di studio volto ad approfondire il progetto [NQC]². Gli atti vanno rinviati allo stesso ente, affinché si determini

nuovamente in merito all’assegnazione del mandato, dopo che la giuria avrà

rielaborato il giudizio sui progetti inoltrati dai due gruppi qui comparenti, valutandoli

esplicitamente anche in base al criterio della fattibilità, applicato ai

sensi dei precedenti considerandi.

Dato l’esito, si prescinde dal prelievo di

una tassa di giustizia. Le ripetibili sono invece a carico degli enti pubblici

che compongono l’Ente banditore.

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 1, 36, 37 LCPubb; 12 - 26 RLCPubb; 3,

18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;

dichiara

e pronuncia:

1. Nella

misura in cui è ricevibile, il ricorso è accolto.

§. Di conseguenza:

1.1.

la decisione 14 ottobre 2004 dell’Ente banditore

del concorso internazionale di idee di urbanistica per il comparto di __________

è annullata nella misura in cui assegna un mandato di

studio al gruppo vincitore per il consolidamento del progetto secondo le indicazioni

contenute nel rapporto della giuria.

1.2.

gli atti sono rinviati all’Ente banditore

affinché si determini nuovamente in merito all’assegnazione del mandato, dopo

che la giuria avrà rielaborato il giudizio sui progetti inoltrati dai due

gruppi qui comparenti, valutandoli esplicitamente anche in base al criterio

della fattibilità, applicato ai sensi dei precedenti considerandi.

2. Non si

preleva tassa di giustizia.

3. Lo Stato ed

i comuni di CO 3, CO 4 e CO 2 rifonderanno in solido al gruppo ricorrente fr.

2'000.- a titolo di ripetibili.

4. Intimazione

terzi implicati

1. CO 1

2. CO 2

3. CO 3

4. CO 4

1, 2, 3, 4 rappr. da: RA 1

5. CO 5

6. CO 6

7. CO 7

8. CO 8

9. CO 9

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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