52.2005.173

concorso pubblico per l'aggiudicazione di opere da impresario costruttore

22 giugno 2005Italiano17 min

Source ti.ch

Fatti

A. Il 1°

febbraio 2005 l'CO 1 ha indetto un pubblico concorso, retto dalla LCPubb ed

impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare le opere da capomastro

occorrenti per l'Ospedale __________ di L__________ (FU n. __________/2005 pag.

__________). Oggetto della commessa è la costruzione di un edificio ad un piano

di 3'320 mc, destinato ad ampliare l'attuale struttura del Pronto Soccorso,

alla quale verrebbe integrato con interventi all'interno dell'edificio

esistente che verrebbero limitati al minimo indispensabile. La

descrizione dell'opera fornita dal capitolato indica che il nuovo edificio

si appoggia in parte sulla struttura sotterranea esistente del Centro Operativo

Protetto per mezzo della nuova platea. La struttura portante verticale è composta

da una serie di pareti in calcestruzzo armato, poste all'interno dell'edificio

e da una serie di pilastri posti all'esterno lungo la facciata. Tale struttura

riprende il carico del nuovo tetto composto da una soletta in cemento armato.

Le pareti esterne sono composte da montanti in metallo con vetri opachi o trasparenti.

Il bando stabiliva che la commessa sarebbe

stata aggiudicata al miglior offerente, tenuto conto dei seguenti criteri.

- prezzo 70%

- referenze lavori analoghi

(ultimi 5

anni, ambito sanitario

ospedali, cliniche,

case anziani) 20%

- apprendisti

certificazione qualità 5%

In relazione alle referenze, il capitolato d'appalto

e modulo d'offerta precisava che:

la ditta concorrente deve allegare all'offerta (...)

le referenze per lavori simili effettuati negli ultimi 5 anni negli ambiti

sanitari, quali ospedali, cliniche, case per anziani, con gli indirizzi per l'eventuale

richiesta di informazioni supplementari (...)

Valutazione referenze

4 referenze e più nota 6

3 referenze nota 4

2 referenze nota 2

1 referenza nota 1

0 referenze nota 0

Per la

valutazione degli apprendisti il capitolato rinviava al metodo descritto dalla

scheda informativa 060305 del Centro di consulenza LCPubb.

B. In tempo

utile sono pervenute al committente le offerte di 8 ditte, fra cui quelle delle

ricorrenti P__________ SA (fr. 1'160'494.75) e L__________ SA (fr. 1'168'279),

nonché quella della resistente CO 2; fr. 1'183'516.30).

La P__________ ha allegato le seguenti due

referenze:

Ampliamento e

ristrutturazione casa S. __________ (2001);

Nuova scuola d'infanzia

e P__________ (2004)

La L__________ ha invece addotto un elenco

di 7 referenze, fa cui le seguenti:

Ospedale S. __________

III. tappa (1995-1997);

Ospedale __________ ala

est (1998-1999)

Nuovi villaggi C__________

__________ e __________ (2001-2002)

Centrale di

distribuzione C__________ (2002-2003)

A titolo di referenze, la CO 2 ha dal canto

suo indicato:

Casa per anziani S. __________

(2000-2005);

Ristrutturazione

laboratori medici Clinica S. __________ (2001);

Risanamento Pronto

soccorso Clinica S. __________ (2001);

- Protezione

contro esondazioni Clinica S. __________ (2002-03);

C. Valutate in

base ai criteri d'aggiudicazione ed ai fattori di ponderazione le offerte

pervenutegli, l'CO 1 ha allestito la seguente graduatoria:

Prezzo

70%

Referenze

20%

Apprendisti

Qualità

Totale

100%

CO 2

5.16

361.20

4.00

80.00

4.50

22.50

1.00

5.00

469

P__________

6.00

420.00

1.00

20.00

2.00

10.00

1.00

5.00

455

L__________

5.72

400.40

0.00

3.25

16.25

6.00

30.00

447

omissis

Con decisione 6 maggio 2005 il consiglio di

amministrazione dell'CO 1 ha quindi deliberato i lavori alla ditta CO 2. La

decisione indicava che contro di essa era dato ricorso al Tribunale cantonale

amministrativo nel termine di 15 giorni.

D. Contro

questa decisione sono insorti davanti al Tribunale cantonale amministrativo i

ricorrenti citati in ingresso, contestando essenzialmente la valutazione delle

referenze operata dal committente.

a. La ditta P__________ contesta che le

referenze siano state valutate soltanto in base al numero, rilevando che per lavori

simili occorrerebbe intendere lavori eseguiti nell'ambito di una struttura

sanitaria che viene mantenuta in esercizio. Sottolinea che la referenza

relativa alla casa per anziani S. __________ riguarda un complesso intervento

edile eseguito nell'ambito di una struttura rimasta operativa. La referenza

della CO 2 riguardante la casa per anziani S. __________ avrebbe invece per

oggetto un intervento eseguito in consorzio con la ditta C__________ su una

struttura che è stata chiusa. L'unico intervento di un certo rilievo eseguito

dall'aggiudicataria per la Clinica S. __________ concernerebbe le paratie contro

l'esondazione del lago, che sono state realizzate all'esterno senza interferire

sull'attività della struttura.

b. Dopo aver giustificato il ritardo con cui

ha inoltrato il ricorso, la ditta L__________ rileva a sua volta che per lavori

simili sarebbero da intendere opere comparabili anche dal profilo quantitativo

e qualitativo. In quest'ottica, le referenze riguardanti la Clinica S. __________,

addotte dalla CO 2 non avrebbero per oggetto opere simili a quelle messe a

concorso, poiché consisterebbero in semplici lavori di ristrutturazione. Al

massimo potrebbero essere tenuti in considerazione come una sola referenza. I

lavori di ristrutturazione della casa per anziani S. __________ non sarebbero

invece documentati a sufficienza. La referenza andrebbe quindi stralciata.

Analoghe considerazioni valgono per l'unica

referenza ritenuta valida, addotta dalla RI 1 (casa per anziani S. __________).

Alle sue referenze, aggiunge la L__________,

andrebbe aggiunta anche quella relativa alla costruzione della nuova ala dell'ospedale

La Carità, i cui lavori si sono conclusi nel 2000 e non già nel 1999 come

erroneamente indicato dall'elenco prodotto.

Prudenzialmente, in assenza di atti che

consentano di verificare le indicazioni della CO 2, la L__________ contesta

infine anche la nota attribuita all'aggiudicataria per gli apprendisti.

E. All'accoglimento

dei ricorsi si oppone l'CO 1, che ritiene di aver valutato le referenze

correttamente senza abusare del potere d'apprezzamento che le regole di gara

gli riservano.

Ad identica conclusione perviene la CO 2,

contestando le tesi delle ricorrenti con argomenti che saranno discussi nei seguenti

considerandi.

Le ditte L__________ e P__________ si

avversano vicendevolmente.

Considerato, in

diritto

1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data

dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb.

In quanto partecipanti al concorso, entrambe

le ricorrenti sono legittimate ad impugnare la decisione di aggiudicazione (art.

43 PAmm).

Il ricorso della ditta P__________, inoltrato

nel termine di 10 giorni prescritto dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb, è ricevibile in

ordine.

Tempestivo e pertanto ricevibile in ordine è

da considerare anche il ricorso della L__________, inoltrato nel termine di 15

giorni indicato dalla committente. Indipendentemente dalla questione di sapere

se il nuovo termine di ricorso di 10 giorni fissato dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb,

entrato in vigore il 4 febbraio 2005 (BU n. 4/2005, pag. 24 e n. 7/2005, pag.

66), si applichi anche ai concorsi aperti a quel momento, il principio della

buona fede impedirebbe comunque di ritenerlo tardivo (STA 13.4.05 in re A__________

SA; DTF 117 Ia 421 consid. 2a; 116 Ib 141 consid. 2; L__________ 2003 III n.

5).

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla

base degli atti (art. 18 PAmm). In particolare non occorre procedere all'audizione

testimoniale del progettista, richiesta dalla CO 2. Non è invero compito

specifico del Tribunale cantonale amministrativo porre rimedio alle lacune

degli accertamenti poste in essere dall'istan-za inferiore. Lo si deduce dall'art.

65 cpv. 2 PAmm, che in caso di accertamento incompleto della fattispecie

permette al tribunale di annullare la decisione impugnata e di rinviarle la causa

per nuovo giudizio.

3. Le

cosiddette referenze servono essenzialmente ad attestare la capacità del

concorrente di realizzare l'opera messa a concorso, rispettivamente di fornire

la prestazione oggetto della commessa. Forniscono quindi anzitutto informazioni

sull'idoneità del concorrente. La giurisprudenza, scostandosi dalla dottrina,

ammette comunque la possibilità di utilizzarle come criteri d'aggiudicazione

(AGVE 1999, 329 e rimandi).

Di regola, le referenze sono costituite da

lavori analoghi, eseguiti dal concorrente con soddisfazione del committente, in

epoca preferibilmente recente e per quanto possibile con il medesimo personale,

soprattutto dirigente (quadri, specialisti).

Nella

valutazione delle referenze, il committente fruisce di un ampio margine discrezionale,

il cui esercizio può essere censurato da parte dell'autorità di ricorso unicamente

nella misura in cui integra gli estremi della violazione del diritto, segnatamente

sotto il profilo dell'abuso di potere (art. 61 cpv. 2 PAmm; M. Borghi / G.

Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 61 PAmm, n. 2

d). Presupposto irrinunciabile ai fini dell'e-sercizio di tale potere da parte

del committente è un'adeguata conoscenza delle prestazioni fornite a terzi, che

vengono addotte dai singoli concorrenti a titolo di referenza. Questa esigenza

richiama, a sua volta:

- la produzione, da parte dei concorrenti, di un'esauriente documentazione,

che le descriva in dettaglio, specificandone le caratteristiche, l'importanza e

l'epoca in cui sono state effettuate;

- una circostanziata verifica, da parte del committente, delle indicazioni

fornite dai concorrenti, esperita secondo criteri uniformi ed eventualmente

integrata dall'assunzione di informazioni supplementari, adeguatamente

protocollate (AGVE 2000, 291; LGVE 2002-II-9);

- una congrua motivazione della valutazione operata dal committente,

che permetta ai concorrenti di eventualmente esercitare i loro diritti di

difesa e consenta nello stesso tempo all'au-torità di ricorso di pronunciarsi

con sufficiente cognizione di causa sulla correttezza dell'apprezzamento (STA

9.1.04 in re C__________ e C__________ SA).

3.2. Nel caso in esame, il capitolato d'appalto e modulo d'offerta chiedeva ai concorrenti di

allegare all'offerta (...) le referenze per lavori simili effettuati negli

ultimi cinque anni negli ambiti sanitari, quali ospedali, cliniche, case per

anziani (...).

Per essere considerate valide, le referenze

dovevano soddisfare cumulativamente tre requisiti. Esse dovevano, in

particolare, concernere (a) lavori simili, (b) eseguiti negli ultimi 5 anni,

anziani. Non bastava che si trattasse di lavori eseguiti negli ultimi cinque

anni, negli ambiti sanitari. Doveva anzitutto trattarsi di lavori simili.

L'esistenza di una similitudine tra i lavori messi a concorso e quelli indicati

dai concorrenti come referenza costituiva il primo criterio di selezione.

Il concetto di lavori simili è di

natura indeterminata (Max Imboden/ René Rhinow, Schweizerische

Verwaltungsrechtsprechung, V. ed. n. 66 B I seg.). Ai

fini dell'individuazione del suo contenuto precettivo, esso riserva dunque al

committente una certa latitudine di giudizio, che l'autorità di ricorso è

tenuta a rispettare, limitandosi a censurare le interpretazioni prive di

ragioni oggettive, fondate su criteri estranei alla materia o altrimenti lesive

del diritto in quanto insostenibili.

Simili, secondo il significato comunemente

attribuito al termine, sono da considerare i lavori che tanto dal profilo

qualitativo, quanto dal profilo quantitativo presentano un adeguato grado di

analogia con quelli oggetto della commessa. Tipo d'intervento, caratteristiche

dell'opera e mezzi occorrenti per realizzarla devono presentare sufficienti momenti

di affinità da giustificare il riconoscimento di una similitudine. Il semplice

fatto che si tratti di lavori eseguiti nell'ambito di strutture sanitarie o

parasanitarie non basta per ammettere l'esistenza di una similitudine. La

clausola in esame, stando al suo tenore letterale, considera infatti la destinazione

come un requisito supplementare, da applicare assieme a quello d'ordine

temporale, soltanto dopo aver accertato che i lavori indicati come referenza e

quelli oggetto della commessa denotano un'adeguata serie di aspetti comuni.

In concreto, va quindi verificato se la

valutazione delle referenze operata dal committente sia sostenibile. In

particolare, occorre escludere che la valutazione del grado di affinità fra i

lavori addotti come referenze dai singoli concorrenti e quelli oggetto della

controversa commessa operata dall'CO 1 travalichi i limiti di quella latitudine

di giudizio che deve essergli riconosciuta da parte dell'autorità di ricorso.

4. Referenze CO

Considerandi

2.

A titolo di referenze, laCO 2 ha indicato:

Casa per anziani S. __________

(2000-2005);

Ristrutturazione

laboratori medici Clinica S. __________ (2001);

Risanamento Pronto

soccorso Clinica S. __________ (2001);

- Protezione contro esondazioni Clinica

S. __________ (2002-03).

L'EOC non ha

esperito particolari verifiche sulla natura e sulla consistenza delle referenze.

In particolare, non ha assunto maggiori informazioni in proposito. Esclusa la referenza relativa alla ristrutturazione dei laboratori medici della clinica S. __________, il committente ha

riconosciuto alla CO 2 le altre tre referenze, attribuendole la nota 4 (80

punti).

Stando alla documentazione prodotta dall'aggiudicataria

in questa sede, l'esclusione della seconda referenza sembra comunque sostenibile.

Non tanto perché non sussistono indicazioni per stabilire se i lavori nei

laboratori medici si distinguessero abbastanza da quelli eseguiti nel pronto

soccorso della stessa clinica, quanto piuttosto perché

non è dato di vedere come si potrebbe considerare dei piccoli lavori di

ristrutturazione, eseguiti all'interno della clinica per un importo di circa 6'000.-

franchi, simili alla costruzione di un intero edificio per un importo di

oltre un milione. La stridente discrepanza, riscontrabile a livello di volume e

di tipologia dei lavori tra le opere oggetto della commessa e quelle addotte

come referenza, non può essere ignorata semplicemente perché l'intervento è

stato eseguito all'interno di una struttura sanitaria, che nel frattempo è

rimasta in esercizio. La destinazione delle opere non è invero di rilievo ai

fini del giudizio sulla similitudine dei lavori. L'ammissibilità delle singole

referenze andava valutata in primo luogo dal profilo dell'analogia dei lavori

indicati a tale titolo. La destinazione (negli ambiti sanitari)

costituiva, come detto, soltanto un criterio di selezione supplementare, indipendente

dal primo.

Stando alla documentazione prodotta dalla

stessa ricorrente, v'è da chiedersi se non fossero da escludere anche le opere

di premunizione contro le esondazioni, addotte a titolo di referenza, che la

ricorrente ha eseguito nel 2002 per un valore di circa fr. 80'000.-. Non è

invero dato di vedere come queste opere, consistenti - per quanto è dato di

vedere - nella chiusura delle aperture sotto la quota di m 198.00 s./m. e nella

formazione di pozzi per le pompe nel piano seminterrato, possano essere considerate

simili alla costruzione di un nuovo edificio di rilevanti dimensioni destinato

ad ampliare l'ospedale La __________. Almeno apparentemente, le opere oggetto

della commessa e quelle di protezione contro la fuoriuscita del lago hanno in

comune soltanto il fatto che sono eseguite da un'impresa di costruzione. Sostanzialmente

diverse sono tuttavia le caratteristiche dei lavori messi a confronto dal

profilo dei valori in discussione, della tipologia degli interventi e dell'importanza

dei mezzi necessari per realizzarli. Il fatto che interessino una struttura

sanitaria in esercizio non è di decisivo rilievo ai fini del giudizio sulla

similitudine dei lavori messi a confronto. Assume rilevanza soltanto per selezionare

ulteriormente lavori entranti in considerazione quale referenza, in quanto simili.

Analoghe considerazioni, stando alle

indicazioni della resistente, dovrebbero valere anche per i lavori di

ristrutturazione dell'ala sud della clinica S. __________, eseguiti nel 2002

per un totale di

fr. 37'323.30. Troppo diverse appaiono le caratteristiche specifiche dei lavori

messi a confronto, tanto dal profilo dei valori in discussione, quanto dal

profilo delle modalità d'intervento e dei mezzi occorrenti. La costruzione di

un nuovo edificio in calcestruzzo per un valore di oltre un milione da

annettere all'ospe-dale non può tutto sommato essere assimilata alla

demolizione ed al rifacimento di opere murarie all'interno di una clinica per

un valore di 30 volte inferiore. Il fatto che si tratti di interventi concernenti

una struttura sanitaria non permette di giungere a conclusioni più favorevoli

alla resistente, poiché questo aspetto costituiva un criterio di selezione da

applicare ai lavori ritenuti simili eseguiti negli ultimi cinque anni.

Può invece essere considerata valida come

referenza, per quanto risulta dalle indicazioni della resistente ed è

altrimenti noto a questo tribunale, la ristrutturazione della casa per anziani

S. __________, eseguita dalla CO 2 tra il 2000 ed il 2005 per un costo di oltre

un milione. L'aggiunta di un ulteriore piano, i lavori di ristrutturazione all'interno

dello stabile esistente ed i costi permettono di ravvisare un sufficiente grado

di similitudine fra questi lavori e quelli oggetto della controversa

aggiudicazione. La resistente, che ha operato come ditta capofila di un

consorzio, può senz'al-tro prevalersi della referenza.

In conclusione, per quanto se ne può dedurre

stando agli atti ed alle informazioni fornite dalla stessa CO 2, questa ditta

non dovrebbe poter vantare più di una referenza valida (casa per anziani S. __________).

La questione può comunque rimanere aperta per i motivi che seguono.

5.

Referenze

L__________

La ricorrente L__________ ha addotto un

elenco di 7 referenze, fa cui le seguenti:

Ospedale S. __________

III. tappa (1995-1997);

Ospedale La __________

ala est (1998-1999)

Nuovi villaggi C__________

F__________ e B__________ (2001-2002)

Centrale di

distribuzione C__________ (2002-2003)

L'CO 1 non ne ha riconosciuta nemmeno una. A

giusta ragione.

Alcuni dei lavori indicati dalla L__________

erano apparentemente simili e connessi ad una struttura sanitaria. Non erano tuttavia

ammissibili come referenza, poiché non rispondevano al limite temporale fissato

dal committente (ultimi cinque anni).

In questa sede, la ricorrente L__________

sostiene di essersi sbagliata nell'indicare la data (1999) di conclusione dei

lavori di costruzione dell'ala est dell'ospedale La __________, asserendo che si

sarebbero conclusi soltanto nel 2000. Chiede quindi che le sia riconosciuta una

referenza.

La pretesa è manifestamente infondata. Una

simile correzione appare di primo acchito inammissibile già perché non è il

frutto di un semplice errore di calcolo o di scritturazione (art. 33 cpv. 2

RLCPubb), ma riguarda un aspetto rilevante dell'offerta, suscettibile di sovvertire

la graduatoria. Indipendentemente da questa considerazione, risulta inoltre

chiaramente dagli atti prodotti da questa ricorrente che si trattava di lavori

supplementari per importi modici (lavori esterni per fr. 27'950.- e smontaggio

della palizzata), che le sono stati affidati nella fase conclusiva dei lavori

di costruzione dell'ala est dell'ospedale. Pretendere di potersene prevalere

per computare come referenza i lavori di costruzione di quest'ala dell'ospedale

costituisce un manifesto fuor d'opera.

6.

Referenze

P__________

La ditta P__________ ha allegato le seguenti

due referenze:

Ampliamento e

ristrutturazione casa S. __________ (2001);

Nuova scuola d'infanzia

e P__________ (2004)

L'CO 1 le ha riconosciuto soltanto la prima.

Gli atti non permettono di stabilire più precisamente le caratteristiche di

questi lavori. Nulla è dato di sapere circa le loro caratteristiche.

Non spetta a questo tribunale riparare all'omissione,

esperendo i necessari accertamenti.

7.

Sulla

scorta delle considerazioni che precedono, i ricorsi vanno dunque accolti, annullando

la decisione impugnata e rinviando gli atti all'CO 1 affinché - assunte le necessarie

informazioni e valutate in modo più approfondito le referenze - statuisca nuovamente

sulle offerte rimaste in gara.

La tassa di giustizia è suddivisa fra le

parti proporzionalmente al rispettivo grado di soccombenza. Nella misura in cui

non sono compensate, le ripetibili sono poste a carico dell'CO 1 e della CO 2.

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 32, 36, 37 LCPubb; 3, 18, 28, 31, 60,

61, 65 PAmm;

dichiara

e pronuncia:

1. I ricorsi

sono parzialmente accolti.

§ Di conseguenza:

1.1. la decisione 6 maggio 2005 dell'CO 1 è

annullata.

1.2. gli atti sono rinviati al committente per

nuova decisione ai sensi dei considerandi.

2.La tassa di giustizia di fr. 2'500.- è posta a carico dell'CO 1

nella misura di fr. 1'000.- e suddivisa per la differenza in parti uguali fra

le tre ditte qui comparenti.

3.L'CO 1 rifonderà fr. 1'000.- alla L__________ SA e fr. 1'000.- alla

P__________ SA.

La CO

2 rifonderà fr. 500.- alla L__________ SA e fr. 500.- alla P__________ SA.

3. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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