52.2005.242

Scioglimento del rapporto d'impiego di un dipendente comunale per giustificati motivi

1 dicembre 2005Italiano14 min

Source ti.ch

Fatti

A. a) Il 22

agosto 2000 il municipio di RI 1 ha indetto un pubblico concorso per la nomina

di un custode affossatore presso il cimitero comunale.

Con decisione 5 dicembre 2000 la medesima

autorità ha risolto di assumere per tale funzione il qui resistente CO 1 (1964),

a partire dal 1° febbraio 2001 per una durata indeterminata.

b) Il 1°

ottobre 2004 il municipio ha deciso di disdire per il 31 gennaio 2005 il rapporto

di lavoro con CO 1 per "giustificati motivi", escludendo la

possibilità di trasferire il dipendente ad altra funzione.

L'esecutivo comunale ha motivato il

provvedimento con la necessità di garantire il buon funzionamento del servizio

pubblico ed ha ritenuto che non fosse più esigibile la continuazione del

rapporto d'impiego con il proprio dipendente a causa del suo insufficiente rendimento

lavorativo.

La decisione è stata resa sulla base dell'art.

71 del regolamento organico dei dipendenti del comune di RI 1 e delle sue aziende

municipalizzate, del 15 dicembre 2003 (in seguito: ROD), entrato in vigore il

19 febbraio 2004.

B. Con

giudizio 28 giugno 2005 il Consiglio di Stato ha annullato tale disdetta, accogliendo

il ricorso contro di essa inoltrato da CO 1.

Il Governo ha ritenuto che le prove raccolte

nel corso dell'istruttoria non avevano permesso di dimostrare che il dipendente

avesse avuto un rendimento lavorativo insufficiente, così come asserito dal

municipio al fine di giustificare il provvedimento litigioso. Per questo motivo

non vi erano gli estremi per ritenere inesigibile la continuazione del rapporto

d'impiego.

Secondo l'Esecutivo cantonale, la decisione

impugnata andava inoltre annullata anche perché il municipio non aveva valutato

la possibilità di trasferire il dipendente ad un'altra funzione disponibile

nell'ambito dei posti vacanti.

C. Contro il

predetto giudicato governativo, il RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando la conferma del controverso

licenziamento.

Il ricorrente rimprovera al Consiglio di

Stato di avere accertato i fatti in modo arbitrario e di avere violato la sua autonomia

comunale. Sostiene che CO 1 non sarebbe idoneo allo svolgimento delle proprie

funzioni in seno all'amministrazione comunale, ragione per la quale si

giustifica la rescissione del rapporto d'impiego. Critica il Governo per avere esaminato

la fattispecie come se si fosse trattato di una disdetta disciplinare e non

amministrativa. Esclude inoltre la possibilità di trasferire il resistente ad

altra funzione, in quanto, non disponendo di diplomi e certificati professionali,

egli non sarebbe idoneo ad occupare alcun posto vacante.

D. All'accoglimento

del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni. Ad

identica conclusione perviene CO 1, contestando le tesi dell'insorgente con

argomenti che saranno discussi, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 208 cpv. 1 LOC)

e la legittimazione del comune ricorrente è certa (art. 43 PAmm e 209 lett. b

LOC).

Il gravame, tempestivo (art. 46 cpv. 1

PAmm), è dunque ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti,

senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).

Considerandi

2.

2.1. Giusta

l'art. 71 cpv. 1 ROD, il municipio può sciogliere il rapporto d'impiego del

dipendente assunto a tempo indeterminato per la fine di un mese con il

preavviso di tre mesi, prevalendosi di giustificati motivi.

Tale disposizione era sconosciuta al vecchio

regolamento organico comunale del 1983 (in seguito: ROD 1983), che prevedeva

unicamente la possibilità della mancata conferma alla scadenza del periodo di

nomina quadriennale (art. 3 cpv. 5 ROD 1983).

È considerata come

un "giustificato motivo", precisa il cpv. 3 lett. c della medesima

norma, qualsiasi circostanza soggettiva o oggettiva, data la quale non si può

pretendere in buona fede che l’autorità di nomina possa continuare il rapporto

di impiego nella stessa funzione o in un’altra funzione adeguata e disponibile

nell’ambito dei posti vacanti.

2.2

L'art. 71 cpv. 3 lett. c ROD ha il

medesimo tenore dell'art. 60 cpv. 3 lett. c LORD concernente i dipendenti

cantonali. Per la risoluzione del caso in rassegna ci si può dunque senz'altro

ispirare alla giurisprudenza sgorgante dall'applicazione della menzionata norma

cantonale.

In questo senso, va rilevato che la disdetta

amministrativa, a differenza della destituzione, non ha alcuna valenza

afflittiva. Non è una sanzione disciplinare. È un semplice provvedimento di natura

amministrativa, che pone termine al rapporto d'impiego. Essa non presuppone in

particolare un comportamento colpevole da parte del dipendente. Non dipende in

particolare dalla violazione di doveri di servizio. Può essere giustificata

anche da motivi imputabili al datore di lavoro. È sufficiente che subentrino

circostanze tali da far apparire ragionevolmente inesigibile la continuazione

del rapporto d'impiego da parte di quest'ultimo.

2.3

L'art. 71 cpv. 3 lett. c ROD riserva

all'autorità di nomina un margine discrezionale relativamente ampio, che

l'autorità di ricorso può censurare unicamente nella misura in cui integra gli

estremi di una violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso

d'apprezzamento. Ipotesi, questa, che si verifica quando l'apprezzamento è

esercitato in spregio dei principi fondamentali del diritto, quali

l'uguaglianza davanti alla legge, la legalità, la proporzionalità, la sicurezza

del diritto e la buona fede (DTF 119 Ib 452, 104 Ia 206; RDAT 1995 I n. 14; M.

Borghi / G. Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 61

PAmm; A. Scolari, Diritto amministrativo, II. ed., parte generale, n. 413).

Censurabili, in particolare, sono decisioni di licenziamento che procedono da

considerazioni estranee alla materia, che si fondano su argomenti contrari alla

logica o che appaiono altrimenti insostenibili.

Di conseguenza, la protezione contro il

licenziamento assicurata dal ROD di __________ ai dipendenti nominati è

limitata all'arbitrio. L'autorità di ricorso deve dal canto suo limitarsi a

rilevare l'eventuale esistenza di un abuso, evitando in particolare di sostituire

il suo apprezzamento a quello dell'istanza inferiore.

2.4

Va rilevato che, contrariamente a

quanto assume il resistente, il fatto che il nuovo ROD sia entrato in vigore dopo

la sua assunzione non permette di affermare che il suo rapporto d'impiego sia retto

dal precedente regolamento abrogato il 18 febbraio 2004. Alle disposizioni del

ROD 1983 soggiacciono unicamente gli stipendi e le indennità in vigore

all'inizio del 2004 (v. art. 79 ROD), che non sono oggetto della presente

vertenza.

3.

3.1. In

concreto, il municipio di RI 1 ha nominato CO 1 custode affossatore presso il

cimitero comunale di __________ a partire dal 1° febbraio 2001 per svolgere le

seguenti mansioni: lavori di giardinaggio, pulizia degli spazi interni ed

esterni del cimitero, scavo e rinterro di fosse di sepoltura, presenza durante

le cerimonie funebri, amministrazione corrente e gestione dei documenti

d'archivio del cimitero.

Il 1° ottobre 2004 l'autorità comunale ha deciso

di sciogliere per il 31 gennaio 2005 il rapporto di lavoro con il dipendente, escludendo

la possibilità di trasferirlo ad altra funzione, per i seguenti motivi (v. scritto

del 29 luglio 2004, richiamato nella decisione):

"(...) Alle nostre dipendenze dal

01.02.2001

l'operato del custode del cimitero è stato oggetto di ripetuti interventi,

rapporti, segnalazioni che non possono non preoccupare. In generale il grado di

rendimento non raggiunge un livello di soddisfazione, inizialmente e

principalmente per i lavori manuali, in seguito anche per le attività

collaterali svolte da un custode. L'abbiamo già convocata altre volte per

ammonirla severamente riguardo al suo rendimento. I miglioramenti registrati

sono stati minimi e le lettere di disappunto da parte di utenti, ditte, ecc.,

non sono mancate. Richiesto di giustificazioni sulle condizioni indecorose del

cimitero durante alcuni periodi dell'anno ci ha sempre dato motivazioni legate

a difficili condizioni meteorologiche, a indisponibilità di manodopera

alternativa, ecc.; mai ha ammesso il suo insufficiente rendimento lavorativo. Le

lamentele dell'utenza sono tali da indurci a decisioni più drastiche, che vanno

oltre il semplice richiamo (...)".

Adìto da CO 1, il Consiglio di Stato ha considerato

la disdetta ingiustificata. Esperita l'istruttoria, il Governo ha ritenuto che

il municipio avesse generalizzato alcuni episodi e travalicato i limiti del suo

potere di apprezzamento.

3.2

CO 1 è stato assunto senza avere alle

spalle un'esperienza quale custode affossatore. A causa delle carenze

dimostrate in particolare nei lavori di scavo e di giardinaggio, il municipio lo

aveva inizialmente inserito nella squadra giardinieri del comune per un breve periodo

di formazione. Alla fine dell'anno di prova l'esecutivo comunale lo aveva confermato

nelle proprie funzioni, ritenendo in tal modo che non fossero adempiute le

condizioni dell'allora vigente art. 3 ROD 1983 per sciogliere il rapporto di lavoro

alla scadenza del periodo di prova, causa rendimento insoddisfacente. L'autorità

comunale avrebbe pertanto adottato un provvedimento contrario alla buona fede

se avesse giustificato il licenziamento del resistente unicamente sulla base

del suo rendimento durante il primo anno di prova, ciò che non è tuttavia il

caso nella presente fattispecie dove è stato preso in considerazione il suo intero

stato di servizio.

Ferma questa premessa, gli accertamenti

esperiti dal Consiglio di Stato hanno permesso di evidenziare quanto segue.

Sentiti quali testi, __________ e __________,

titolari di una ditta di marmi e graniti rispettivamente di un'impresa di onoranze

funebri, hanno espresso giudizi tutto sommato positivi sul custode per quanto

hanno potuto constare durante la loro presenza in cimitero. Anche __________ e __________,

due abituali visitatrici del cimitero di __________, si sono espresse

favorevolmente su CO 1, alla stessa stregua di vari altri utenti e conoscenti,

nonché del parroco Don __________, così come emerge dalle dichiarazioni versate

agli atti dinnanzi all'autorità inferiore. Bisogna comunque considerare che gran

parte di queste testimonianze vertono essenzialmente sulla persona del

resistente e sullo stato generale del cimitero, mentre che il giudizio del municipio

concerne l'attività svolta dal custode nel suo complesso e il modo con il quale

quest'ultimo si è occupato della gestione di tutte le infrastrutture cimiteriali.

In questo senso l'arch. __________, capotecnico

e responsabile della conduzione della squadra comunale non ha nascosto le difficoltà riscontrate da CO 1 nello svolgere il proprio lavoro in modo

indipendente, dichiarando di averlo richiamato a diverse riprese, segnatamente

per quanto riguarda la manutenzione degli spazi esterni del cimitero e i tempi

e modi di esecuzione dei lavori. Egli ha pure

constatato negli ultimi tempi una certa incuria nella manutenzione dell'area

cimiteriale dovuta alla presenza di sacchi arancioni nei cestini delle camere

mortuarie e di una stufetta nell'atrio delle celle, con la porta del locale

attrezzi situato a contatto con il locale aperta da dove si scorgeva il

tagliaerba (v. rapporto del 25 giugno 2004 e l'audizione testimoniale del 20 aprile

2005).

Il fatto che il dipendente non rispettasse i

tempi di esecuzione previsti per lo svolgimento dei propri compiti è stato

confermato anche dal caposquadra comunale __________ che, sentito in qualità di

teste, ha rilevato una certa disorganizzazione nello svolgimento degli

incarichi affidati al resistente, autosufficiente solo nel disbrigo delle

mansioni amministrative.

La lentezza e la mancanza di pratica nei citati

lavori è pure stata constatata da __________, attivo nella squadra muratori del

comune. Il teste __________, il quale ha avuto occasione di scavare delle fosse

insieme al CO 1, si è spinto fino al punto da ritenerlo non portato per il

mestiere di custode affossatore.

Anche il municipale __________, in carica dal

4.

aprile 2004, ha manifestato la propria insoddisfazione per il modo in cui era

tenuto il cimitero, constatando personalmente in occasione di due o tre

funerali una certa mancanza di pulizia segnatamente per quanto riguarda la

piscina all'interno del camposanto, invasa da foglie. A questo proposito non va

dimenticato che già il 17 giugno 2003 la ditta di pompe funebri __________ si

era lamentata per lo stato di decadenza generale del cimitero che costringeva il

suo impresario a operare con difficoltà e insicurezza (doc. A15). Pur ritenendo

tale giudizio eccessivamente severo, l'arch. __________ si era comunque

preoccupato di richiamare il custode alle sue responsabilità.

Le varie assenze accumulate dal resistente durante

il periodo di nomina, causa infortunio o malattia, non lo hanno poi aiutato a

migliorare il livello delle sue prestazioni, contribuendo così ulteriormente a

far crescere nei suoi superiori, come pure negli amministratori comunali, il

grado di insoddisfazione per la qualità del suo operato.

3.3

Ora, il quadro

complessivo che scaturisce dall'istruttoria esperita dal Servizio dei ricorsi del

Consiglio di Stato permette di

escludere che la decisione del municipio proceda da un esercizio abusivo del

potere d'apprezzamento, di cui dispone l'autorità comunale in ordine alla

rescissione del rapporto d'impiego.

Il municipio ha notificato la disdetta al proprio

dipendente per giustificati motivi, non a titolo disciplinare. I giustificati motivi per una disdetta possono fondarsi anche solo

sull'interesse al buon funzionamento del servizio, senza che al dipendente

possa essere rimproverato un determinato comportamento. È la natura stessa del servizio pubblico che

impone questa soluzione, affinché siano garantiti la considerazione e la

fiducia di cui essa abbisogna (RDAT II-2000 n. 11 consid. 3b con numerosi

rinvii).

Contrariamente a quanto assume il Consiglio

di Stato, non era quindi decisivo accertare se CO 1 avesse violato i suoi doveri di servizio o avesse avuto

un comportamento deplorevole. Bastava rilevare che

erano subentrate circostanze tali da far apparire ragionevolmente inesigibile

la continuazione del rapporto d'impiego. Presupposto, questo, che appare in

concreto soddisfatto, visto il disservizio constatato dal municipio e sostanzialmente

confermato dall'istruttoria.

Considerata l'esistenza di un rapporto di

lavoro contrassegnato da un crescendo di problemi e non essendo emerso alcun indizio

suscettibile di collegare la disdetta ad altri fattori, estranei al rapporto

d'impiego, la conclusione a cui è pervenuto il municipio non appare per nulla

insostenibile. A torto quindi il Governo ha ritenuto che l'esecutivo comunale

avrebbe dovuto richiamare il proprio dipendente e indicare per quali

prestazioni lavorative considerava insufficiente il suo rendimento (qualità dei

lavori, ordine, precisione, tempi d'esecuzione), verificando in seguito il suo

operato periodicamente anche tramite sopralluoghi in sua presenza.

Non permette di mutare questo giudizio nemmeno

la natura sussidiaria della disdetta rispetto al trasferimento ad un'altra

funzione. Per contestare con successo il licenziamento da questo profilo

occorre in effetti che nell'ambito dei posti vacanti sia disponibile un posto

confacente alle attitudini del dipendente. Presupposto, questo, che in concreto

non si realizza.

4.

Pronunciando

l'impugnata disdetta in applicazione dell'art. 71 cpv. 3 lett. c ROD, il

municipio non è pertanto incorso in un abuso od eccesso del vasto potere

d'apprezzamento che la norma gli conferisce, né ha violato il principio della

buona fede. Il licenziamento litigioso non può pertanto essere dichiarato

ingiustificato.

5.

Sulla

scorta di quanto precede il ricorso dev'essere accolto, la risoluzione governativa

impugnata annullata e la decisione del municipio confermata.

La tassa di giudizio dev'essere posta a

carico dell'insorgente (art. 28 PAmm). Non si assegnano ripetibili, dal momento

che RI 1 non si è avvalso del patrocinio di un legale iscritto all'apposito

registro.

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 208 e 209 LOC; 71 cpv. 3 lett. c ROD; 3

cpv. 5 ROD 1983; 1, 3, 18, 28, 43, 46, 60, 61, 65 PAmm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è accolto.

Di conseguenza:

1.1. la decisione 28 giugno 2005 (n. 3236) del

Consiglio di Stato è annullata.

1.2. la risoluzione 1° ottobre 2004 con cui il

municipio di RI 1 ha disdetto il rapporto di impiego di CO 1 quale custode

affossatore presso il cimitero comunale__________è confermata.

2. La tassa di

giustizia e le spese, per complessivi fr. 800.–, sono a carico del resistente CO

1. Non si assegnano ripetibili.

3. Intimazione

;

terzi implicati

1. CO 1

1 patrocinata da: PA 1

2. CO 2

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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