Pubblico concorso per aggiudicare i lavori di ripristino/risanamento del calcestruzzo e dei rivestimenti della facciata dell'immobile in oggetto

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Numero d'incarto:

52.2005.320

Data decisione, Autorità:

25.10.2005, TRAM

Titolo:

Pubblico concorso per aggiudicare i lavori di ripristino/risanamento del calcestruzzo e dei rivestimenti della facciata dell'immobile in oggetto

PROCEDURA

art. 20 LCPUBB

art. 23 LCPUBB

art. 24 LCPUBB

art. 38 RLCPUBB

Incarto n.

52.2005.320-321

Lugano

25 ottobre

2005

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente,

Stefano

Bernasconi, Matteo Cassina

segretario:

Leopoldo Crivelli

statuendo sui ricorsi 3 ottobre 2005 della

a)

b)

patr. da: PA 1

A__________, ,

contro

il bando del concorso 8 settembre 2005 indetto dal

Dipartimento delle finanze e dell'economia per aggiudicare i lavori di

ripristino/risanamento del calcestruzzo e dei rivestimenti in pietra naturale

delle facciate della residenza governativa a Bellinzona;

viste le risposte 19 ottobre

2005 della Sezione della logistica;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. L'8

settembre 2005 il Dipartimento delle finanze e dell'economia (DFE) ha indetto

un pubblico concorso, retto dalla LCPubb, per aggiudicare i lavori di ripristino/risanamento

del calcestruzzo e dei rivestimenti in pietra naturale delle facciate della

residenza go-vernativa (FU n. 73/2005 del 13.9.05 pag. 6102 seg.).

Alla posizione (h) Idoneità degli

offerenti, il bando di concorso stabiliva che erano abilitate a

concorrere le ditte d'impresario costruttore, in caso di consorziamento la

ditta pilota dovrà essere una ditta di impresario costruttore. Precisava

inoltre che era autorizzato il subappalto per le opere da risanamento CLS e

pietra naturale, ponteggi, trattamento delle superfici esterne (pittore).

Con rettifica del 19 settembre 2005 (FU n. 75/2005 del 20.9.05 pag. 6278), il

committente ha specificato che erano abilitate a concorrere le imprese di

costruzione, in caso di consorziamento la ditta pilota dovrà essere un'impresa

di costruzione.

Le ditte interessate erano invitate ad

annunciarsi in forma scritta entro il 20 settembre 2005 allo studio d'architettura

L__________ [cfr. bando pos.

(l) n. 3].

L'ultima posizione del bando (q) avvertiva

che contro gli atti d'appalto era data facoltà di ricorso al

Tribunale cantonale amministrativo entro 10 giorni dalla messa a disposizione

degli atti di concorso (23 settembre 2005).

B. Contro il

bando la R__________ e l'A__________ sono insorte davanti al Tribunale

cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento.

Entrambe le ricorrenti contestano in

sostanza la clausola che limita la partecipazione alla gara alle imprese di

costruzione. La RL sottolinea l'importanza dei lavori di ripristino del

calcestruzzo (mq 2'580) e di risanamento delle facciate in pietra naturale (7'800

mq), che costituirebbero la parte principale della commessa. La seconda ricorrente

evidenzia invece l'importanza dei lavori di pittura (mq 10'500).

C. All'accoglimento

dei ricorsi si oppone la Sezione della logistica del DFE (SLog), rilevando fra l'altro che le opere

da risanamento del calcestruzzo costituiscono solo il 17% della commessa.

D. Con

ordinanza 4 ottobre 2005 il presidente del Tribunale cantonale amministrativo

ha concesso, inaudita parte, l'effetto sospensivo ai ricorsi limitatamente all'apertura

delle offerte.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1

LCPubb, alla quale la commessa è assoggettata.

1.2. Anche se le opere di risanamento del

calcestruzzo costituiscono soltanto una parte della commessa in esame, l'interesse

fatto valere dalla ricorrente RL, attiva in questo specifico settore, può

essere considerato degno di protezione (art. 43 PAmm).

L'A__________ insorge quale associazione

professionale a tutela degli interessi dei suoi soci (cosiddetto ricorso

corporativo di natura "egoista"). A tale scopo avrebbe tuttavia

dovuto provare che la maggioranza o molti di essi siano toccati dall'atto impugnato

e che gli statuti le affidino la difesa degli interessi comuni (RDAT I-2001 n.

27 consid. 2.2.; STA 15.10.2001 in re GPRA e llcc; ZBl 100/1999, pag. 399 e

446; Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 43 PAmm).

Al pari degli altri presupposti processuali, la prova delle circostanze di

fatto che fondano la legittimazione attiva spetta in effetti all'insorgente

(RDAT I-2001 n. 27 consid. 2.2.; ZBl 100/1999, pag. 399).

Non avendo l'A__________ addotto alcuna

prova al riguardo, il suo ricorso va dunque respinto in ordine per carenza di

legittimazione attiva. Se fosse ricevibile, non potrebbe comunque essere accolto

nel merito per i motivi che seguono.

1.3. Le contestazioni sollevate dalle

ricorrenti sono circoscritte alla clausola (h) del bando che, a loro avviso, limiterebbe

la partecipazione alla gara alle imprese di costruzione. Non riguardano

prescrizioni contenute nell'ulteriore documentazione di gara.

La versione rettificata e qui censurata

della controversa clausola è stata pubblicata sul FU di martedì 20 settembre

2005, distribuito per posta il giorno seguente. Il termine di 10 giorni per impugnarla,

fissato dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb, ha quindi iniziato a decorrere giovedì 22

settembre 2005.

Fatti

I ricorsi, inoltrati soltanto il 3 ottobre

2005, appaiono dunque tardivi. Essi possono nondimeno essere considerati

tempestivi in base al principio della buona fede.

La clausola (q) del bando di concorso

originariamente apparso sul FU indicava in effetti che contro gli atti d'appalto

era data facoltà di ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro 10

giorni dalla data di messa a disposizione degli atti di concorso (23 settembre

2005). Questa clausola non è invero conforme al diritto, in particolare

alla perentorietà dei termini fissati dalla legge (art. 11 LCPubb), poiché fa

dipendere la decorrenza del termine di ricorso da una data fissata dall'autorità,

anziché dalla pubblicazione del bando, rispettivamente dalla notifica della documentazione

di gara agli interessati che ne hanno fatto richiesta (STA 11.7.2005 in re C__________).

Benché lesiva del diritto, essa può comunque essere invocata in base al

principio secondo cui l'erronea indicazione dei termini di ricorso non può nuocere

all'insorgente. Sarebbe invero eccessivo pretendere che i concorrenti si

rendessero conto che le prescrizioni del bando dovevano essere impugnate entro

10 giorni dalla pubblicazione sul FU.

1.4. Avendo il medesimo oggetto, i ricorsi

possono essere decisi con un unico giudizio (art. 51 PAmm) sulla base degli

atti (art. 18 PAmm).

2. 2.1.

Giusta l'art. 20 LCPubb, il committente può esigere dall'offe-rente la prova

dell'idoneità finanziaria, economica e tecnica. A tal fine precisa i criteri di

idoneità, tenuto conto della legislazione speciale (cpv. 1). Possono essere

richieste, prosegue la norma, le prove di idoneità indicate nel bando o nella

relativa documentazione (cpv. 2).

I criteri d'idoneità servono a verificare

preliminarmente le attitudini dei concorrenti ad eseguire le opere o ad

assumere l'incarico oggetto del concorso. Nella definizione dei criteri d'idoneità

il committente fruisce di una certa latitudine di giudizio, che è tenuto ad

esercitare in funzione delle particolarità della commessa oggetto della gara

(STA 16.6.2003 in re G__________; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang,

Praxis des öffentlichen Beschaffungs-rechts, n. 284 seg.). I criteri d'idoneità

devono comunque essere fissati sulla base di parametri oggettivi, apparire

adeguatamente rapportati all'importanza della commessa e rispettare i principi

generali che governano la materia. Essi non devono in particolare ostacolare un'efficace

concorrenza (art. 1 lett. b LCPubb).

Nella misura in cui si fonda sulla

latitudine di giudizio che la legge riconosce al committente, la scelta dei

criteri d'idoneità operata dal committente può essere censurata da parte dell'autorità

di ricorso soltanto nella misura in cui integra gli estremi di una violazione

del diritto (art. 61 PAmm). Censurabili, da questo profilo, sono quindi

soltanto quei criteri che si fondano su considerazioni estranee alla materia,

che non permettono di esprimere un giudizio ponderato sulle attitudini dei

concorrenti, che ledono il principio della parità di trattamento o che limitano

senza ragionevole motivo la libera concorrenza (STA 16.5.2002 in re G__________).

2.2. L'art. 38 RLCPubb impone inoltre al

committente di indire i concorsi, di regola, per ogni singola categoria di arti

e mestieri.

Tale obbligo non

è tuttavia assoluto; per le commesse edili, se circostanze tecniche e

organizzative lo giustificano, il committente può in effetti appaltare l'intera

opera ad un unico offerente, che si rende responsabile nei suoi confronti per

la sua prestazione e per quelle delle altre categorie artigianali (art. 39

RLCPubb).

Anche la decisione di procedere

mediante appalto generale soggiace all'apprezzamento del committente. È dunque

sindacabile da parte di questo tribunale unicamente nei limiti del controllo di

legalità (art. 61 PAmm). Censurabili sono soltanto le decisioni lesive del

diritto, segnatamente sotto il profilo di un esercizio abusivo del potere

discrezionale che la legge riconosce al committente.

2.3. L'art. 23 cpv. 1 LCPubb dispone infine

che il consorzio tra offerenti è di principio ammesso. Il committente,

soggiunge la norma, può tuttavia limitare o escludere questa possibilità nel

bando (cpv. 2). Il subappalto è invece vietato a meno che non sia ammesso

dagli atti di gara (art. 24 LCPubb).

La limitazione e l'esclusione della possibilità di consorzio,

rispettivamente l'ammissione del subappalto sono parimenti rimesse all'apprezzamento

del committente. Anch'esse possono dunque essere censurate soltanto nella

misura in cui integrano gli estremi di una violazione del diritto, in

particolare sotto il profilo dell'abuso di potere.

Considerandi

3.3.1

Nell'evenienza concreta, il capitolato suddivide la commessa

nelle seguenti prestazioni:

-

lavori a regia

-

impresario costruttore

-

ponteggi

-

lavori di ripristino (risanamento calcestruzzo)

-

risanamento pietra naturale

-

trattamento delle superfici esterne

Le prestazioni oggetto del concorso sono

assai eterogenee. Si prestano dunque a dar luogo alla formazione di consorzi od

a formare oggetto di subappalti.

Con la clausola qui in contestazione, il

committente esige in sostanza che la ditta capofila di un eventuale consorzio

sia un'im-presa di costruzione. Esigenza, questa, che preclude alle ditte che

non siano un'impresa di costruzione la possibilità di partecipare alla gara

autonomamente, ovvero senza consorziarsi con un'impresa di costruzione.

A differenza della gara d'appalto indetta contemporaneamente

dal DFE per le opere da metalcostruttore, il concorso qui in esame non limita

la possibilità di consorziamento alle sole imprese di costruzione. La

controversa clausola non esclude in effetti il consorzio fra imprese di

costruzione e altri artigiani. È soltanto formulata in modo fuorviante, poiché

induce a ritenere erroneamente che soltanto le imprese di costruzione siano abilitate

a concorrere. Una simile conclusione non può tuttavia essere accreditata,

poiché si scontra con l'ammissione del consorziamento fra imprese di

costruzione ed altri artigiani.

Dovendosi riconoscere che le ditte specializzate

nel risanamento del calcestruzzo o della pietra naturale possono partecipare alla

gara sia come consorziate, sia come subappaltanti, controversa, in concreto,

rimane soltanto la questione di sapere se si giustifichi precludere alle ditte

che non siano un'impresa di costruzione la possibilità di partecipare alla gara

autonomamente, rispettivamente se si giustifichi che in caso di consorzio la

ditta capofila sia un'impresa di costruzione.

3.2

Gli atti non consentono di stabilire l'importanza

delle prestazioni specifiche da impresario costruttore. Dalle indicazioni fornite

dal committente in sede di risposta al ricorso emerge soltanto che i lavori di

risanamento del calcestruzzo costituiscono circa il 17% delle prestazioni

oggetto della commessa. Ai fini del giudizio non occorre tuttavia stabilire se

tali lavori, assieme a quelli di risanamento della pietra naturale, prevalgano

o meno per volume ed importanza su quelli da impresario costruttore, come, verosimilmente

a ragione, sostiene l'insorgente.

Il committente giustifica infatti la

controversa limitazione soprattutto con l'esigenza di coordinare le prestazioni

dei vari artigiani durante le singole fasi dell'intervento, sia che operino come

membri di un consorzio, sia che intervengano come subappaltanti. Esigenza,

questa, che soltanto un'impresa di costruzione sarebbe in grado di assicurare

convenientemente.

Visto da questo profilo, anche prescindendo

dal volume delle prestazioni fornite dall'impresa di costruzione, il requisito in

contestazione non appare lesivo della libertà di decisione che la legge riserva

al committente in ordine alla scelta dei criteri d'idonei-tà. Il risanamento delle facciate di un edificio implica in effetti l'intervento

coordinato di più ditte specialistiche. In quest'ottica,

non appare per nulla fuori luogo ritenere che fra tutte le ditte coinvolte le

imprese di costruzione siano quelle che meglio si prestano ad assumere i compiti

di coordinamento. Di regola, le imprese di costruzione sono in effetti le prime

ad intervenire sul luogo dei lavori, installando il cantiere. Esse sono inoltre

spesso le ultime a smobilitare, smantellando tali installazioni. Appare dunque

sostenibile affermare che siano quelle che per struttura, organizzazione del personale,

esperienza e dotazione di mezzi sono meglio in grado di intervenire laddove le

ditte specializzate non dispongono delle competenze e delle risorse necessarie.

Per quanto opinabile possa sembrare alla ricorrente, le particolari caratteristiche

della commessa in esame rendono dunque plausibile la decisione del committente

di esigere come interlocutore (in caso di concorrente unico) o come capofila (in

caso di consorzio) un'impresa di costruzione piuttosto che una ditta specializzata.

A maggior ragione si giustifica questa conclusione ove si consideri che fra tutte le ditte interessate alla commessa soltanto le imprese di

costruzione sono tenute a soddisfare particolari condizioni di preparazione

professionale dei loro quadri dirigenti per esercitare la loro attività (cfr.

art. 3 cpv. 2 lett. a e 5 cpv. 1 LEPIC).

Contrariamente a quanto assume l'insorgente,

la limitazione del diritto di partecipare autonomamente alla gara qui in esame,

rispettivamente l'obbligo di consorziarsi con un'impresa di costruzione non

disattendono né i principi della legislazione sulle commesse pubbliche, né

quelli fondamentali del diritto pubblico in quanto riferiti alla parità di

trattamento od al divieto di discriminazione. La controversa clausola, fondata

su considerazioni oggettive, non pregiudica affatto la promozione di una

concorrenza efficace, perseguita dall'ordinamento cantonale sulle commesse

pubbliche (art. 1 lett. b LCPubb). Né limita in misura inammissibile l'accesso

al mercato per le ditte specializzate.

4.

Sulla

scorta delle considerazioni che precedono, i ricorsi in quanto ammissibili vanno

quindi respinti.

La tassa di giustizia, commisurata al lavoro

occasionato dalle impugnative, è suddivisa fra le ricorrenti secondo soccombenza.

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 1, 20, 22, 36, 37 LCPubb; 38, 39

RLCPubb; 3, 18, 28, 43, 60, 61 PAmm;

dichiara

e pronuncia:

1. In quanto

ammissibili, i ricorsi sono respinti.

2. La tassa di

giustizia di fr. 2'000.- è posta a carico della ricorrente R__________ nella

misura di fr. 1'500.- e della ricorrente A__________ per la differenza.

3. Intimazione

a:

terzi implicati

1. CO 1

2. CO 2

rappr. da: RA 1

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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