Accertamenti insufficienti in relazione all'annullamento di una licenza in sanatoria per la costruzione di un apiario fuori zona edificabile. Condanna del comune al pagamento di ripetibili

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Numero d'incarto:

52.2005.412

Data decisione, Autorità:

19.04.2006, TRAM

Titolo:

Accertamenti insufficienti in relazione all'annullamento di una licenza in sanatoria per la costruzione di un apiario fuori zona edificabile. Condanna del comune al pagamento di ripetibili

ACCERTAMENTO DEI FATTI

APIARIO

DISTANZA DAL BOSCO

FUORI ZONA

art. 6 cpv. 2 LCFO

art. 10 LFO

art. 31 LPAMM

art. 65 cpv. 2 LPAMM

art. 24 LPT

Incarto n.

52.2005.411-412

Lugano

19 aprile 2006

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente,

Stefano Bernasconi, Matteo Cassina

segretario:

Leopoldo Crivelli

statuendo sui ricorsi

a)

b)

RI 1

patrocinato da: PA 1

contro

la decisione 29 novembre 2005 (no. 5696) del

Consiglio di Stato, che ha accolto l'impugnativa presentata da __________ avverso

la risoluzione 15 luglio 2005 con cui il CO 4 ha rilasciato a RI 1 una licenza

edilizia in sanatoria per la costruzione di un apiario al mapp. __________;

viste le risposte:

- 21 dicembre 2005 di RI 1,

- 4 gennaio 2006 di __________,

- 10 gennaio 2006 del Consiglio

di Stato,

al ricorso sub a);

- 4 gennaio 2006 di __________,

- 10 gennaio 2006 del Consiglio

di Stato,

- 19 gennaio 2006 del

comune di __________

al ricorso sub b);

preso atto della replica 6

febbraio 2006 di RI 1 e delle dupliche:

- 10 febbraio 2006 di __________,

- 16 febbraio 2006 del

comune di __________,

- 7 marzo 2006 del Consiglio

di Stato;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. Nel luglio

del 1980 RI 1 ha chiesto ed ottenuto dal CO 4 il permesso di erigere su un

fondo posto al di fuori della zona edificabile di proprietà di __________ (mapp.

__________, di 3'383 mq) una baracca in legno di m 4.50 x 3.00 da destinare

all'apicoltura.

Dal

momento che l'autorizzazione era stata rilasciata senza interpellare l'autorità

cantonale, il 23 febbraio 2005 il municipio ha ordinato all'apicoltore di

inoltrare una domanda di costruzione in sanatoria. Il 14 marzo 2005 RI 1 ha

dunque presentato i documenti sollecitati, concernenti l'apiario di tipo

svizzero costruito nel 1980. A specifica richiesta dell'autorità comunale, il

14 aprile seguente ha poi specificato che sulla particella erano presenti una

settantina di arnie.

Alla

domanda si sono opposti diversi proprietari di fondi situati nella zona, sollevando

numerose censure d'ordine formale e materiale, in particolare riguardo alla compatibilità

dell'insediamento - a loro parere gravemente molesto - con la destinazione residenziale

del territorio circostante.

Raccolto

il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, il 15 luglio 2005 il

municipio di CO 1ha rilasciato la licenza in sanatoria, rigettando nel contempo

le censure di stampo in gran parte civilistico sollevate dagli opponenti.

B. Con

giudizio 29 novembre 2005 il Consiglio di Stato ha tuttavia annullato la risoluzione

municipale, accogliendo il ricorso contro di essa interposto da RI 1.

Criticato il municipio per non aver preteso

il completamento della domanda di costruzione con tutti i dati riguardanti le

arnie mobili a cassetta poste attorno all'apiario svizzero, l'autorità di

ricorso di prime cure ha escluso che la licenza potesse essere rilasciata in

base all'art. 22 LPT, poiché l'opera non sarebbe conforme alla zona forestale

nella quale si trova e risulterebbe addirittura dannosa ai sensi dell'art. 16

LFo. L'apiario non potrebbe neppure essere posto al beneficio di

un'autorizzazione eccezionale ex art. 24 LPT per carenza del requisito

dell'ubicazione vincolata.

Donde l'annullamento del permesso in

sanatoria, con la condanna del comune di __________ al pagamento di congrue

ripetibili (fr. 600.-) ai ricorrenti.

C. Avverso questo

giudicato sono insorti davanti al Tribunale cantonale amministrativo il comune

di __________ e RI 1.

a) Con gravame 14 dicembre 2005 il comune ha

chiesto l'annullamento del dispositivo 2 del giudizio governativo, contestando l'obbligo

di versare ripetibili ai ricorrenti.

L'ente locale ha ricordato di esser

intervenuto nella lite per motivi derivanti dalla sua funzione e di aver

rilasciato la controversa licenze edilizia sulla scorta del preavviso

vincolante dell'autorità cantonale. Il Governo non poteva dunque accollargli il

pagamento di ripetibili.

b) Mediante ricorso 15 dicembre 2005 RI 1 ha

postulato l'annullamento della decisione resa dal Consiglio di Stato e la conferma

del permesso rilasciatogli dal municipio di CO 1.

Contestata la legittimazione ricorsuale

degli opponenti, l'insorgente ha sottolineato che contrariamente a quanto

supposto dal Governo sulla scorta di accertamenti incompleti l'apiario non si

trova in zona boschiva, bensì agricola, per cui risulterebbe del tutto conforme

alla funzione prevista per la zona di utilizzazione e potrebbe beneficiare di

un permesso ordinario. L'apiario in loco da ben 25 anni - ha soggiunto l'insorgente

- andrebbe comunque autorizzato trattandosi di una costruzione ad ubicazione

vincolata.

D. Il

Consiglio di Stato ha proposto la reiezione di entrambi i gravame senza

formulare particolari osservazioni.

Gli

insorgenti si sono sostenuti vicendevolmente, mentre __________ hanno avversato

in particolare il ricorso di RI 1 con argomentazioni che saranno riprese - per

quanto necessario - nel seguito.

E. In sede di

replica e di duplica le parti si sono essenzialmente riconfermate nelle rispettive

tesi, allegazioni e domande.

F. Con

decisione 21 febbraio 2006 resa in applicazione dell'art. 10 LFo la Sezione forestale

ha appurato che il mapp. __________ di __________ è solo parzialmente di natura

boschiva. Dalla planimetria allegata alla risoluzione emerge segnatamente che la

parte centrale del fondo, nella quale si trova l'apiario, non è foresta. L'avviso

del deposito di tale accertamento in vista della sua pubblicazione è stato

notificato ai confinanti, compresi i resistenti nella loro qualità di

comproprietari della coattiva al mapp. __________, i quali non hanno sollevato

alcuna opposizione.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dei

ricorrenti e la tempestività delle impugnative sono date dagli art. 21 LE,

nonché 43 e 46 PAmm.

Entrambi i gravami sono pertanto ricevibili in

ordine e possono essere decisi con un unico giudizio (art. 51 PAmm) sulla

scorta delle tavole processuali, senza procedere all'assunzione delle prove

notificate, insuscettibili di apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori

elementi rilevanti per la decisione che è chiamato a rendere (art. 18 cpv. 1

PAmm). Non occorre in particolare esperire un sopralluogo, atteso che la

situazione dei luoghi emerge chiaramente dai documenti (mappe, fotografie) versati

agli atti e la natura del mapp. __________, per quanto qui interessa, è stata

accertata in modo puntuale dalla Sezione forestale con risoluzione passata in

giudicato. Per il resto, ad eventuali lacune nell'accertamento dei fatti poste

in essere dall'autorità inferiore si potrà se del caso porre rimedio rinviandole

la causa per nuovo giudizio previa adeguata sanatoria (art. 65 cpv. 2 PAmm).

2. 2.1. In

materia edilizia non esiste più da tempo l'actio popularis. Nel 1995 il legislatore

ha infatti modificato l'art. 8 LE togliendo dalla norma il passaggio che

consentiva ad ogni cittadino attivo nel comune di osteggiare una domanda di

costruzione. Attualmente, la legittimazione attiva in seno alla LE presuppone

dunque che l'insorgente appartenga a quella limitata e qualificata cerchia di

persone, la cui situazione appare collegata all'oggetto del provvedimento

impugnato da un rapporto sufficientemente stretto ed intenso, che permetta di

distinguerla da quella di un qualsiasi altro membro della comunità. Il

ricorrente deve inoltre essere portatore di un interesse personale, diretto ed

attuale, a dolersi del pregiudizio che il provvedimento gli arreca e che l'impugnativa

tende a rimuovere. Deve, insomma, dimostrare di essere toccato dalla decisione

impugnata in misura superiore a quella degli altri membri della comunità e di

trovarsi in una situazione degna di considerazione con l'oggetto della lite.

Non occorre che invochi la lesione di una norma che tutela i diritti individuali

o soggettivi. La compromissione di un interesse di mero fatto è sufficiente

(DTF 121 II 173 ss., 120 Ib 59, 387; RDAT II-1992 N. 58; Scolari, Commentario,

II ed., N. 935 ss. ad art. 21 LE; Borghi/Corti, Compendio di procedura

amministrativa ticinese, N. 2 ss. ad art. 43 PAmm).

2.2. Nell'evenienza concreta, la part. __________

non confina con nessuno dei mappali dei ricorrenti in prima istanza di giudizio,

posti più a nord, oltre la strada che da __________ porta alla frazione di __________.

La casa di abitazione di __________ dista però circa 126 m in linea d'aria

dall'apiario, mentre la PPP di __________ è collocata a 181 m dal manufatto

(cfr. osservazioni 9 febbraio 2006 dell'UTC di __________). L'imbocco della strada

coattiva che serve le due proprietà (mapp. __________) si trova inoltre a pochi

metri dal confine settentrionale della part. __________.

In simili evenienze, la decisione del

Consiglio di Stato di ammettere la legittimazione attiva degli opponenti

resiste alle critiche sollevate in questa sede da RI 1. La presenza dell'apiario

nelle vicinanze dei mapp. __________ e __________ consente di ritenere infatti che

Fatti

i loro proprietari si trovino collegati per situazione all'oggetto della

licenza impugnata da un rapporto sufficientemente stretto ed intenso per riconoscer

loro la potestà ricorsuale.

3. 3.1. Edifici

o impianti possono essere costruiti o trasformati solo con la licenza edilizia

(art. 1 cpv. 1 LE). I permessi rilasciati a posteriori per opere

realizzate senza permesso o in contrasto con il permesso ricevuto non si

differenziano da quelli rilasciati preventivamente. Anche nell’ambito del

rilascio di un permesso destinato a sanare il difetto di un valido titolo

autorizzativo, l’autorità statuisce soltanto sulla conformità, per rapporto

alle normative edilizie concretamente applicabili, delle opere raffigurate sui

piani presentati con la domanda. L'autorità non si pronuncia, per contro, sulla

legittimità delle opere effettivamente eseguite. Se i piani non corrispondono

alle opere eseguite abusivamente, la licenza eventualmente rilasciata non pone

rimedio al permesso mancante. L'abuso formale continua a sussistere fintanto

che l'autorità non si pronuncia sulla conformità di una domanda di costruzione

corredata da piani e da relazioni corrispondenti alle opere effettivamente

riscontrabili sul terreno (cfr. STA inedita 14 aprile 2003 in re CE F., consid.

2).

3.2. Nel caso di specie, la domanda di

costruzione che RI 1 ha presentato il 14 marzo 2005 concerneva unicamente

l'apiario svizzero con 14 arnie costruito sulla scorta del permesso ottenuto nel

1980. Ciò non significa tuttavia che la domanda fosse incompleta come sostenuto

dal Consiglio di Stato. Al contrario, stante la natura dell'opera essa

conteneva tutti i documenti prescritti dall'art. 9 RLE.

4. A seguito

di una procedura fondata sull'art. 10 LFo, il 21 febbraio 2006 la competente

autorità cantonale ha stabilito che la parte centrale del mapp. __________ di __________

nella quale si trova l'apiario non è foresta. Questo accertamento sottrae la superficie

dichiarata non boschiva alla disciplina della LFo e impone di valutare la

controversa licenza unicamente dal profilo dell'art. 24 LPT.

4.1. Giusta l'art. 24 LPT, fuori delle zone

edificabili possono essere eccezionalmente rilasciate autorizzazioni per la costruzione

o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti non conformi alla

funzione prevista per la zona di utilizzazione soltanto se la loro destinazione

esige un'ubicazione fuori della zona edificabile e non vi si oppongono

interessi preponderanti. I due requisiti devono essere adempiuti cumulativamente

(DTF 124 II 252 consid. 4, 123

Considerandi

II 256 consid. 5; Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes

Umweltschutzrecht, p. 207).

Il requisito dell'ubicazione vincolata ha

carattere oggettivo e alla realizzazione di tale presupposto devono essere

poste esigenze severe (v. Scolari, Diritto amministrativo, parte speciale, N.

909.

e rinvii). Occorre infatti che sia necessario costruire l'edificio o l'impianto

fuori della zona edificabile per motivi tecnici, d'esercizio o di conformazione

del terreno. Il vincolo può anche essere negativo, imposto dall'esclusione di

ogni altra ubicazione in zona edificabile (DTF 129 II 63 consid. 3.1.).

L'adempimento del secondo requisito di cui

all'art. 24 LPT presuppone l'assenza di interessi preponderanti che si

oppongano all'autorizzazione sollecitata. Il criterio che presiede alla valutazione

degli opposti interessi in gioco ruota attorno alle finalità ed ai principi

della pianificazione del territorio giusta gli art. 1 e 3 LPT (DTF 117 Ib 28

consid. 3, 114 Ib 268 consid. 3b); in particolare quelli miranti a proteggere

le basi naturali della vita, ad integrare nel paesaggio gli impianti ed a

conservare i siti naturali (art. 1 cpv. 2 lett. a, 3 cpv. 2 lett. b/d

LPT).

4.2

Da

anni la giurisprudenza federale riconosce che gli apiari - comprese le costruzioni

strettamente necessarie all'esercizio dell'attività apicola - adempiono il requisito

dell'ubicazione vincolata fuori zona edificabile (cfr. STF 7 maggio 1987 pubbl.

in forma riassuntiva nel Bollettino d'informazione UPT 4/87 p. 14). La conclusione opposta cui è pervenuto il

Consiglio di Stato senza alcuna motivazione plausibile, adducendo in

particolare che nessuna ragione impedisce all'apicoltore di posare le sue

infrastrutture in "zona conforme a PR"(?), non può essere condivisa.

A maggior ragione nel caso di specie, ove l'ubicazione vincolata dell'apiario al

centro del mapp. __________ potrebbe essere data anche in senso positivo

proprio in funzione della vicinanza con il circostante bosco di castagno,

pianta dalla quale le api ricavano notoriamente un miele tipico ticinese di

particolare pregio (cfr., in relazione a quest'ultima riflessione, art. 9 O

del DFE del 22 settembre 1997 sull'agricoltura biologica, RS 910.181).

Dal

profilo dell'art. 24 lett. a LPT nulla si oppone invero al rilascio della controversa

autorizzazione. Irrilevante si avvera da questo punto

di vista la prossimità esistente verso nord tra la part. __________ e la zona

residenziale estensiva che accoglie le proprietà degli opponenti.

4.3

Resta da esaminare se al rilascio del permesso eccezionale ostano interessi pubblici

preponderanti. Il Governo non ha toccato il tema, né ha effettuato alcun accertamento

che permetta a questo Tribunale di affrontarlo con cognizione di causa.

L'analisi prevista dall'art. 24 lett. b LPT

esige, secondo l'art. 3 OPT, la determinazione e la ponderazione di tutti gli

interessi pubblici e privati toccati dal progetto, segnatamente degli interessi

perseguiti sia dalla stessa LPT che da norme speciali concernenti la protezione

dell'ambiente, della natura e del paesaggio, dell'aria e delle foreste. In

assenza di un'adeguata istruttoria volta ad individuare questi elementi e le prerogative

del mapp. __________ ai fini delle valutazioni imposte dal diritto federale, il

giudizio impugnato va annullato e gli atti retrocessi al Consiglio di Stato affinché

si pronunci nuovamente sul gravame degli opponenti previa assunzione degli

elementi di giudizio necessari.

5.

Giusta

l'art. 6 cpv. 2 LCFo, edifici ed impianti devono rispettare una distanza di almeno

10.

m dal bosco, con la possibilità di derogarvi nei termini e alle condizioni indicate

al cpv. 3 della stessa norma.

Agli

atti manca qualsiasi accertamento in relazione all'esatta distanza che

intercorre tra l'apiario ed il limite del bosco stabilito dalla Sezione

forestale. Questa lacuna giustifica ulteriormente la retrocessione dell'incarto

al Governo affinché esperisca le indagini che si impongono.

6.

Per

giurisprudenza costante (RDAT I-1993 N. 19), il comune che soccombe in un

contenzioso edilizio è condannato al pagamento di un'indennità per ripetibili

soltanto quando interviene in lite quale unico antagonista della parte

vincente. Negli altri casi le ripetibili sono invece addebitate alle parti che

si sono battute al suo fianco senza successo (art. 31 PAmm; Borghi/Corti, op.

cit., art. 31 PAmm n. 2 b). Interessato all'esito della procedura di ricorso di

prima istanza non era il comune, ma il beneficiario della licenza impugnata.

Soltanto quest'ultimo poteva e doveva quindi essere chiamato a pagare le

ripetibili riconosciute dal Consiglio di Stato alla parte vincente.

In quanto volto soltanto a contestare le

ripetibili addebitategli dal Governo, il ricorso proposto dal comune di __________

si avvera pertanto del tutto fondato.

7.

Sulla

scorta di quanto precede l'impugnativa di RI 1 deve essere parzialmente accolta,

annullando il giudizio querelato e rinviando gli atti al Consiglio di Stato

affinché emani una nuova decisione in esito ad un'adeguata istruttoria. Il

gravame proposto dal comune va invece accolto integralmente.

La tassa

di giustizia e le spese sono equamente ripartite tra le parti private (art. 28

PAmm), compensate le ripetibili (art. 31 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 1, 3, 24 LPT; 3 OPT; 10 LFo; 21 LE; 6

LCFo; 18, 28, 31, 43 e 46 PAmm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso di

RI 1 è accolto parzialmente.

Il ricorso del comune di __________ è accolto integralmente.

§. Di conseguenza:

1.1. la decisione 29

novembre 2005 (no. 5696) del Consiglio di Stato è annullata;

1.2. gli atti sono

rinviati al Consiglio di Stato affinché renda una nuova decisione esperiti i

necessari accertamenti.

2. La tassa di

giudizio di fr. 800.- è posta a carico del ricorrente nella misura di fr. 400.-

e dei resistenti in solido per la differenza. Non si assegnano ripetibili.

3. Intimazione

a:

patr. dall'

tutti

patr. dall'avv

;

;

Ufficio federale dello sviluppo territoriale, 3003 Berna.

terzi implicati

1. CO 1

2. CO 2

3. CO 3

1, 2, 3 patrocinati da: PA 2

4. CO 4

5. CO 5

6. CO 6

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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