pubblico concorso per la locazione di un bar

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Numero d'incarto:

52.2005.68

Data decisione, Autorità:

12.04.2005, TRAM

Titolo:

pubblico concorso per la locazione di un bar

BENE PATRIMONIALE

art. 180 LOC

Incarto n.

52.2005.68

Lugano

12 aprile

2005

In nome

della Repubblica e Cantone

del Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente,

Stefano Bernasconi, Matteo Cassina

segretario:

Leopoldo Crivelli

statuendo sul ricorso 28 febbraio 2005 di

RI 1

patrocinata da: PA 1

contro

la decisione 2 febbraio 2005 del Consiglio di Stato

(n. 485) che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la

risoluzione 9 dicembre 2004 del CO 2 che concede il bar __________ in locazione

a CO 1 sino al 2014;

viste le risposte:

- 7 marzo 2005 di CO 1;

- 17 marzo 2005 del CO 2;

- 15 marzo 2005 del

Consiglio di Stato;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. Il 24

settembre 2004 il CO 2 ha messo a pubblico concorso la locazione del bar __________,

situato a pianterreno del __________, sede dello stesso esecutivo comunale, per

il periodo 1° gennaio 2005 - 31 dicembre 2014. Il bando stabiliva che la

delibera sarebbe stata effettuata al miglior offerente. Il criterio d'aggiudicazione

non era ulteriormente precisato.

B. In tempo

utile sono pervenute al municipio le offerte di otto concorrenti. La ricorrente

RI 1 ha proposto un canone di locazione di fr. 123'000.-, il più alto di tutti.

L'offerta della resistente CO 1 ammontava invece a fr. 120'000.- ed era la

seconda per importo.

Al fine di valutare meglio le rispettive

proposte, il municipio ha convocato i cinque concorrenti che avevano inoltrato

le offerte più alte. Da queste audizioni è risultato che la RI 1 prospettava una

conduzione familiare con particolare cura dell'offerta gastronomica e del

servizio. Cucina calda aperta anche il pomeriggio ampia collaborazione con il

comune o altri enti per eventi particolari. La ricorrente prevedeva di

modificare la cucina e di ritirare l'attuale arredamento con l'inventario. La

gerenza sarebbe stata assunta da __________, che vanta alcune esperienze come caposervizio

o caposala di alberghi, un'esperienza come capo servizio di due esercizi

pubblici della piazza di __________ (__________) e 5 anni di gestione in

proprio del ristorante e pizzeria __________ (bar servizio e cucina).

La resistente CO 1 proponeva invece di dare

al locale un tocco di qualità e curare il servizio per migliorarne l'immagine.

Essa ha presentato al municipio un progetto di gestione, che prevedeva al

mattino: caffetteria con varietà e qualità di caffè e pasticceria; a pranzo:

piatti caldi e freddi, pizza al taglio, pizza al metro ed insalate; prima sera:

aperitivo con tanti stuzzichini; a cena: piatti innovativi, rispettando le

tradizioni locali e per continuare la serata cocktail e long-drink. La

resistente si dichiarava inoltre pronta ad organizzare aperitivi per

matrimoni, festival del film e aziende della regione per gustare le specialità.

Si riproponeva infine di cambiare l'arredamento, realizzando un ambiente

nuovo gradevole ed elegante, ritirando eventualmente la cella frigorifera, il

forno pizza e la tenda parasole. La resistente ha allegato esperienze lavorative

in ambito bancario (__________), nel campo del commercio di alimentari (__________,

1996 - 2000) come responsabile del punto vendita e nel servizio di ristorazione

organizzato in occasione di eventi mondani (Estival Jazz Ascona, 1999 - 2000,

Festival del cinema, 1999). La gerenza sarebbe affidata ad __________, titolare

del necessario certificato di capacità.

Ponderati anche gli aspetti qualitativi

delle offerte ricevute, con decisione 9 dicembre 2004 il municipio ha

aggiudicato la locazione del bar __________ a CO 1.

C. Con

giudizio 2 febbraio 2005 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento,

respingendo l'impugnativa contro di esso inoltrata dalla RI 1, che rimproverava

al municipio di non essersi limitato a valutare le offerte dal profilo del

canone di locazione offerto.

Il Governo ha in sostanza ritenuto che il

criterio d'aggiudicazione del miglior offerente abilitasse l'autorità

comunale a valutare le offerte anche dal lato qualitativo. La scelta operata

rientrerebbe nei limiti di un lecito apprezzamento.

D. Contro il

predetto giudizio governativo la soccombente si aggrava davanti al Tribunale

cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando la delibera

in suo favore.

In questa sede, l'insorgente riprende e sviluppa

le tesi sollevate senza successo davanti alla precedente istanza. Disponendo

che la delibera sarebbe stata effettuata a favore del miglior offerente, il

municipio avrebbe rinunciato ad esaminare le offerte anche dal profilo

qualitativo. Determinante sarebbe esclusivamente il canone di locazione

offerto. Interpellando i concorrenti sui loro progetti di gestione dell'esercizio

pubblico l'autorità avrebbe violato la parità di trattamento.

E. All'accoglimento

del ricorso si oppongono il municipio e la resistente, contestando le tesi dell'insorgente

con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti

considerandi.

Considerato, in

diritto

1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data

dall'art. 208 LOC. In quanto partecipante al concorso, la RI 1 è legittimata a

contestare la delibera ad essa sfavorevole (art. 43 PAmm). Il ricorso,

tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.

1.2. L'impugnativa può essere evasa sulla

base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). Le generiche prove

testimoniali offerte dall'insorgente non appaiono idonee a procurare la conoscenza

di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio. Per lo stesso motivo non si

giustifica l'interrogatorio formale delle parti.

2. 2.1.

Giusta l'art. 180 LOC, le alienazioni, gli affitti e le locazioni di beni

mobili e immobili devono essere fatte per pubblico concorso.

Come rettamente rileva il Consiglio di

Stato, la norma mira, da un lato, a salvaguardare gli interessi della comunità,

permettendo all'ente pubblico di scegliere fra più offerte quella che maggiormente

vi risponde e, dall'altro, ad assicurare a tutti i concorrenti le stesse

possibilità di riuscita.

La legge è silente circa il criterio di

aggiudicazione. Implicitamente sottintende comunque quello della tutela dell'interesse

pubblico. Determinanti sono in ogni caso le prescrizioni del bando, che

vincolano tanto l'ente banditore, quanto i concorrenti.

Non essendo ravvisabili nell'alienazione, nell'affitto

o nella locazione di beni mobili e immobili gli estremi di una commessa pubblica,

la relativa legislazione (LCPubb, CIAP) è inapplicabile.

2.2. Il concorso in esame stabiliva che la

delibera sarebbe stata fatta al miglior offerente. Secondo la

ricorrente, che si richiama alla giurisprudenza sviluppata da questo tribunale

in tema di lavori e forniture al comune (RDAT 1987, n. 6), miglior offerente

sarebbe il concorrente che offre il canone di locazione più alto. Il municipio

sostiene invece che il miglior offerente non corrisponde necessariamente al

maggior offerente. Il miglior offerente andrebbe, a suo avviso, individuato

ponderando anche gli aspetti qualitativi dell'offerta.

Ora, la giurisprudenza elaborata da questo

tribunale attorno all'art. 95 LOC 1950, allora disciplinante l'aggiudicazione

di lavori e fornitura al comune, distingueva effettivamente l'aggiudicazione al

miglior offerente in senso stretto, nella quale faceva stato esclusivamente

il prezzo, dall'aggiudicazione al miglior offerente se così parrà e piacerà,

nella quale si ammetteva invece che il municipio, oltre al prezzo, potesse

apprezzare anche altri aspetti, soprattutto di natura qualitativa (RDAT 1982 n.

10; 1985 n. 14).

Tale giurisprudenza, peraltro messa in

dubbio nel giudizio richiamato dalla ricorrente ed ormai obsoleta, in quanto

superata dalla legislazione sulle commesse pubbliche, non è tuttavia applicabile

alle alienazioni, agli affitti ed alle locazioni di beni mobili e immobili.

Anche se una maggior precisione a livello di

definizione preventiva dei criteri d'aggiudicazione sarebbe stata auspicabile

dal profilo della trasparenza, non appare di conseguenza fuori luogo ammettere

che, prevedendo di deliberare al miglior offerente, il municipio non

abbia inteso impegnarsi a scegliere il concorrente che avesse inoltrato l'offerta

con il canone di locazione più alto, ovvero il maggior offerente, ma si sia

riservato la facoltà di individuare in base ad un complesso più ampio di fattori

l'offerta che meglio soddisfa l'interesse pubblico tutelato dall'art. 180 LOC.

3. 3.1. Giusta l'art. 61 cpv. 1 PAmm, il ricorso al Tribunale cantonale

amministrativo è proponibile contro la violazione del diritto. Costituisce in

particolare violazione del diritto, soggiunge il disposto (cpv. 2), l'errata o

la mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante

implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso

o l'abuso di potere e la violazione di una norma essenziale di procedura. Il controllo dell'apprezzamento da parte di questo tribunale non è dunque

illimitato, ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia travalicato

Fatti

i limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge o l'abbia esercitato

in spregio dei principi generali del diritto. Il Tribunale cantonale amministrativo

deve in particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello

della precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che integrano

gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso

di potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente nei casi in cui la

decisione appare insostenibile, siccome priva di giustificazioni oggettive,

fondata su considerazioni estranee o altrimenti lesiva dei principi

fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riferiti alla parità di

trattamento o all'adeguatezza (cfr. DTF 104 Ia 206; RDAT 1994 I n. 34; Ulrich

Häfelin / Georg Müller, Allgemeines Verwaltungrecht, 4. ed., Zurigo 2002, n.

463; Marco Borghi / Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa

ticinese, ad art. 61 PAmm, n. 2d; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte

generale, II. ed., n. 407 seg.).

3.2. Nell'ambito della locazione di beni

comunali, si deve ammettere che il criterio d'aggiudicazione del miglior

offerente riservi al municipio un margine discrezionale relativamente ampio

in ordine alla valutazione delle offerte. Trattandosi di una scelta che,

diversamente dall'alienazione, implica l'instaurazione di un rapporto duraturo

tra l'ente pubblico e l'aggiudicatario, va lasciata all'autorità comunale una

libertà di decisione che travalica i limiti del mero aspetto economico. In

questi casi, questo tribunale deve limitarsi a verificare che l'apprezzamento

sia contenuto nei termini prestabiliti e si fondi su considerazioni serie e

pertinenti. Ulteriore riserbo si impone inoltre dal profilo dell'autonomia comunale.

3.3. Nell'evenienza concreta, il municipio

ha proceduto all'audizione dei concorrenti al fine di soppesare gli aspetti qualitativi

delle rispettive offerte. La valutazione aveva in particolare per oggetto l'arredo

dell'esercizio pubblico e le modalità di gestione ipotizzate dai singoli

concorrenti.

In quest'ambito, il municipio ha ritenuto

Considerandi

che l'offerta della resistente CO 1 fosse migliore di quella della ricorrente e

tale da giustificare un minor canone di locazione di 3'000.- fr. all'anno su un

totale di 120'000.- (- 2.5%). L'offerta è stata ritenuta in particolare più

interessante perché prevedeva di rinnovare l'arredamento del locale e di

offrire un servizio più attrattivo.

La valutazione scaturita dalle audizioni dei

concorrenti non è priva di ragioni pertinenti ed oggettive. Non si può invero

negare che il concetto di gestione prospettato dalla resistente sia più allettante,

almeno apparentemente, di quello previsto dalla ricorrente, che si riduce tutto

sommato a riaprire l'esercizio pubblico esistente, chiuso ormai da qualche

tempo. Anche se il bando di concorso non definiva preventivamente il peso che

il municipio avrebbe attribuito agli aspetti qualitativi per rapporto a quello

che sarebbe stato assegnato al canone di locazione, l'esigua differenza che

separa le due offerte dal profilo meramente quantitativo permette di

considerare tutto sommato sostenibile la valutazione operata dal municipio. Dal

profilo dell'interesse pubblico tutelato dall'art. 180 LOC, la scelta operata

dall'autorità comunale, benché opinabile, regge senz'altro alla critica.

A torto lamenta l'insorgente una violazione

del principio della parità di trattamento con riferimento al fatto che il bando

di concorso non chiedeva ai partecipanti di produrre con l'offerta anche un concetto

di gestione dell'esercizio pubblico. Questo elemento di valutazione è stato

raccolto in sede di audizione dei concorrenti, alla quale sono state invitate

sia la ricorrente, sia la resistente. La ricorrente non è quindi stata

discriminata. Nessuna disparità di trattamento è d'altro canto ravvisabile nel

fatto che la resistente, di sua iniziativa, abbia corredato la sua offerta con

indicazioni riguardanti la gestione dell'esercizio pubblico. Nulla impediva invero

alla ricorrente di fare altrettanto. Né si può impedire al municipio di

considerare questa iniziativa come espressione di una mentalità imprenditoriale

che lascia presagire un maggior successo nella conduzione dell'esercizio

pubblico.

4.

Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va

dunque respinto, confermando la decisione impugnata siccome immune da

violazioni del diritto.

La tassa di giustizia (art. 28 PAmm) e le

ripetibili (art. 31 PAmm), commisurate al valore di causa (oltre un milione) ed

al lavoro occasionato dall'impugnativa, vanno poste a carico della ricorrente

secondo soccombenza.

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 180, 208 LOC; 3, 18, 28, 31, 43, 46, 60,

61 PAmm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. La tassa di

giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico della ricorrente, che rifonderà fr.

500.- alla resistente a titolo di ripetibili.

3. Intimazione

a:

patr. da:;

.

terzi implicati

1. CO 1

1 patrocinata da: PA 2

2. CO 2

3. CO 3

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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