Deliberazione del consiglio comunale in materia di contributi di miglioria

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Numero d'incarto:

52.2006.110

Data decisione, Autorità:

14.11.2006, TRAM

Titolo:

Deliberazione del consiglio comunale in materia di contributi di miglioria

COMUNE

CONSIGLIO COMUNALE

CONTRIBUTI DI MIGLIORIA

DELIBERAZIONE DEL CONSIGLIO COMUNALE

MUNICIPIO

art. 1 LCM

art. 3 LCM

art. 4 LCM

art. 5 LCM

art. 6 LCM

art. 7 LCM

art. 61 LPAMM

Incarto n.

52.2006.110

Lugano

14 novembre

2006

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente,

Stefano

Bernasconi e Matteo Cassina

segretario:

Thierry Romanzini, vicecancelliere

statuendo sul ricorso 27 marzo 2006 del

RI 1

contro

la risoluzione 7 marzo 2006 (n. 1087) del Consiglio

di Stato, che accoglie l'impugnativa presentata da CO 1 avverso la deliberazione

28 novembre 2005 con cui il consiglio comunale di __________, approvando il messaggio n. 224.4, ha fissato al 40% della spesa determinante

la quota di imposizione dei contributi di miglioria per la sistemazione e la

nuova pavimentazione di via e piazza della C__________ a__________;

viste le risposte:

- 4 aprile 2006 del

Consiglio di Stato,

- 6 aprile 2006 del

presidente del consiglio comunale di __________ CO 2,

- 10 aprile 2006 di CO 1;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. a) Dopo

vicissitudini che non occorre qui evocare, con messaggio n. 224.4 del 10

ottobre 2005 il municipio di RI 1 ha sollecitato al consiglio comunale

l'approvazione e lo stanziamento di un credito di fr. 423'000.– per la

sistemazione e la nuova pavimentazione di via e piazza della C__________ a__________,

fissando al 40% della spesa determinante, in quanto opera di urbanizzazione

generale, la quota di imposizione dei contributi di miglioria per il suddetto

intervento.

b) Raccolti i preavvisi della commissione

opere pubbliche e quella della gestione, le quali hanno presentato ciascuna un

rapporto di maggioranza e di minoranza, nella seduta del 28 novembre 2005 il

consiglio comunale ha approvato, con 15 voti favorevoli e 8 contrari, il

progetto e il credito in esame e, con 14 voti favorevoli, 7 contrari e 2

astensioni, l'imposizione dei contributi di miglioria al 40%.

La risoluzione è stata pubblicata all’albo

comunale il giorno successivo.

B. a) Il 12

dicembre 2005 CO 1, cittadino attivo di __________, ha impugnato la suddetta

delibera dinnanzi al Consiglio di Stato chiedendone l’annullamento.

In sostanza, egli ha sostenuto che il

credito concerne un'opera di urbanizzazione particolare e che pertanto il

prelievo minimo dei contributi di miglioria dev'essere fissato al 70%.

b) Con decisione 7 marzo 2006 l'Esecutivo

cantonale ha accolto il gravame e annullato la deliberazione del consiglio

comunale di __________ relativa all'approvazione del messaggio municipale n.

224.4.

Dopo avere confermato che l'opera in

progettazione era soggetta all'imposizione dei contributi di miglioria, il

Governo ha ritenuto che l'intervento avesse le caratteristiche dell'urbanizzazione

particolare. L'Esecutivo cantonale ha considerato che gli interventi previsti erano

destinati ad apportare dei vantaggi soprattutto ai proprietari della zona,

migliorando l'opera esistente per quanto riguarda la sicurezza, l'accessibilità

e la tranquillità.

Ritenuto che per le opere di urbanizzazione

particolare la legge prevede un contributo di almeno il 70%, il Consiglio di

Stato ha quindi annullato la deliberazione comunale.

C. Contro il

predetto giudicato governativo il comune di RI 1 insorge ora davanti al Tribunale

cantonale amministrativo, chiedendone l’annullamento e la conferma della deliberazione

del legislativo comunale.

Il comune contesta l'obbligo di imporre i

contributi di miglioria nella misura del 70% della spesa di realizzazione

dell'opera e postula la riduzione dell'onere impositivo al 40% dei costi determinanti,

sostenendo che l'opera in oggetto è di urbanizzazione generale. Secondo

l'autorità comunale, la prevista sistemazione e pavimentazione è volta a integrare,

uniformare e a riqualificare uno spazio pubblico, composto dalla chiesa e dal

cimitero, ed è di un'importanza tale da andare oltre il semplice servizio di

una decina di abitazioni del nucleo.

D. All’accoglimento

del gravame si oppongono sia il Consiglio di Stato sia il presidente del

consiglio comunale, quest'ultimo con argomenti di cui si dirà se del caso in seguito,

mentre CO 1 rinuncia a formulare osservazioni e si rimette al giudizio del tribunale.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 208 cpv. 1 LOC),

il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del comune

ricorrente certa (art. 43 PAmm e 209 lett. b LOC).

Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e

può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1

PAmm).

2. Giusta

l'art. 1 cpv. 1 della legge sui contributi di miglioria del 24 aprile 1990

(LCM) il cantone, i comuni ed i consorzi di comuni sono tenuti a prelevare

contributi di miglioria per le opere che procurano vantaggi particolari. Danno

luogo a contributo, in particolare (art. 3 cpv. 1 LCM), le opere di

urbanizzazione generale e particolare dei terreni (lett. a), le opere di

premunizione e di bonifica (lett. b) e le ricomposizioni particellari (lett.

c).

Con urbanizzazione generale si intende

l'allacciamento di un territorio edificabile ai rami principali degli impianti

di urbanizzazione, segnatamente alle condotte dell'acqua, dell'approvvigionamento

energetico e delle acque di rifiuto nonché a strade ed accessi che servono

direttamente il territorio edificabile (art. 3 cpv. 2 LCM). L'urbanizzazione

particolare comprende invece il raccordo dei singoli fondi ai rami principali

degli impianti di urbanizzazione, nonché alle strade di quartiere aperte al

pubblico ed alle canalizzazioni pubbliche (art. 3 cpv. 3 LCM). Il contributo è

imponibile anche per il miglioramento o l'ampliamento di un'opera esistente, esclusi

Fatti

i lavori di manutenzione (art. 3 cpv. 4 LCM).

La costruzione di posteggi viene

generalmente considerata come opera di urbanizzazione in senso lato e quindi

tale da giustificare il prelevamento di contributi (Scolari, Diritto amministrativo,

parte speciale, 1993, n. 486).

Per quanto riguarda il vantaggio particolare

ai sensi dell'art. 1 cpv. 1 LCM, esso è presunto quando l’opera è finalizzata

ad urbanizzare i fondi o a migliorarne l’urbanizzazione secondo uno standard

minimo, oppure quando migliora in modo evidente la redditività, la sicurezza,

l’accessibilità, la salubrità e la tranquillità dei fondi tenuto conto della

loro destinazione, oppure ancora quando elimina o riduce inconvenienti ed oneri

(art. 4 LCM). In questo senso, la costruzione e la sistemazione di strade, marciapiedi

e posteggi sono opere che creano indubbi vantaggi particolari per le proprietà

immobiliari servite (Scolari, op. cit., n. 467 e 487 e rif.).

Sono imponibili tutti i proprietari, i

titolari di diritti reali limitati o di altri diritti, compresi gli enti

pubblici, cui dalle opere derivi un vantaggio particolare (art. 5 cpv. 1 LCM).

Per il calcolo dei contributi sono determinanti le spese totali d'esecuzione o

di acquisto dell'opera, comprese quelle per i terreni necessari, le indennità,

i progetti, la direzione dei lavori e gli interessi di costruzione (art. 6 cpv.

1 LCM); eventuali sussidi sono invece da dedurre (art. 6 cpv. 3 LCM). Per le

opere di urbanizzazione generale la quota a carico dei proprietari non può

essere inferiore al 30%, né superiore al 60% e per le opere di urbanizzazione

particolare non inferiore al 70% della spesa determinante; se la distinzione

tra opere di urbanizzazione generale e particolare non è agevole, può essere

stabilita una percentuale media (art. 7 cpv. 1 LCM). La natura

dell'urbanizzazione, segnatamente per quanto concerne la classificazione delle

strade, è di regola dedotta dai piani regolatori (art. 7 cpv. 1 LCM; RDAT

I-1998 n. 53; Scolari, op. cit., n. 492). Per le opere non contemplate da questo

strumento la quota è fissata in base al vantaggio particolare presumibile (art.

7 cpv. 2 LCM). La determinazione sul principio e sulla percentuale di prelievo

spetta al legislativo comunale (RDAT I-1994 n. 7 consid. 3.2.).

3. Il comune

ricorrente ritiene in primo luogo che, classificando l'intervento in contestazione

quale opera di urbanizzazione particolare, il Consiglio di Stato abbia violato

l'autonomia comunale.

Giova ricordare che il comune ticinese

dispone di una grande libertà nell'ambito dell'applicazione della LCM, che gli

è affidata dal legislatore cantonale, e pertanto di autonomia protetta (RDAT

II-1999 n. 41 consid. 2d; II-1996 n. 52 consid. 4; I-1996 n. 49 consid. 4; 1987

n. 75 consid. 4, quest'ultima relativa all'or abrogata LCM 1971). Questa

prerogativa non solleva però il comune dall'obbligo di interpretare ed applicare

correttamente le definizioni e le disposizioni contenute nella legislazione

cantonale. In sostanza, il comune ticinese non dispone di libertà di decisione

quando si tratta di determinare il principio (obbligo) dell'imposizione dei

contributi di miglioria e la natura dell'opera di urbanizzazione che ne sta

alla base. Una volta assodati tali elementi, esso acquista invece un

ragguardevole margine di manovra nel fissare la percentuale di imposizione.

Ritenuto che la presente vertenza riguarda

la natura dell'opera di urbanizzazione che sta alla base dell'imposizione dei

contributi di miglioria, la censura di violazione dell'autonomia comunale si rivela

infondata.

4. Come accennato

in precedenza, con l'impugnata decisione il Consiglio di Stato ha stabilito che

le infrastrutture interessate dall'imposizione costituiscono delle opere di

urbanizzazione particolare. Secondo il comune ricorrente, la sistemazione

prevista costituisce per contro un'opera di urbanizzazione generale.

4.1. Il Governo, in veste di autorità di

ricorso, fruisce di pieno potere cognitivo: questo significa che un ricorso

presentato innanzi allo stesso permette un riesame completo della decisione impugnata.

Il potere cognitivo del Tribunale amministrativo, quando è investito di un

ricorso, è invece circoscritto alla violazione del diritto: concetto

includente, in definitiva, anche l'accertamento inesatto od incompleto dei

fatti (art. 61 seg. PAmm), sicché gli è data facoltà di verificare l'esercizio

del potere d'apprezzamento da parte dell'autorità inferiore solo dal profilo

dell'eccesso o dell'abuso.

4.2. L'intervento, che interessa una

superficie di mq 1100, è stato motivato dal municipio nel messaggio n. 224.4 sulla base della relazione tecnica 15

settembre 2005 dell'arch. __________.

In particolare, il rapporto indica quanto

segue:

"Con la

pavimentazione di questo spazio pubblico, in cubotti di granito, si vuole da

una parte qualificare il nucleo di case su via alla C__________ proponendo un

adeguato rivestimento della superficie carrozzabile che lo attraversa, e

dall'altra ridisegnare la piazza, quale era, nella sua origine più recente;

scorporandone la superficie che ne aveva alterato l'identità. A questo scopo si

propone di pavimentare il perimetro storico della piazza in granito e l'area

scorporata in un'apposita miscela bituminosa, la cui caratteristica è quella di

Considerandi

mostrare in superficie una forte presenza di inerti spaccati (...). Per meglio

delimitare il fronte est si propone di posizionarvi un'aiuola a verde con al

suo centro una pianta con una fronda abbastanza ampia da costituire, in un

certo qual modo, un volume sostitutivo del fabbricato demolito. Nella piazza vi

confluiscono tre strade, il cui percorso è stato disegnato con la posa di una

riga continua, costituita dal cambiamento di colore del granito al centro dello

spazio viabile, più chiaro o più scuro, rispetto alla pavimentazione in

generale. Il materiale scelto è un cubotto di granito della Riviera, dalle

dimensioni di circa cm 11x11x8, che presenta una superficie pedonale comoda e

ha anche un effetto sulla moderazione della velocità di transito. A ridosso dei

muri a nord vengono inseriti 5 posteggi con un'alberatura avente lo scopo di ombreggiare

questa zona e di costituire un ornamento verde per la piazza (....) Due panchine

saranno posizionate in prossimità dell'entrata secondaria della chiesa. Dei candelabri,

addossati ai muri del lato nord, illumineranno la piazza in modo differenziato

rispetto ai fasci di luce più intensi che rischiarano facciate e campanile

della chiesa, rendendo suggestivo questo vuoto urbano. La scala d'accesso al

cimitero viene liberata dai due muretti laterali semicircolari che contenevano

i cipressi, tagliati per far spazio all'alberatura che sarà inserita nella

piazza. Sulla parte est della piazza, dove si propone la pavimentazione con la

speciale miscela bituminosa, saranno inseriti, appositamente protetti da un

muro di contenimento e un tettuccio di copertura, i container per i

rifiuti".

4.3

Da come è stato motivato l'intervento,

bisogna ritenere che tutta l'opera in parola crea senz'altro un vantaggio

particolare ai residenti di via alla C__________. Non si tratta di un semplice

intervento di manutenzione ai sensi dell'art. 3 cpv. 4 LCM o di valorizzazione limitato

allo spazio pubblico (cfr., per la sostituzione di una pavimentazione in

asfalto con una in pietra naturale: RDAT I-2001, n. 36 consid. 4 e 5).

La costruzione e la sistemazione di strade,

marciapiedi e posteggi sono opere che, oltre ad avere un eminente interesse

pubblico, sono anche all'origine di indubbi vantaggi particolari per le

proprietà immobiliari servite. Inserita nel piano del traffico quale strada di

servizio, via alla C__________ è destinata a servire esclusivamente i fondi che

si affacciano sulla medesima (art. 6 cpv. 5 Lstr). Ora, come ha rilevato il

Consiglio di Stato nella risoluzione governativa impugnata, il raccordo delle

singole particelle a questo genere di strada dev'essere qualificato di urbanizzazione

particolare. La sua calibratura non consente infatti il traffico di transito

generale sul territorio comunale, ma il raggiungimento delle singole proprietà

che si trovano nella zona. Ritenute le caratteristiche e le peculiarità che offre

questa strada di servizio, l'intervento previsto è destinato a incrementare la

redditività di tali proprietà. Lo ammette peraltro lo

stesso municipio nel proprio messaggio, laddove indica che con la pavimentazione

dello spazio pubblico, in cubotti di granito, intende tra le altre cose qualificare

anche il nucleo di case su quella via. L'esecuzione

parziale della pavimentazione della piazza con materiale naturale conferisce infatti

maggior pregio non solo a tale sedime, ma a tutto il perimetro interessato

(RDAT I-1998 N. 53 consid. 4.2. in fine). Non si può

nemmeno omettere di considerare che il materiale scelto

ha pure un effetto sulla moderazione del traffico nella

zona. Ne consegue che, oltre a qualificare le

abitazioni su via alla C__________, l'intervento migliora anche la sicurezza,

l'accessibilità e la tranquillità di quella zona.

Nella misura in cui

interessa più specificatamente piazza della C__________, l'intervento presenta

però anche delle caratteristiche di urbanizzazione

generale. Innanzitutto, con la realizzazione di 5 posti auto in quell'area, vengono

eliminati - o quanto meno ridotti - gli inconvenienti legati ai parcheggi.

Ritenuto che si tratta di posteggi per i bisogni della circolazione e non

destinati a soddisfare esclusivamente i bisogni dei residenti, essi vanno

considerati quale opera di urbanizzazione generale (Scolari, Tasse e contributi

di miglioria, Cadenazzo 2005, n. 182). In questo senso, non è determinate il

fatto che 18 posti auto destinati agli utenti del cimitero non verranno ubicati

nell'area interessata dai lavori, ma sono previsti, secondo il piano del

traffico agli atti, all'inizio di via P__________. Inoltre, la nuova

pavimentazione in granito della piazza, se da un lato, come appena illustrato, è

suscettibile di conferire maggior pregio ai fondi che si affacciano sulla

medesima, dall'altro contribuisce anche a migliorare sensibilmente la

fruibilità di questo spazio pubblico per l'intera collettività, e segnatamente

per i visitatori del cimitero e della chiesa. Oltre a ciò,

bisogna considerare che il suo ornamento con una nuova

alberatura, le due panchine posizionate in prossimità

dell'entrata secondaria della chiesa e i candelabri con la loro particolare

illuminazione renderanno ancora più suggestiva e decorosa la medesima.

4.4

Da quanto precede, bisogna pertanto concludere

che l'intervento presenta delle caratteristiche miste di urbanizzazione particolare

e generale. A torto quindi il Consiglio di Stato ha ritenuto che le

infrastrutture in rassegna costituiscano esclusivamente delle opere di urbanizzazione

particolare ai sensi dell'art. 3 cpv. 3 LCM, soggette al prelievo di contributi

di miglioria in una percentuale variante tra il 70% e il 100% della spesa determinante.

Altrettanto a torto però il consiglio comunale ha considerato l'opera di

carattere unicamente generale, fissando di conseguenza la quota di imposizione

al 40%. In effetti laddove, come nel caso in rassegna, la distinzione della

natura dell'opera non è agevole, l'autorità decidente deve, giusta l'art. 7 cpv.

1.

ultima frase LCM, adottare una percentuale media tra quella relativa alle opere

di urbanizzazione generale e quella prevista per le opere di urbanizzazione speciale

(cfr. Scolari, op. cit., n. 188, che menziona la sentenza di questo tribunale

pubblicata in RDAT I-2000 n. 43 consid. 4.2.). Tenuto conto delle

caratteristiche dell'intervento in questione, si giustifica quindi di accogliere

parzialmente il ricorso, di annullare la decisione impugnata e di rinviare gli

atti al comune di RI 1, affinché proceda in quest'ultimo senso. Il Tribunale

non può infatti sostituirsi al comune nella determinazione di detta quota, dal

momento che, come sopra esposto (cfr. consid. 3) su questo aspetto esso fruisce

di un ampio margine di apprezzamento.

5.

Considerato

che CO 1 si è rimesso al giudizio di questo tribunale e che il comune ha agito

nell'occasione per motivi derivanti dalla sua funzione, si prescinde dal prelievo

di tasse e spese (art. 28 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 208 e 209 LOC; 1, 3, 4, 5, 6, 7 LCM; 3,

18, 28, 43, 46, 60, 61, 65 PAmm;

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è

parzialmente accolto.

§. Di conseguenza:

1.1. la decisione 7 marzo 2006 (n. 1087) del

Consiglio di Stato è annullata;

1.2. gli atti sono rinviati al comune di RI 1

affinché determini nuovamente la percentuale di imposizione dei contributi di

miglioria, come indicato ai considerandi.

2. Non si

prelevano né tasse né spese.

3. Intimazione

a:

terzi implicati

1. CO 1

2. CO 2

3. CO 3

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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