Licenza per la creazione di un ristorante in zona mista residenziale artigianale

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Numero d'incarto:

52.2006.19

Data decisione, Autorità:

10.03.2006, TRAM

Titolo:

Licenza per la creazione di un ristorante in zona mista residenziale artigianale

CONFORMITÀ DI ZONA

ZONA MISTA

art. 21 LE

art. 11 cpv. 2 LPAMB

art. 22 cpv. 2 let. a LPT

art. 7 OIF

Incarto n.

52.2006.19

Lugano

10 marzo 2006

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente,

Stefano

Bernasconi, Matteo Cassina

segretario:

Leopoldo Crivelli

statuendo sul ricorso 16 gennaio 2006 di

RI 1

patrocinati da: PA 1

contro

la decisione 13 dicembre 2005 del Consiglio di Stato

(n. 6025), che respinge l'impugnativa presentata dagli insorgenti avverso la

decisione 9 settembre 2005 con cui il municipio di CO 1 ha negato loro la

licenza edilizia per insediare un ristorante Mc Donald's in uno stabile

situato in località V__________ (part. __________);

viste le risposte:

- 24 gennaio 2006 del

Consiglio di Stato;

- 26 gennaio 2006 di CO 2;

- 31 gennaio 2006 di CO 3

e CO 4;

- 1. febbraio 2006 del

municipio di CO 1;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. Il 10

giugno 2005 i ricorrenti RI 1 hanno chiesto al municipio di CO 1 il permesso di

aprire un ristorante Mc Donald's in uno stabile (part. __________), situato

lungo la strada cantonale A__________, nella zona mista residenziale

artigianale (RAr2) del PR. L'esercizio pubblico avrebbe una capienza di 80

posti interni e 40 esterni, sarebbe dotato di 16 posteggi e munito di uno

sportello per dispensare cibi e bevande direttamente agli automobilisti (Mc

Drive). La domanda era accompagnata da due studi sulle immissioni foniche e sul

fabbisogno di posteggi.

Nel termine di pubblicazione sono pervenute

al municipio quattro opposizioni di vicini che paventavano soprattutto le

immissioni derivanti dal nuovo esercizio pubblico.

Raccolto il preavviso favorevole del

Dipartimento del territorio, il 9 settembre 2005 il municipio ha respinto la

domanda di costruzione, ritenendo l'insediamento contrario agli art. 7 cpv. 8 e

39 NAPR, che bandiscono le attività moleste dalla zona RAr2. Le opposizioni

sono state accolte nella misura in cui contestavano l’esercizio pubblico dal

profilo dell'aumento del traffico, delle emissioni inquinanti, dei rumori

molesti e della gestione dei posteggi.

B. Con

giudizio 13 dicembre 2005 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento

di diniego, respingendo l'impugnativa contro di esso inoltrata dagli istanti in

licenza.

Il Governo ha in sostanza ritenuto che

l'esercizio pubblico non fosse conforme alla destinazione di zona, che

ammetterebbe soltanto i laboratori artigianali e i depositi purché non molesti.

Dal profilo ambientale, il Consiglio di

Stato ha invece ritenuto che con alcune condizioni lo stabilimento potesse

essere reso conforme alle prescrizioni.

C. Contro il

predetto giudizio i soccombenti si aggravano davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, chiedendone in via principale l'annullamento e postulando il

rilascio della licenza rifiutata.

Contestata la legittimazione attiva degli

opponenti, gli insorgenti negano in sostanza che l’esercizio pubblico

disattenda il principio della conformità di zona. Nella zona mista RAr2,

obiettano, andrebbero ammessi anche gli stabilimenti poco molesti. Lo confermerebbero

Fatti

i permessi di costruzione rilasciati negli ultimi anni per insediarvi un

negozio di generi alimentari, un autolavaggio ed un’importante stazione di benzina.

Le immissioni foniche supplementari

derivanti sarebbero impercettibili. Anche dal profilo della legislazione

ambientale non sussisterebbero impedimenti al rilascio della licenza.

D. All’accoglimento

del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.

Ad identica conclusione pervengono il

municipio, che si conferma nelle precedenti prese di posizione, e gli

opponenti, che contestano succintamente le tesi degli insorgenti.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 21 LE. La legittimazione

attiva degli insorgenti, istanti in licenza, è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso,

tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.

Il giudizio può essere emanato sulla base

degli atti (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi e dell’oggetto della

contestazione emerge chiaramente dagli atti ed è sufficientemente nota a questo

tribunale per conoscenza diretta. Il sopralluogo chiesto dagli insorgenti non

appare dunque atto a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per

il giudizio.

2. 2.1.

Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, ripreso dall'art. 67 cpv. 2 LALPT,

l'autorizzazione a costruire è rilasciata solo se gli edifici e gli impianti

sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione. Ciò

significa che nelle singole zone possono essere autorizzati soltanto

insediamenti la cui destinazione si integra convenientemente nella funzione

assegnata alla zona di situazione. Non basta che non si pongano in contrasto

con la funzione di zona, ossia che non ostacolino l'utilizzazione conforme alle

finalità pianificatorie perseguite dalla zona. Per essere autorizzate le nuove

costruzioni devono apparire collegate da un nesso adeguato alla funzione della

zona in cui si collocano (RDAT 2002 I n. 59; 1994 II 105 n. 56; Ruch, Kommentar

zum RPG, ad art. 22, n. 70 seg., Scolari, Commentario, II. ed. ad art. 67 LALPT

n. 472).

Le zone residenziali sono essenzialmente

destinate alle costruzioni ad uso abitativo. Questa funzione non esclude a

priori insediamenti destinati ad altre attività, quali negozi ed esercizi pubblici

di quartiere. In assenza di un'esplicita indicazione, per essere autorizzati,

questi insediamenti devono tuttavia apparire subalterni alla funzione

residenziale (RDAT 1995 I 89 n. 35; Zimmerlin, Das Baugesetz des Kt. Aargau,

Considerandi

II. ed., § 130; Scolari, op. cit., n. 475). Le zone miste sono invece

comprensori nei quali sono ammessi insediamenti di tipo eterogeneo, ma atti a

coesistere. Zone residenziali e artigianali sono zone nelle quali, oltre agli

insediamenti abitativi, sono ammessi - con pari dignità e prerogative - anche

costruzioni destinate allo svolgimento di attività produttive, che pur

travalicando i limiti delle attività altrimenti tollerabili nelle zone

residenziali, rimangono comunque al di sotto del limite oltre il quale vanno

considerate industriali.

Per caratterizzare meglio la tipologia degli

interventi ammissibili all'interno delle singole zone, numerosi piani di

utilizzazione suddividono le attività connesse all'uso delle costruzioni in tre

categorie, differenziate fra loro in base al grado di molestia. Non moleste

sono le attività che non ingenerano ripercussioni ambientali diverse da quelle

derivanti dalla funzione abitativa. Poco moleste sono invece considerate le

attività che provocano immissioni occasionali, compatibili per intensità e

durata con la funzione residenziale. Moleste sono infine definite le attività

che superano questo limite. Questi gradi di molestia sono di natura pianificatoria

e non ecologica, poiché sono essenzialmente volti a precisare la destinazione

degli insediamenti ammissibili, prescindendo dalle immissioni effettivamente

ingenerate. Le norme che vi fanno riferimento vanno quindi applicate

indipendentemente dalle disposizioni del diritto ambientale, valutando in modo

astratto e secondo criteri oggettivi, le ripercussioni solitamente derivanti

dal genere d'insediamento al quale appartiene quello concretamente in esame

(RDAT 2002–I n. 59; Adelio Scolari, Commentario, IIa ed., ad art. 28 LALPT, n. 250

;Zimmerlin, op. cit., § 130 seg.).

2.2

Il PR di M__________ suddivide il

comprensorio edificabile in sette diverse zone, che, fatta astrazione dal

nucleo, possono essere ricondotte a due distinte categorie. La prima categoria

comprende quattro zone denominate “residenziali”, ossia una zona

estensiva-intensiva (R4), una zona estensiva (R2), una zona estensiva speciale

(R2S) ed una zona residenziale particolare a lago (RPL). La seconda categoria

raggruppa invece le due zone cosiddette “miste”, ovvero

residenziali-artigianali (RAr3 ed RAr2).

La definizione della funzione delle singole zone del comprensorio

edificabile non è sempre chiara a coerente. La denominazione della singola zona

non permette di trarre conclusioni certe circa la funzione che le viene

assegnata. La zona residenziale estensivo-intensiva R4, ad esempio , non è

esclusivamente riservata agli insediamenti abitativi, ma ammette anche negozi,

piccolo artigianato non molesto, centri commerciali, centri di servizio e

simili (cfr. art. 37 cpv. 1 NAPR). Analogamente, persino nella zona

residenziale estensiva R2 sono ammesse anche attività artigianali e di servizio

(art. 40 cpv. 1 NAPR).

Una certa mancanza di chiarezza è pure riscontrabile nella

definizione della funzione delle due zone miste. Nella prima, denominata

residenziale-artigianale RAr3, oltre alle abitazioni, possono essere

installati laboratori artigianali, attività industriali e commerciali con

depositi vari non molesti, servizi e simili (art. 38 cpv. 1 NAPR). Nella

seconda zona mista residenziale-artigianale RAr2 possono invece essere installati

solo laboratori artigianali e depositi non molesti, servizi e simili - quale

completamento della situazione preesistente. Oltre che per una minor

altezza degli edifici (7 m invece di 10) ed un indice di occupazione

leggermente inferiore (35% invece di 40%), la seconda zona mista (RAr2) si

distingue dalla precedente (RAr3), sia perché non vi sono ammesse attività

industriali e commerciali, sia perché gli insediamenti non residenziali devono

costituire un completamento della situazione preesistente. In entrambe

le zone possono comunque essere insediati laboratori artigianali e depositi

non molesti, servizi e simili, ovvero attività produttive e di servizio, a

condizione che il loro carattere non risulti in palese contrasto con

la destinazione della zona stessa e delle zone confinanti (art. 38 cpv. 1 e

39.

cpv. 1 NAPR). Gli art. 38 cpv. 1 e 39 cpv. 1 NAPR fanno capo al grado

di molestia per limitare soltanto due tipi di insediamento: i laboratori

artigianali in entrambe le zone e le attività industriali e commerciali nella

zona RAr3, che devono essere "non molesti". Soltanto queste attività

soggiacciono al divieto di alterare per loro natura il modo di vivere

nell’abitato, provocando effetti ed in special modo implicando immissioni sostanzialmente

diverse da quelle derivanti dall’abitare (art. 7 cpv. 8 NAPR). Insediamenti di

servizio e simili, stando al testo letterale delle norme in questione, non sono

invece assoggettati a particolari vincoli fissati in funzione del grado di

molestia. Il loro “carattere” deve unicamente evitare di porsi in contrasto

palese con la destinazione della zona stessa e delle zone circostanti.

2.3

Nel caso concreto, i ricorrenti intendono aprire un ristorante

di medie dimensioni (80 posti interni e 40 esterni) in un edificio, adibito in passato

al commercio di auto, che sorge nella zona mista, residenziale-artigianale RAr2

di M__________, lungo la strada cantonale A__________. Nell'ottica dell'incerta

classificazione delle funzioni che il PR assegna alle varie zone, l'esercizio

pubblico può essere considerato uno stabilimento di servizio.

Dal profilo dell'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, questa

destinazione si integra convenientemente nella funzione polivalente che il PR attribuisce

alla zona mista. Le finalità commerciali che il ristorante persegue non si

oppongono a questa deduzione. Le preesistenze e la funzione commerciale che il

PR prevede di attribuire assieme a quella residenziale al comparto in esame non

fanno che avvalorarla. Nemmeno il municipio d'altronde la contesta. A torto, il

Consiglio di Stato ha ritenuto senza particolare giustificazione che un

ristorante del genere fast food non potesse essere considerato

un'infrastruttura di servizio, conciliabile con le eterogenee funzioni assegnate

dal PR comunale alla zona mista RAr2.

Nel caso in esame, il municipio non ha peraltro negato il permesso,

perché ha considerato l'attività del controverso esercizio pubblico estranea

alle molteplici funzioni della zona mista, ma perché l'ha ritenuta molesta,

ovvero ingenerante ripercussioni, soprattutto di natura fonica, che oltrepassano

i limiti fissati dall'art. 7 cpv. 8 NAPR.

La deduzione, avallata dal Consiglio di Stato, non può essere

condivisa. Anzitutto perché l'art. 38 cpv. 1 NAPR assoggetta soltanto i

laboratori artigianali a particolari vincoli riferiti alla molestia. In secondo

luogo, perché, comunque, l'attività del controverso esercizio pubblico, dal

profilo delle immissioni, non può essere considerata incompatibile con le

caratteristiche della zona mista residenziale-artigianale qui in discussione.

La somministrazione di cibi rapidi (fast food), che

caratterizza i ristoranti Mc Donald's, costituisce invero una modalità

d'esercizio atta a provocare un avvicendamento più veloce degli avventori. Il maggior

afflusso di clientela che ne deriva rimane tuttavia contenuto entro limiti

ragionevoli e tollerabili. Non può essere enfatizzato al punto da ravvisarvi

gli estremi di una turbativa inammissibile. Né tale conclusione può essere

suffragata dalla presenza di uno sportello destinato alla distribuzione diretta

di cibi e bevande agli automobilisti. Pur con il riserbo di cui l'autorità di ricorso

deve dar prova nella verifica dell'applicazione del diritto comunale autonomo,

le conclusioni tratte in proposito dal municipio non appaiono oggettivamente

difendibili. Invano tenta il Consiglio di Stato di accreditarle, sostenendo che

l'esercizio pubblico disattenderebbe la condizione posta dall'art. 39 cpv. 1

NAPR, laddove ammette soltanto insediamenti di servizio e simili a titolo di

completamento della situazione preesistente. A prescindere dalla natura vaga ed

indefinita del vincolo, al quale il municipio non si è peraltro nemmeno

richiamato, non è dato di vedere come si possa escludere che l'apertura di un

ristorante in un edificio a vocazione commerciale esistente da anni non costituisca

un completamento della situazione preesistente.

Dal profilo della conformità di zona, la decisione di diniego

del permesso non può dunque essere tutelata.

3.

3.1.

Giusta l'art. 11 cpv. 2 LPAmb, indipendentemente dal carico inquinante esistente,

le emissioni, nell’ambito della prevenzione, devono essere limitate nella

misura massima consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni d’esercizio e

dalle possibilità economiche. Le emissioni foniche di un impianto fisso nuovo,

precisa l'art. 7 cpv. 1 OIF, devono essere limitate secondo le disposizioni

dell’autorità esecutiva (a) nella maggior misura possibile dal punto di vista

tecnico e dell’esercizio e sopportabile sotto il profilo economico, e (b) in

modo che le immissioni foniche prodotte da detto impianto non superino i valori

di pianificazione. L’esercizio di un impianto fisso nuovo o modificato

sostanzialmente non deve (a) comportare il superamento dei valori limite

d’immissione a causa della maggiore sollecitazione di un impianto per il

traffico, (b) rispettivamente, quando detti valori sono già superati, non deve

provocare, a causa della maggiore sollecitazione di un impianto per il traffico

che deve essere risanato, immissioni foniche percettibilmente più elevate (art.

9.

OIF). Limite, che secondo la direttiva Cercle bruit si fissa a 0.5 dB(A).

3.2

Nell'evenienza concreta, la strada

cantonale A__________ costituisce un impianto del traffico che deve essere

risanato perché con un TGM di quasi 28'000 veicoli produce immissioni foniche

sensibilmente superiori ai VLI. Gli studi fonici allegati alla domanda di

costruzione, che il municipio e gli opponenti non contestano, hanno tuttavia evidenziato

che l'incremento del traffico indotto dal ristorante comporterà un aumento

delle immissioni foniche pari a 0.1 dB(A). Situandosi di gran lunga al di sotto

del limite di percettibilità, le condizioni dell'art. 9 lett. b OIF sono dunque

pienamente rispettate.

Dal profilo della legislazione ambientale,

nulla si oppone dunque al rilascio della licenza.

4.

Sulla

scorta di quanto precede, il ricorso deve dunque essere accolto, annullando la decisione

del municipio ed il giudizio governativo che la conferma, siccome lesivi del

diritto.

La tassa di giustizia è suddivisa in parti

uguali fra gli opponenti che hanno resistito all'impugnativa, ritenuto che il

comune ne va esente in quanto comparso in lite per esigenze di funzione. Le

ripetibili di prima istanza sono poste a carico dei quattro opponenti, mentre

quelle di questa sede sono addebitate ai tre opponenti ancora resistenti (art.

28.

e 31 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 21 LE; 7, 39 NAPR di M__________; 11 LPAmb; 7, 9 OIF; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è accolto.

§. Di conseguenza:

1.1.

sono annullate:

–

la decisione 13 dicembre 2005 del Consiglio di

Stato (n. 6025);

–

la decisione 9 settembre 2005 del municipio di __________.

1.2.

gli atti sono rinviati al municipio di CO 1

affinché rilasci la licenza richiesta alle condizioni fissate dal preavviso del

Dipartimento del territorio.

2. La tassa di

giustizia di fr. 2'000.- è suddivisa in parti uguali fra CO 2 (fr. 1'000.-), CO

3 e __________ (fr. 1'000.-).

3. Le

ripetibili di fr. 3'000.- sono poste a carico di:

- CO 3 e CO

4: fr. 1'500.-;

- CO 2:

fr. 1'000.-;

- CO 5:

fr. 500.-.

4. Intimazione

a:

;

;

.

terzi implicati

1. CO 1

2. CO 2

3. CO 3

4. CO 4

5. CO 5

6. CO 6

7. CO 7

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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