52.2006.22

Uso speciale del demanio pubblico mediante furgoncini pubblicitari a propulsione elettrica

31 gennaio 2007Italiano12 min

Source ti.ch

Fatti

i propri automezzi per brevi periodi in vari luoghi del territorio comunale,

il 3 marzo 2005 la ricorrente ha chiesto al municipio di Lugano l'autorizzazione

per l'uso accresciuto del suolo pubblico, conformemente agli art. 6 ss del

regolamento comunale sui beni amministrativi del 30 gennaio 1989 (RBA).

Con risoluzione 22 agosto 2005, il municipio

ha negato il permesso richiesto. L'esecutivo comunale ha anzitutto escluso che

lo stazionamento dei veicoli pubblicitari della ricorrente potesse essere

autorizzato sui parcheggi pubblici della città, siccome principalmente

destinati alle abitazioni ed ai commerci situati nelle adiacenze. Ritenute le

dimensioni dei pannelli pubblicitari e le esigenze di segnaletica e di sicurezza

stradale, l'autorità comunale ha inoltre escluso lo stazionamento dei veicoli

sui tratti di grande scorrimento e alle fermate dei bus. La sosta sulle apposite

aree per la ricarica di veicoli elettrici potrebbe invece avvenire soltanto a

condizione che la ricorrente tolga o renda temporaneamente irriconoscibili le

insegne pubblicitarie.

B. Con

giudizio 20 dicembre 2005 il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione

municipale, respingendo il ricorso contro di essa interposto dalla RI 1.

Il Governo ha genericamente ritenuto che i

veicoli elettrici impiegati dalla ricorrente non si integrassero

convenientemente nel tessuto architettonico del centro città in ragione delle

loro dimensioni e che la loro collocazione ai margini delle strade ne comprometterebbe

la sicurezza e violerebbe dunque la legislazione federale in materia di

segnaletica stradale. La risoluzione municipale non disattenderebbe del resto

il principio della parità di trattamento, in particolare quella dei

concorrenti, perché l'attività commerciale della ricorrente non sarebbe

paragonabile a quella esercitata dai titolari di bancarelle allestite sul suolo

pubblico.

C. Contro il suddetto giudizio governativo la soccombente insorge ora

davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che venga autorizzata

a lasciar stazionare i suoi veicoli sul suolo pubblico secondo un piano

concordato con l'autorità comunale.

La ricorrente osserva anzitutto che il

transito dei veicoli sulle strade della città e la loro sosta nei posteggi

pubblici e sulle aree destinate alla ricarica costituirebbero un uso comune e

non accresciuto del sedime pubblico. Non si giustificherebbe dunque subordinare

tali attività alla condizione che le insegne pubblicitarie vengano tolte o

camuffate. D'altra parte, le dimensioni dei manifesti pubblicitari applicati ai

veicoli non pregiudicherebbero la percezione della segnaletica stradale e la

sicurezza del traffico.

D. All'accoglimento

del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni,

ed il municipio di Lugano, con argomenti che verranno semmai ripresi nei

seguenti considerandi.

Considerato, in

diritto

1.La competenza del Tribunale

cantonale amministrativo (art. 208 cpv. 1 LOC), la legittimazione attiva

della ricorrente (art. 209 lett. b LOC) e la tempestività del gravame (art. 213

cpv. 2 LOC e 46 cpv. 1 PAmm) sono certe.

Il ricorso è dunque ricevibile in ordine e

può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).

Considerandi

2.

2.1.

Nell'ambito dell'autonomia di cui i comuni godono nella conservazione e nell'amministrazione

dei propri beni (cfr. art. 107 cpv. 1 lett. c e 176 ss LOC), il comune di

Lugano ha emanato il regolamento sui beni amministrativi del 30 gennaio 1989

(RBA). Giusta l'art. 3 cpv. 1 RBA fanno parte dei beni amministrativi tutte le

cose di uso comune come le strade, le piazze ed i parchi, nonché i beni

amministrativi in senso stretto come gli edifici per l'amministrazione, le

scuole, gli acquedotti, gli impianti per la distribuzione dell'energia, le

canalizzazioni, gli autosili, i campi sportivi e i cimiteri, ecc. Giusta l'art.

5.

cpv. 1 RBA, che definisce la nozione di uso comune, ognuno può utilizzare i

beni amministrativi conformemente alla loro destinazione, nel rispetto dei

diritti degli altri utenti. Per destinazione, prosegue il capoverso seguente,

s'intende lo scopo al quale il bene è destinato, espressamente o

implicitamente, in funzione della sua configurazione o delle abitudini

acquisite dai cittadini e tollerate dall'autorità. Secondo dottrina e

giurisprudenza l'utilizzo di un bene pubblico trascende i limiti dell'uso

comune se, alternativamente, esso non è più conforme alla sua destinazione

oppure se impedisce o intralcia notevolmente la partecipazione simultanea degli

altri utenti (Imboden/Rhinow, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung,

vol. II, p. 827; Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4a ed., N. 2373

ss e 2394 ss; Tschannen/Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2a ed., N. 11

ad § 50; Jaag, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, in ZBl

1992.

p. 151). In questo senso, l'art. 6 RBA stabilisce

che l'uso speciale dei beni amministrativi è ammissibile solo se è conforme o

almeno compatibile con la loro destinazione generale.

2.2

L'uso speciale di poca intensità è soggetto ad autorizzazione (art. 7 cpv. 1

RBA); quello intenso e durevole, a concessione (art. 8 cpv. 1 RBA). Oltre a

tutelare i cosiddetti beni di polizia, tale autorizzazione sui generis

serve anche a coordinare le differenti utilizzazioni della cosa pubblica

stabilendo delle priorità (Imboden/Rhinow, op. cit., p. 827). Nella

misura in cui intende esercitare un'attività economica sul suolo pubblico

soggetta ad autorizzazione, l'istante può invocare la libertà economica garantita

dalla costituzione federale (cfr. art. 27 Cost. fed.). Giurisprudenza e

dottrina gli riconoscono un diritto condizionale all'ottenimento del permesso.

Il diniego dell'autorizzazione costituisce infatti una limitazione delle

libertà fondamentali ed è valido solo nella misura in cui è giustificato

da un interesse pubblico, si fonda su criteri oggettivi, è proporzionato allo

scopo e non lede le libertà fondamentali nella loro essenza (DTF 126 I 133,

consid. 4d p. 140 e rinvii). Misure di politica economica non sono conformi

alla libertà economica e non costituiscono perciò un interesse pubblico

sufficiente (cfr. pro multis Häfelin/Haller, Schweiz. Bundesstaatsrecht,

6a ed., N. 657 ss). Rappresentano invece un interesse pubblico legittimo

l'utilizzo collettivo imperturbato del suolo pubblico, ragioni di polizia in

senso stretto, ma anche di ordine pianificatorio (SJ 1987 510 s) ed estetico

(SJ 2003 I 199; RDAF 2000 I 288 ss; cfr. Bellanger, Commerce et domaine public,

p. 55 in Le domaine public, Ginevra 2004).

Nell'esercizio

del potere discrezionale di cui dispone ai fini del rilascio dell'autorizzazione,

l'autorità comunale è tenuta a considerare il carattere istituzionale delle libertà

fondamentali. Nella ponderazione degli interessi in gioco, le libertà ideali assumono

una valenza maggiore rispetto alla libertà economica (DTF 126 I 133, consid. 4d

p. 140; Jaag, op. cit., p. 158). D'altro canto, tale libertà ha un peso

accresciuto nella ponderazione degli interessi, laddove il suo esercizio

presuppone l'utilizzo del suolo pubblico (DTF 126 I 133, consid. 4d p. 141).

3.

In concreto, occorre anzitutto verificare se, come sostenuto dalla

ricorrente, la circolazione dei veicoli elettrici lungo le strade della città

come pure il loro stazionamento sui parcheggi pubblici e sulle apposite aree per

la ricarica costituiscano un uso comune del suolo pubblico non soggetto ad

autorizzazione.

3.1

Come più sopra osservato, l'utilizzo di un bene pubblico trascende i limiti

dell'uso comune se, alternativamente, esso non è più conforme alla sua destinazione

oppure se impedisce o intralcia notevolmente il concorso di altri utenti. In

quest'ordine di idee, la circolazione dei veicoli elettrici della ricorrente

lungo le strade della città può al limite ancora essere ritenuto un uso comune

del suolo pubblico (di diverso avviso Bellanger, op. cit., p. 48, che considera

uso speciale anche il transito di veicoli a fini meramente pubblicitari). Tale

utilizzo è largamente diffuso e viene generalmente tollerato dalle autorità

locali. Considerata l'attuale situazione del traffico all'interno dei centri

cittadini, esso non pregiudica nemmeno il movimento degli altri utenti, nella

misura in cui avviene nel rispetto delle regole sulla circolazione stradale e

tutto sommato risulta conforme alla destinazione della strada pubblica, generalmente

percorsa anche da veicoli recanti insegne pubblicitarie per conto del detentore

del veicolo.

3.2

Lo stazionamento degli automezzi della

ricorrente sugli stalli dei parcheggi pubblici, non è invece conforme alla

destinazione prevista per questo genere di impianti del traffico. Scopo di un

posteggio pubblico è infatti quello di consentire agli utenti di stazionare

legalmente i propri veicoli nei pressi dei luoghi, delle abitazioni, degli uffici,

dei commerci o dei mezzi di trasporto pubblici ai quali intendono accedere. Non

è quello di concedere ad operatori commerciali attivi nella promozione

dell'immagine per conto terzi uno spazio dove esporre manifesti pubblicitari.

Diverso in questo senso è lo stazionamento

di veicoli che recano insegne pubblicitarie delle società cui sono intestati.

In questi casi la promozione pubblicitaria non è infatti il fine stesso dell'attività

commerciale, bensì soltanto un mezzo per favorirne il successo. Lo

stazionamento di questi veicoli nei parcheggi pubblici non avviene dunque in

primo luogo a scopo pubblicitario, ma è piuttosto dettato da necessità

contingenti dell'attività principale. Tale modalità di occupazione appare

dunque conforme alla destinazione di un parcheggio pubblico.

La presente fattispecie non è riconducibile

al precedente giurisprudenziale invocato dalla ricorrente (DTF 109 Ia 208).

Questo si riferisce infatti ad attività economiche (singoli individui che circolano

indossando pannelli pubblicitari "sandwich–man" o che

distribuiscono volantini pubblicitari), che sono generalmente ritenute conformi

alla destinazione dei luoghi (strade e piazze) dove vengono svolte (cfr. Jaag,

op. cit., p. 154).

3.3

Analogamente, nemmeno lo stazionamento

dei veicoli elettrici della ricorrente presso le apposite stazioni oltre il

tempo necessario per la ricarica costituisce un uso conforme dell'impianto.

Anche queste aree non sono in primo luogo concepite per attività di promozione

pubblicitaria come quella svolta dalla ricorrente.

In esito a queste considerazioni, l'utilizzo

a fini pubblicitari dei parcheggi pubblici e delle aree per la ricarica dei

veicoli elettrici va quindi considerato un uso speciale del suolo pubblico ed è

pertanto soggetto ad autorizzazione. Questa deduzione è peraltro confermata dai

più recenti indirizzi dottrinali (cfr. Bellanger, op. cit., p. 48)

4.4.1

Il municipio ha ritenuto che lo stazionamento dei veicoli della

ricorrente sui parcheggi pubblici e sulle aree per la ricarica potesse avvenire

soltanto togliendo o camuffando le insegne pubblicitarie dei propri veicoli.

L'autorità comunale ha in altri termini escluso a priori che

l'occupazione di tali aree a fini prettamente pubblicitari potesse beneficiare

di un'autorizzazione. Tale apodittica conclusione non può essere condivisa. Un

eventuale diniego dell'autorizzazione deve infatti sempre procedere da

un'attenta ponderazione dei contrapposti interessi concretamente in gioco, ritenuto

che l'interesse pubblico all'uso comune di un bene amministrativo non è sempre

il medesimo, ma muta a dipendenza dell'ubicazione prescelta. Basti pensare alle

peculiarità dei diversi quartieri e comprensori che caratterizzano la città di

Lugano sotto il profilo paesaggistico, estetico e del traffico.

4.2

La ricorrente non ha tuttavia indicato

con la dovuta precisione in quali punti della città intende lasciar stazionare

i propri veicoli pubblicitari. Essa si è limitata molto vagamente ad osservare

che i luoghi potranno essere puntualmente determinati e discussi. Il

municipio non disponeva perciò degli elementi necessari per operare un'adeguata

valutazione dei contrapposti interessi in gioco. L'autorità comunale avrebbe

potuto sollecitare l'insorgente a completare la propria istanza, anziché esprimersi

in astratto sulla richiesta. Spettava però alla ricorrente definirne con maggior

cura i contenuti. L'istante che si rivolge ad un'autorità per ottenere da

quest'ultima un'autorizzazione a suo favore è tenuto a fornire tutti gli

elementi necessari all'emanazione della decisione (obbligo di collaborazione).

5.

In esito

alle considerazioni che precedono, il ricorso non può dunque essere accolto. È

riservata la facoltà della ricorrente di presentare una nuova istanza che

indichi esattamente i luoghi, gli orari, la durata e la frequenza degli

stazionamenti previsti per i propri veicoli nei posteggi pubblici in generale e

nelle stazioni di ricarica.

La tassa di giustizia e le spese sono a

carico della ricorrente. Non si assegnano ripetibili.

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 27 Cost. fed.; 107, 176 ss, 208, 209,

213 LOC; 3, 5, 6, 7, 8, 9 regolamento sui beni amministrativi del 30 gennaio

1989 (RBA); 18, 28, 31, 46, 60, 61 PAmm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2.La tassa di giustizia di fr. 1'000.– è a carico della ricorrente.

3.Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto

pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla

sua notificazione (art. 82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in

materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso

sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).

4. Intimazione

;

terzi implicati

1. CO 1

2. CO 2

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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