52.2006.234

Pubblico concorso per l'aggiudicazione di un servizio di ronda

14 agosto 2006Italiano14 min

Source ti.ch

Fatti

A. Il 4 aprile 2006 il Dipartimento delle istituzioni ha indetto un pubblico

concorso, richiamantesi alla LCPubb ed impostato secondo la procedura libera,

per aggiudicare il servizio di ronda presso le

strutture carcerarie del Piano della Stampa per il periodo 1° agosto 2006 - 31

dicembre 2008 (FU 27/2006, 2210 seg.).

La cifra 4 lett. d del bando di concorso esigeva,

a titolo di criterio d'idoneità, che gli agenti impiegati per l'esecuzione del

mandato possedessero il "Diploma federale di agente professionale di sicurezza

e di sorveglianza" o un titolo equivalente. Erano considerati titoli

equivalenti:

- la formazione quale agente di polizia comunale o cantonale,

- il diploma di agente di custodia,

- la formazione quale guardia di confine.

Il committente si riservava tuttavia di

ammettere anche agenti di sicurezza e di sorveglianza con comprovata esperienza

professionale.

La cifra 5 del bando fissava inoltre i

seguenti criteri d'aggiudicazione:

a. Prezzo 45%

b. Referenze 20%

c. Organigramma (struttura) della ditta 15%

d. Distinta del personale previsto per

l'esecuzione del mandato 15%

e. Formazione apprendisti

Le modalità di valutazione per ogni singolo

criterio erano precisate in dettaglio dal capitolato e modulo d'offerta.

B. In tempo

utile sono pervenute al committente le seguenti offerte: - CO 1 fr.

313'877.80

- __________ fr. 414'733.45

- RI 1 fr. 485'426.65.

Previa valutazione delle offerte inoltrate,

il 20 gennaio 2005 il Consiglio di Stato ha deliberato la commessa alla CO 1,

risultata prima in graduatoria con 74.54 punti.

C. Con

distinti ricorsi, la RI 1, classificatasi al secondo posto con 73.81 punti, e

la __________, terza con 59.27 punti, impugnano la predetta decisione di

aggiudicazione davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone

l'annullamento.

a. La RI 1 sostiene anzitutto che non è

stata comprovata l'esperienza degli agenti di sicurezza indicati per

l'esecuzione del mandato. Il committente si sarebbe accontentato delle dichiarazioni

della CO 1 senza operare alcuna verifica.

Analoghe considerazioni valgono per quel che

concerne le referenze. Il committente, inoltre, avrebbe a torto preso in

considerazione come referenze mandati che nulla hanno a vedere con quello in

oggetto, rispettivamente mandati ancora in corso.

Il prezzo offerto, conclude la RI 1, non

coprirebbe i costi effettivi e costituirebbe un atto di concorrenza sleale.

b. La __________ eccepisce in limite

l'applicabilità della LCPubb.

Il concorso, obietta, sarebbe soggetto al

CIAP in considerazione del valore della commessa. Disatteso sarebbe pure l’art.

19 cpv. 2 RLCPubb, poiché la proposta di aggiudicazione non è stata presa da

una giuria.

L'esperienza professionale degli agenti,

soggiunge l’insorgente, non sarebbe stata comprovata. Censurabile sarebbe in

particolare quella dell'agente __________, che avrebbe lavorato come guardia

giurata all'estero. Insostenibile sarebbe poi la valutazione delle referenze

addotte dalla CO 1, che non vanta nessuna esperienza nella collaborazione con

strutture carcerarie o nella vigilanza di strutture ad alta sicurezza.

Il prezzo, conclude anche la __________,

sarebbe eccessivamente basso e non coprirebbe i costi.

D. All'accoglimento

dei ricorsi si oppongono il Consiglio di Stato e la CO 1, contestando in

dettaglio le tesi delle insorgenti con argomenti che saranno discussi nei seguenti

considerandi.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data tanto nel caso in cui alla

gara torni applicabile il CIAP, in considerazione del valore della commessa (fr.

600'000.-), ampiamente superiore al valore soglia

fissato dall'allegato 2 al CIAP (fr. 250'000.-) per le prestazioni di servizio

nel settore non contemplato dai trattati internazionali, quanto nell'ipotesi,

prospettata dal Consiglio di Stato con la risposta al ricorso della __________,

in cui il concorso sia retto dalla LCPubb in quanto riferito ad una commessa non

compresa nel novero delle prestazioni di servizio ai sensi dell'art. 6 cpv. 1

lett. c CIAP combinato con l'allegato I appendice IV dell'Accordo GATT/OMC (Peter

Galli/Daniel Lehmann, Peter Rechsteiner, Das öffentliche Beschaffungswesen in der

Schweiz, Zurigo 1996, n. 126 pag. 41). La questione non deve essere

ulteriormente esaminata, poiché in entrambi i casi i ricorsi devono essere accolti

per i motivi che seguono.

1.2. In quanto partecipanti alla gara,

entrambe le concorrenti sono legittimate a contestare la decisione di

aggiudicazione (art. 43 PAmm).

1.3. I ricorsi, tempestivi, sono dunque

ricevibili in ordine. Avendo il medesimo oggetto, possono essere decisi con un

unico giudizio (art. 51 PAmm) sulla base degli atti. Non occorre procedere

all’assunzione delle prove chieste dalle ricorrenti. Nel caso in cui

emergessero lacune istruttorie, a questo tribunale resta invero riservata la facoltà

di rinviare gli atti al committente, affinché, assunte le informazioni

mancanti, si pronunci nuovamente sulle offerte inoltrate (art. 65 cpv. 2 PAmm).

Considerandi

2.

2.1. Il

capitolato (pos. 7.1. lett. d) esigeva, a titolo di criterio d'idoneità, che

gli agenti impiegati per l'esecuzione del mandato possedessero il "Diploma

federale di agente professionale di sicurezza e di sorveglianza" o titolo

equivalente. Sarebbero stati considerati titoli equivalenti, precisava, tale

disposizione:

- la formazione quale agente di polizia comunale o cantonale,

- il diploma di agente di custodia,

- la formazione quale guardia di confine.

Avrebbero tuttavia potuto essere ammessi

anche agenti di sicurezza e di sorveglianza con comprovata esperienza

professionale.

2.2

Per l'esecuzione del mandato, la CO 1

ha indicato i seguenti collaboratori:

Nome e cognome

Titolo di studio e/o

professionale

Anni esperienza nell'

ambito della

sicurezza

__________

---

1.5

__________

---

5.0

__________

---

15.5

__________

---

6.5

__________

---

4.0

Nessuno degli agenti che la resistente

prevede di impiegare è in possesso del diploma federale di agente professionale

di sicurezza e di sorveglianza o di un titolo equivalente. Il committente ha

nondimeno ritenuto che il criterio d'idoneità in discussione fosse soddisfatto,

poiché gli agenti previsti disporrebbero della comprovata esperienza

professionale richiesta quale surrogato del titolo di studio specifico.

Tanto la RI 1, quanto la __________ revocano

in dubbio l'attendibilità delle indicazioni fornite dalla resistente sottoforma

autocertificazione circa l’esperienza

professionale del personale previsto per l’esecuzione del mandato.

Entrambe le ricorrenti obiettano in

particolare che l'esperienza professionale degli agenti non sarebbe minimamente

comprovata.

L'eccezione non è priva di fondamento. È ben

vero che il capitolato non chiedeva ai concorrenti né di produrre i titoli di

studio, né di comprovare l'esperienza del personale previsto per l'esecuzione

del mandato. Ciò non significa tuttavia che la CO 1 potesse ritenersi

dispensata da qualsiasi obbligo di documentare l’esperienza vantata dai suoi

agenti, rispettivamente che il committente potesse accontentarsi dell'indicazione

fornita dal concorrente. La CO 1 doveva in ogni caso tenersi pronta a dimostrare

il buon fondamento delle sue dichiarazioni. Era d'altra parte compito del

committente verificare che il requisito dell'esperienza professionale fosse

soddisfatto. A maggior ragione tale verifica deve essere esperita in caso di

contestazione. Non si può invero pretendere che gli altri concorrenti si

accontentino delle indicazioni date dall'aggiudicataria sotto forma di autocertificazione.

In sede di valutazione dell'offerta,

l'aggiudicataria, analogamente interpellata dall'autorità cantonale, si è

limitata a fornire le seguenti informazioni supplementari:

Nome e cognome

Esperienza

__________

Scuola per aspiranti capogruppo/servizio (interna Rainbow)

__________

Scuola per aspiranti capogruppo/servizio (interna Rainbow)

Corso base tiro operativo porto d'armi

federale (pistola)

Dal 2003 Corpo pompieri Caslano

Guardia particolare giurata (Italia)

__________

Scuola per aspiranti capogruppo/servizio (interna Rainbow)

Corso base tiro operativo porto d'armi

federale (pistola)

Già impiegato quale agente di sicurezza

presso il carcere giudiziario per Securitas

__________

Scuola per aspiranti capogruppo/servizio (interna Rainbow)

Corso base tiro operativo porto d'armi

federale (pistola)

Tali informazioni non bastano tuttavia per

dimostrare che gli agenti in questione dispongono di un'adeguata esperienza profes-

sionale. Particolarmente carenti appaiono le

indicazioni fornite per documentare i 15.5 anni d'esperienza vantati dal

collaboratore Michele Ponzo, che secondo la CO 1 avrebbe lavorato come guardia

giurata in Italia per non meglio precisati datori di lavoro. La scuola per

aspiranti capogruppo o caposervizio organizzata dalla stessa resistente al suo

interno non prova d'altro canto alcuna particolare esperienza. Né il corso base

di tiro operativo per il porto d'armi federale è atto a comprovare l'esperienza

richiesta quale surrogato alla mancanza del titolo di studio.

L'accertamento carente non è di rilievo

soltanto per il giudizio circa l'adempimento del criterio d'idoneità fissato

dalla pos. 7.1. lett. d del capitolato, ma si ripercuote anche sulla

valutazione delle offerte dal profilo del criterio d'aggiudicazione riferito alla

distinta del personale previsto per l'esecuzione del mandato, che

prevede di assegnare un punteggio direttamente proporzionale alla durata

dell'attività esplicata dai singoli collaboratori quali agenti di sorveglianza.

Ancor meno accettabile appare la mancanza di verifiche se si considera che il

Dipartimento delle istituzioni dispone di tutti i dati riguardanti le date di

emissione delle autorizzazioni ad esercitare attività private di sorveglianza,

rilasciate dall'Ufficio dei permessi in base all'art. 3 cpv. 1 LAPIS.

Considerato che si tratta di aspetti controversi,

che devono necessariamente essere valutati e soppesati dal committente, questo

tribunale non può porre rimedio ad una simile, evidente lacuna. Già per questo

motivo, i ricorsi vanno accolti, annullando la decisione impugnata e rinviando

gli atti al committente, affinché, assunte le informazioni mancanti ed esperite

le indispensabili verifiche, si pronunci nuovamente sulle offerte pervenutegli.

3.3.1

Per quanto riguarda le referenze, va rilevato che il capitolato

chiedeva ai concorrenti di allegare le referenze e le esperienze acquisite

nell'ambito di collaborazioni con strutture carcerarie, della vigilanza di

strutture ad alta sicurezza, nell'esecuzione di mandati per enti pubblici

statali o parastatali e di collaborazioni con polizie federali o cantonali

negli ultimi 6 anni (2000-2006) per importi uguali o superiori a 50'000.-.

Ad ogni referenza sarebbe stato assegnato 1

punto sino ad un massimo di 5 punti. Le referenze sarebbero inoltre state

valutate come segue:

–

una o più referenze di collaborazione con

strutture carcerarie 15 punti;

–

una o più referenze di vigilanza a strutture ad

alta sicurezza: 5 punti

–

una o più referenze di collaborazione con

polizie federali e cantonali: 5 punti

–

una o più referenze per mandati per enti

pubblici statali o parastatali: 2.5 punti

–

nessuna referenza: 0.5 punti

3.2

La CO 1 ha allegato un elenco di 12

referenze, tutte di valore superiore a fr. 50'000.- e comprese nel periodo

indicato (2000-2006), per mandati ricevuti da cinque diversi mandanti (La Posta,

EOC, Municipio di Bellinzona, Croce Rossa, Dipartimento del territorio).

Il committente ha considerato che la

resistente avesse indicato almeno 5 referenze valide. Le ha dunque assegnato 5

punti.

Esso ha tuttavia omesso di specificare quali

fossero concretamente le referenze riconosciute come valide. Anche ammettendo

che abbia considerato La Posta e la Croce Rossa come enti parastatali, non ha in

particolare verificato se le referenze riconducibili al medesimo committente

derivassero da un unico mandato sviluppatosi sull'arco di più anni o da

reiterazioni di un singolo mandato. Anche su questo punto occorrerà fare chiarezza.

In merito alle eccezioni sollevate dalle

ricorrenti, si può comunque già sin d'ora rilevare che le referenze

ammissibili, stando alle prescrizioni di gara, non devono necessariamente

riguardare la sorveglianza di strutture carcerarie o di stabilimenti di alta sicurezza,

ma possono avere per oggetto anche mandati d'altro genere. Ammissibili, per

esplicita prescrizione di gara, sono anche referenze concernenti mandati di quest'anno.

Esente da critiche appare il punteggio (2.5

punti) assegnato dal profilo della tipologia dei mandati indicati come

referenza. Il punteggio è infatti già giustificato dall’incarico affidato alla Rainbow

dal municipio di Bellinzona.

4.

4.1. A

differenza della previgente LApp, né la LCPubb, né il CIAP prevedono la possibilità

di escludere le offerte sotto costo. Tale possibilità, contemplata da numerose

legislazioni cantonali, ha del resto sempre creato notevoli difficoltà a

livello di applicazione pratica (Nicolas Michel, Droit public de la construction,

n. 1952 segg; Galli/Lehmann/Rechsteiner, op. cit., n. 476 e rinvio a

468). Il committente può quindi deliberare la commessa ad un

concorrente che offre un prezzo particolarmente basso, fintanto che la sua

offerta risponde alle condizioni del bando di concorso e non costituisce un

atto di concorrenza sleale (RDAT I-1998 n. 49 consid. 3.4;

Tercier, La liberalisation du marché de la construction, pubbl. in Journées du

droit de la construction 1997, documentation 1, pag. 24; BR 2000/2 pag. 61 seg.

S 22 - 27). Se l'offerta appare insolitamente bassa

rispetto alle altre, il committente può semmai richiedere informazioni al

concorrente per accertarsi che la stessa rispetti le condizioni di partecipazione

e possa adempiere alle condizioni inerenti alla commessa (STA 15.10.2003 in re

P. SA; 15.11.2001 in re consorzio CC+BF; cfr. anche § 27 DirCIAP; art. XIII

cpv. 4 lett. a AAP). In quest'ottica, l'art. 36 RLCPubb prevede che quando

all’apertura delle offerte la seconda in graduatoria è superiore alla prima di

almeno il 15%, il committente ha l’obbligo di eseguire l’analisi di tutti i

prezzi unitari e globali che concorrono a formare l’offerta (STA 19.8.2002 in

re NTA SA).

4.2

In concreto, il committente ha esperito

un'analisi dei prezzi. I dati forniti dalla CO 1 in merito ai salari versati ai

suoi dipendenti suscitano invero qualche perplessità. Non può tuttavia essere

considerato alla stregua di un atto di concorrenza sleale l'inoltro di

un'offerta che riduce al minimo i margini di guadagno allo scopo di permettere

ad una nuova società di inserirsi sul mercato attualmente dominato dalle due ricorrenti.

Gli accertamenti esperiti dal committente presso la competente commissione

paritetica non hanno peraltro evidenziato inadempienze del CCL. Né può passare

inosservato il fatto che la __________ e la CO 1 non hanno intrapreso alcun

passo concreto per contestare davanti alle competenti autorità civili e penali

le pratiche commerciali della CO 1.

5.

Sulla

scorta delle considerazioni che precedono i ricorsi sono accolti e la decisione

annullata con rinvio degli atti al committente affinché assuma le informazioni

mancanti, verificando in particolare l'esperienza dei collaboratori vantata

dalla CO 1.

La tassa di giustizia è posta a carico della

resistente proporzionalmente al suo grado di soccombenza, ritenuto che lo Stato

ne va esente. Le ripetibili sono invece suddivise in parti uguali fra il committente

e la resistente.

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 4, 36, 37 LCPubb; 3, 18, 28, 31, 60,

61, 65 PAmm

dichiara

e pronuncia:

1. I ricorsi

sono accolti.

§. Di conseguenza:

1.1.

la decisione 4 luglio

2006 del Consiglio di Stato (n. 3226) è annullata;

1.2.

gli atti sono rinviati al committente affinché,

raccolte le informazioni mancanti, statuisca nuovamente sulle offerte pervenutegli.

2. La tassa di

giustizia è a carico della resistente nella misura di

fr. 1'000.-.

3. Lo Stato e

la CO 1 rifonderanno fr. 1'000.- a testa a ciascuna delle ricorrenti a titolo

di ripetibili.

4. Intimazione

terzi implicati

1. Rainbow

SA Servizi di sicurezza, 6500 Bellinzona,

1 patrocinata da: avv. Francesco Adami,

6601 Locarno 1 Caselle,

2. Dipartimento

del territorio, Ufficio lavori sussidiati e appalti, 6500 Bellinzona,

3. Dipartimento

delle istituzioni, 6500 Bellinzona,

4. Consiglio

di Stato, 6500 Bellinzona,

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

Informazioni legali |

Requisiti minimi |

Contatta il webmaster