52.2006.303

Cambiamento di destinazione. Art. 48 NAPR di Ascona

6 novembre 2006Italiano10 min

Source ti.ch

Fatti

A. Il 23

settembre 2005 l'avv. RI 1 ha chiesto al CO 3 il permesso di ricavare 9 appartamenti

da 17 camere da letto dell'albergo __________ (part. __________), situato in

riva al lago nel comparto degli alberghi della zona a destinazione vincolata __________

del PR.

Alla domanda si sono opposti i resistenti CO

1 ed CO 2, proprietari di due appartamenti in condominio situati nel medesimo

stabile, paventando un deprezzamento delle loro proprietà a seguito della

cessazione dell’attività alberghiera.

Accolto il preavviso favorevole del

Dipartimento del territorio, il 24 maggio 2006 il municipio ha rilasciato la

licenza richiesta, respingendo le opposizioni.

B. Con

giudizio 13 settembre 2006 il Consiglio di Stato ha annullato il provvedimento,

accogliendo l’impugnativa contro di esso inoltrata dagli opponenti.

Ravvisati nell’intervento gli estremi di un

cambiamento di destinazione, il Governo ha in sostanza ritenuto che la

trasformazione non potesse essere autorizzata, poiché nel comparto turistico-alberghiero

della zona di mantenimento non sarebbero ammessi insediamenti residenziali.

Disattenderebbe pertanto il principio della conformità di zona.

C. Contro il

predetto giudizio, il soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, chiedendo che sia annullato e che sia ripristinata la licenza

rilasciatagli dal municipio.

L’insorgente nega anzitutto che la

trasformazione configuri una cambiamento di destinazione. L’utilizzazione

dell’immobile, argomenta, rimarrebbe residenziale. Non richiamerebbe l'applicazione

di norme diverse e non produrrebbe ripercussioni ambientali sostanzialmente

nuove. Addirittura sfuggirebbe all’obbligo del permesso.

La trasformazione, prosegue l'insorgente,

non disattenderebbe nemmeno il principio della conformità di zona. Pur ammettendo

soltanto la riedificazione, l'ampliamento e la riattazione, l’art. 48 NAPR non

escluderebbe affatto i cambiamenti di destinazione volti alla realizzazione di

insediamenti residenziali, da sempre ammessi, oltre che esistenti in misura

preponderante persino nello stabile in oggetto. Sostituendo senza valide

ragioni la sua interpretazione dell'art. 48 NAPR a quella datagli dal

municipio, il Consiglio di Stato avrebbe leso l'autonomia comunale.

Infondate sarebbero infine le ulteriori

censure sollevate dagli opponenti con riferimento al vincolo di destinazione

alberghiera fissato dalla licenza originale ed alla sufficienza dei piani

annessi alla domanda di costruzione.

D. All'accoglimento

del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni. Ad

identica conclusione pervengono gli opponenti, contestando in dettaglio le tesi

dell'insorgente con argomenti che saranno discussi qui appresso.

Il municipio condivide invece l'impugnativa,

sollecitando il ripristino della licenza annullata.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione

attiva dell'insorgente, titolare della licenza annullata, è certa. Il ricorso,

tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.

Il giudizio può essere emanato sulla base

degli atti senza assumere particolari prove (art. 18 PAmm).

Considerandi

2.

2.1. Con

il termine di destinazione si intende in genere un insieme di

caratteristiche volte a definire l'identità di un edificio o di un impianto dal

profilo della sua utilizzazione. Costituiscono pertanto la destinazione quegli

aspetti qualitativi che permettono di identificare un'opera edilizia attraverso

l'uso che ne viene fatto.

Per cambiamento di destinazione (Nutzungsänderung)

rilevante dal profilo della polizia delle costruzioni si intende

generalmente una modifica delle condizioni di utilizzazione di una costruzione

esistente atta a produrre ripercussioni diverse e localmente percettibili

sull'ordinamento delle utilizzazioni. Dottrina e giurisprudenza considerano

rilevanti e quindi soggette a permesso di costruzione, sia le modifiche dell'utilizzazione

che comportano l'applicazione di norme edilizie diverse da quelle applicabili

all'uso preesistente, sia le modifiche che determinano o sono atte a determinare

un'intensificazione o comunque un'alterazione apprezzabile delle

ripercussioni ambientali (RDAT 1992 II n. 28; STA 3.2.06 in re M. n. 52.5.400;

Adelio Scolari, Commentario, II. ed., ad art. 1 LE n. 647 seg.; Zimmerlin, Baurecht

des Kt. Aargau, § 150 n. 2 d; Mäder, Das

Baubewilligungsverfahren, Zürcher Schriften zum Verfahrensrecht, n. 209 seg.).

2.2

Nel caso concreto, non v'è dubbio che la trasformazione

prevista dal ricorrente prefiguri un cambiamento di destinazione soggetto a

permesso di costruzione. I locali da trasformare sono attualmente destinati ad

albergo. Sono integrati in uno stabilimento dove si dà alloggio e si dispensano

servizi di ristorazione (cfr. art. 9 RLEsPub). Hanno dunque una vocazione

prevalentemente commerciale o di servizio. Con la controversa trasformazione

verrebbero adibiti esclusivamente all'uso residenziale. Anche se la

destinazione alberghiera è affine a quella residenziale, con la quale è

generalmente considerata compatibile, il cambiamento delle modalità di utilizzazione

non è privo di rilievo. Tanto meno nel contesto del PR di Ascona, che prevede

un'apposita zona a destinazione vincolata, con contenuti turistico-alberghieri,

chiaramente distinta dalle altre zone, in particolare da quelle residenziali.

È ben vero che l'intervento non sembra atto ad alterare in

modo apprezzabile le attuali ripercussioni ambientali. Non si può tuttavia

negare che comporti l'applicazione di norme diverse. È sufficiente al riguardo

por mente alle disposizioni sui posteggi (art. 49 NAPR), che operano una chiara

distinzione tra gli insediamenti residenziali e quelli per esercizi pubblici.

Non può quindi essere condivisa la tesi dell'insorgente

secondo cui la trasformazione non costituirebbe un cambiamento di destinazione

soggetto a permesso di costruzione. Accreditandola, si dovrebbe considerare

irrilevante ed esente da permesso anche la trasformazione in albergo di uno

stabile d'appartamenti. Il che appare manifestamente insostenibile.

3.3.1

Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, ripreso

dall'art. 70 cpv. 2 LALPT, l'autorizzazione a costruire è rilasciata solo se

gli edifici e gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona di

utilizzazione. Ciò significa che nelle singole zone possono essere autorizzati

soltanto insediamenti la cui destinazione si integra convenientemente nella

funzione assegnata alla zona di situazione. Non basta che non si pongano in

contrasto con tale funzione, ossia che non ostacolino l'utilizzazione conforme

alle finalità perseguite dal PR per la zona di riferimento. Per essere autorizzate

le nuove costruzioni devono apparire collegate da un nesso adeguato alla

funzione del comparto territoriale in cui si collocano (DTF 127 I 103 consid.

6, RDAT 1994 II 105 n. 56; Ruch, Kommentar zum RPG, ad art. 22, n. 70 seg., Adelio

Scolari, Commentario, II. ed. ad art. 67 LALPT n. 472).

2.2

Secondo l’art. 48 cpv. 2 NAPR di

Ascona, recante il titolo marginale Zona a destinazione vincolata (contenuti

turistico-alberghieri), nel testo in vigore sino al 14 febbraio 1995, nella

zona Albarella, allo scopo di favorire l'esercizio alberghiero, viene istituita

una zona di mantenimento dove sono ammessi la riedificazione, l'ampliamento o

la riattazione di costruzioni adibite ad uso alberghiero, comprendenti

esclusivamente esercizi a pensione completa.

La zona (ZDV) comprendeva soltanto i tre

fondi sui quali sorgevano gli alberghi __________, __________ ed __________ __________,

quest'ultimi due ora conglobati in un unico complesso alberghiero. Essa non

includeva anche gli ulteriori fondi situati tra la via __________ e la riva del

lago verso il bagno pubblico. Pur appartenendo allo stesso comparto

territoriale, questi fondi erano inclusi in un'altra zona, definita residenziale

unifamiliare estensiva (RU2) dal piano delle zone, che la distingueva

nettamente dalla zona a destinazione vincolata ZDV. La zona di mantenimento non

costituiva, in particolare, una zona sovrapposta a quella residenziale. Sostanzialmente

diversi, oltre alla destinazione, erano invero i parametri edificatori. La zona

a destinazione vincolata era dunque riservata esclusivamente ad insediamenti di

natura alberghiera. Gli interventi ammissibili erano enumerati in modo esaustivo

e perseguivano finalità di natura conservativa o di ripristino delle preesistenze

in quanto destinate all'uso alberghiero. L’art. 48 cpv. 2 NAPR precisava addirittura

che doveva trattarsi di alberghi (esercizi) a pensione completa.

Con la variante concernente la riva del

lago, approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione del 14 febbraio 1995 (n.

902), la zona di mantenimento ha conservato sostanzialmente inalterata la sua

funzione originaria. La variante si è limitata ad introdurre soltanto delle

linee di arretramento verso il lago e verso via __________, rispettivamente la

possibilità di sistemare la riva del lago. Non ha minimamente allentato il

preesistente vincolo di mantenimento della destinazione alberghiera. L'art. 48

cpv. 2 NAPR è stato modificato di conseguenza, disponendo che gli interventi ammissibili

potevano essere autorizzati soltanto entro le linee di arretramento segnate

sul piano, rispettivamente che la ristrutturazione della riva del lago

era ammessa solo nell'ambito di un progetto unitario. Il testo della norma

è riformulato, stabilendo che sono ammessi la riedificazione, l'ampliamento

o la riattazione di costruzioni esistenti, entro le linee di arretramento segnate

sul piano, comprendenti esclusivamente esercizi a pensione completa.

Con l'emendamento in questione, l'oggetto

del vincolo di destinazione, sino a quel momento definito con il termine costruzioni

ad uso alberghiero, è invero stato circoscritto alle costruzioni esistenti.

Considerato tuttavia che le costruzioni esistenti erano e sono ancora oggi a

destinazione alberghiera, la modifica, semmai è stata effettivamente voluta, è

da considerare di natura meramente redazionale. I materiali legislativi non

permettono di trarre una diversa conclusione.

2.3

Rilasciando la licenza in esame, il

municipio ha incontestabilmente disatteso il vincolo di mantenimento della

destinazione alberghiera istituito dall'art. 48 cpv. 2 NAPR a carico dei tre

fondi inclusi nella zona a destinazione vincolata, qui in esame.

Contrariamente a quanto assume l'insorgente,

l'interpretazione data dal Consiglio di Stato alla norma in oggetto è l'unica

possibile. Non disattende affatto la latitudine di giudizio che l'autonomia

comunale impone di riconoscere al municipio nell'interpretazione del diritto

locale. Invano pretende il ricorrente che l’art. 48 NAPR si limiti ad elencare

gli interventi che modificano l'aspetto esterno delle costruzioni, senza escludere

l'ammissibilità del cambiamento di destinazione. La tesi si scontra chiaramente

con le finalità della zona a destinazione vincolata, che è quella di mantenere

la destinazione alberghiera preesistente, ammettendo soltanto interventi di

natura conservativa o di ripristino delle preesistenze, quali la riedificazione,

l'ampliamento o la riattazione, volti a favorire l'esercizio alberghiero.

Privo di rilievo, ai fini del giudizio, è il fatto che buona parte dello

stabile in oggetto sia costituito da appartamenti in condominio. Dal fatto che

la destinazione residenziale preesistente all'entrata in vigore del PR possa

essere mantenuta in forza della garanzia costituzionale della proprietà non

discende che possa anche essere estesa ad altre parti dell'immobile, a scapito

di quella alberghiera.

Né giova all'insorgente richiamarsi ad

altri, non meglio precisati, insediamenti residenziali che sarebbero stati

autorizzati nel quartiere. Gli insediamenti residenziali che sono eventualmente

stati autorizzati nei dintorni non riguardano la zona di mantenimento.

Parimenti, non permettono di giungere a conclusioni più favorevoli all'insorgente

le considerazioni sviluppate con riferimento all'interesse pubblico a promuovere

gli insediamenti turistici ed a salvaguardare il valore dell'immobile.

4.

In esito

alle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto.

La tassa di giustizia e le ripetibili,

commisurate al lavoro occasionato dall'impugnativa ed ai valori in discussione,

è posta a carico dell'insorgente secondo soccombenza.

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 22 LPT; 1, 21 LE; 48 NAPR di Ascona; 3,

18, 28, 31,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. La tassa di

giustizia di fr. 2'000.- è posta a carico del ricorrente, che rifonderà ai resistenti

la somma di fr. 3'000.- a titolo di ripetibili.

3. Intimazione

;

terzi implicati

1. CO 1

2. CO 2

1, 2 patrocinati da: PA 2

3. CO 3

4. CO 4

5. CO 5

6. CO 6

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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