Realizzazione di un bar e di un chiosco all'interno di una stazione ferroviaria

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Numero d'incarto:

52.2006.406

Data decisione, Autorità:

03.01.2008, TRAM

Titolo:

Realizzazione di un bar e di un chiosco all'interno di una stazione ferroviaria

ZONA SPECIALE

art. 18 LFERR

Incarto n.

52.2006.406

Lugano

3 gennaio 2008

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale

cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente,

Stefano Bernasconi, Matteo Cassina

segretario:

Leopoldo Crivelli

statuendo sul ricorso 7 dicembre 2006 delle

RI 1, ,

patrocinate da: PA 1, ,

contro

la decisione 21 novembre 2006 (n. 5751)

del Consiglio di Stato, che evade ai sensi dei considerandi l'impugnativa

presentata dall'insorgente avverso la decisione 3 agosto 2006 con cui il CO 9

le ha negato il permesso di insediare un bar ed un'edicola nella stazione

ferroviaria di __________ (part. 43);

viste le risposte:

- 19 dicembre 2006 del;

- 9 gennaio 2007 del

Consiglio di Stato;

- 31 gennaio 2007 di CO 2 __________,

CO 7, CO 6, CO 8, CO 5, CO 1, __________, CO 4, __________ e CO 3;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. Le RI 1

sono proprietarie della stazio-ne ferroviaria di __________ (part. 48), situata

nell'abitato, tra la zona residenziale del piano (R4) e quella pedemontana (R5).

La stazione è composta da un edificio principale, strutturato su tre piani e dall'attiguo

magazzino merci. Da alcuni anni l'esercizio ferroviario è automatizzato e

l'acquisto delle corse è assicurato da una biglietteria automatica esterna. Il

piano terreno dell'edificio principale, che ospitava gli uffici amministrativi,

il locale comando, l'atrio con gli sportelli e la sala d'aspetto, è da tempo in

disuso.

Il 24 maggio 2006 le RI 1 hanno chiesto al CO

9 il permesso di insediare al piano terreno della stazione:

·

un bar dotato di una quarantina di posti a

sedere e un back office (in luogo degli uffici e dell'atrio sportelli);

·

un'edicola di 16 mq (in luogo della sala

d'aspetto);

·

due servizi igienici (all'interno dell'attiguo

magazzino merci).

Il progetto prevede inoltre di realizzare

quattro posteggi sul lato ovest della stazione. Nella relazione tecnica

allegata alla doman-da di costruzione la ricorrente ha indicato di voler affittare

questi spazi ad uso commerciale privato, con l'aggiunta di servizi complementari

di interesse ferroviario come la vendita di biglietti nel bar e nel chiosco ed

eventualmente in un secondo tempo il noleggio di biciclette __________, da

organizzare nel magazzino merci.

All'intervento si sono tempestivamente

opposti il Dipartimento del territorio e numerosi vicini. L'autorità cantonale

ha in sostanza ritenuto che il fondo fosse escluso dal comparto edificabile e

non potesse pertanto beneficiare né di un permesso ordinario retto dall'art. 22

LPT, né di un'autorizzazione eccezionale ai sensi dell'art. 24 LPT. I vicini

hanno invece contestato l'intervento dal profilo della conformità di zona,

delle immissioni foniche e dell'accesso.

Adeguandosi all'avviso dell'autorità

cantonale, con decisione 3 agosto 2006, il municipio ha negato alle RI 1 la

licenza richiesta.

B. Con

giudizio 21 novembre 2006 il Consiglio di Stato ha evaso ai sensi dei considerandi

il ricorso presentato dalle RI 1 contro la predetta decisione, che ha annullato

nella misura in cui statuisce a proposito dell'utilizzo del bar e

dell'edicola per la vendita di biglietti, confermandola invece nella

misura in cui nega il rilascio della licenza edilizia per la trasformazione

interna del subalterno __________ al mappale n. 43 RFD.

L'Esecutivo cantonale ha in sostanza

ritenuto che la vendita diretta di biglietti prevista all'interno del bar e del

chiosco costituisse un'attività intrinsecamente legata all'esercizio della

ferrovia e che spettasse dunque esclusivamente all'autorità federale competente

autorizzarla nell'ambito dell'apposita procedura prevista dagli art. 18 seg.

Lferr. Il bar e l'edicola in quanto tali non rappresenterebbero invece degli impianti

prevalentemente destinati all'esercizio della ferrovia e ricadrebbero pertanto

sotto la giurisdizione cantonale giusta l'art. 18m Lferr. L'autorizzazione

non potrebbe tuttavia essere accordata poiché la stazione ferroviaria sarebbe

situata fuori della zona edificabile e gli interventi previsti non potrebbero

beneficiare di un'autorizzazione eccezionale ai sensi degli art. 24 seg. LPT,

non essendo ad ubicazione vincolata.

C. Contro il

predetto giudizio, le RI 1 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo,

chiedendo che gli atti vengano rinviati al municipio affinché rilasci alla ricorrente

la licenza edilizia per l'insediamento del bar, del chiosco e del noleggio biciclette.

Subordinatamente chiedono il rinvio degli atti all'autorità comunale affinché

si esprima sulla conformità di zona dell'intervento ai sensi dell'art. 22 LPT.

Le ricorrenti contestano anzitutto che la

stazione ferroviaria sia ubicata fuori della zona edificabile. Il progetto,

soggiungono, sarebbe conforme alla funzione attribuita alla zona RI 1 ed a

quelle residenziali limitrofe. Esso costituirebbe un servizio accessorio

destinato a rispondere alle esigenze degli utenti della stazione (art. 39

Lferr).

D. All'accoglimento

del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato e il municipio, senza formulare

particolari osservazioni.

Ad identica conclusione pervengono CO 2 e

litisconsorti, con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei

considerandi successivi.

Considerato, in

diritto

1.1. La competenza del Tribunale cantonale

amministrativo è data dall'art. 21 LE anche nella misura in cui,

preliminarmente, occorre stabilire se l'intervento è sottratto alla sovranità

cantonale (art. 1 cpv. 3 lett. c LE). La legittimazione attiva delle ricorrenti,

istanti in licenza, è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo, è dunque

ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla

base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi e

quella dell'oggetto della contestazione emergono infatti chiaramente dai piani

versati agli atti. Il sopralluogo invocato dalla ricorrente non appare dunque

atto a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.

1.3. Le ricorrenti chiedono di essere

autorizzate ad installare anche uno sportello per il noleggio di mountain bike

nel magazzino merci. Questa infrastruttura non era prevista dal progetto

inoltra-to. La domanda è quindi inammissibile siccome nuova (art. 63 PAmm).

2. Diritto

applicabile

2.1. Ai sensi dell'art. 18 cpv. 1 Lferr, le

costruzioni e gli impianti destinati esclusivamente o prevalentemente alla

costruzione e all’esercizio di una ferrovia (impianti ferroviari) possono

essere costruiti o modificati unicamente previa approvazione dei piani da parte

dell'autorità federale competente, ovvero l'Ufficio federale dei trasporti o il

Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle

comunicazioni (DATEC) per i grandi progetti secondo l'allegato alla Lferr (cpv.

2). Con l'approvazione dei piani sono rilasciate tutte le autorizzazioni

necessarie secondo il diritto federale (cpv. 3). Non è necessaria alcuna

autorizzazione o piano del diritto cantonale. Va comunque tenuto conto del

diritto cantonale per quanto esso non limiti in modo sproporzionato l'adempimento

dei compiti dell'impresa ferroviaria (cpv. 4). In questo senso l'art. 18d cpv.

1 Lferr prevede che nell'ambito della procedura federale di approvazione dei

piani i cantoni interessati vengano consultati. Dal canto loro, i comuni ed i

privati particolarmente toccati possono formalmente opporsi al progetto ferroviario

(cfr. art. 18f cpv. 1 e 3 Lferr).

La nozione di impianto ferroviario,

ovvero di opera o infrastruttu-ra destinata esclusivamente o prevalentemente

alla costruzione e all'esercizio di una ferrovia ai sensi dell'art. 18 cpv. 1

Lferr, va interpretata in modo restrittivo, in base ad un approccio di tipo

funzionale. Determinante è l'intensità della connessione fra l'impianto e lo svolgimento

dell'attività ferroviaria. L'impianto deve essere necessario alla costruzione o

all'esercizio della ferrovia Non basta che sia soltanto

utile allo scopo (cfr. Hänni, op. cit., p. 459; Bandli, Neue Verfahren

im Koordinationsgesetz: Ausgleich von Schutz und Nutzen mittels

Interessenabwägung, in URP 2001 pag. 511 seg. In particolare

522; Ruch, Eisenbahnrecht des Bundes und Raumordungsrecht der Kantone Überlegungen

zu einem unerschöpflichen Thema, in ZBl 1989, pag. 523 seg. in particolare 526;

DTF 111 Ib 42; Scolari, Commentario II. ed., ad art. 1 LE n. 669).

La procedura federale di approvazione dei

piani si applica agli edifici e agli impianti ferroviari in senso stretto

(stazioni, depositi per i treni, binari, scambi, segnalatori, sottopassaggi,

marciapiedi, depositi, dispositivi di sicurezza, linee elettriche, ecc.). Sotto

di essa ricadono inoltre le infrastrutture complementari (art. 39 Lferr),

destinate a soddisfare le esigenze primarie dei viaggiatori, VPB 1948/1950

19/20 338; VPB 30/1961 192; Bandli, op. cit., pag. 522; critico circa

l'insediamento di buffet della stazione: Ruch, op. cit., pag. 527).

Sfuggono invece alla procedura federale di

approvazione dei piani, l'edificazione e la modifica di costruzioni e di

impianti non destinati totalmente o prevalentemente all'esercizio ferroviario

(art. 18m cpv. 1 Lferr). Questi impianti, denominati accessori,

soggiacciono al diritto cantonale, in particolare all'ordinamento edilizio e

pianificatorio comunale (cfr. Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes

Umweltschutzrecht, 4a ed., pag. 459).

2.2. In concreto, il progetto prevede di

insediare al piano terreno della stazione un bar dotato di un bancone e di una

quarantina di posti a sedere, ventiquattro dei quali sotto una veranda denominata

zona bar esterna. Il bar disporrebbe inoltre di un back office e

di due servizi igienici, che occuperebbero parzialmente il magazzino merci.

L'intervento contempla anche la realizzazione di un'edicola su una superficie

di circa 16 mq e di quattro posteggi sul lato ovest della stazione.

Considerata la loro particolare ubicazione,

il bar, l'edicola ed i posteggi appaiono connessi all'attività ferroviaria. Da

questo limitato profilo, non v'è dubbio che il bar e l'edicola prefigurino

attività commerciali destinate ai viaggiatori in arrivo, in sosta o in partenza

dalla stazione di __________. In quest'ottica, le controverse infrastrutture

costituiscono un servizio accessorio dell'attività della ferrovia, volto a

soddisfare esigenze della clientela delle RI 1, costituita soprattutto da

pendolari o da utenti del vicino centro sportivo nazionale della gioventù.

Da un profilo più generale, non si può

tuttavia negare che si tratti di stabilimenti commerciali destinati ad offrire

Fatti

i loro servizi ad una cerchia ben più vasta di clienti. Il ridotto traffico

ferroviario (3 corse all'ora in direzione di __________ e 3 corse in direzione

di __________), il recente, marcato sviluppo della zona residenziale intensiva

a sud della stazione e la presenza dello stesso centro sportivo inducono a

ritenere che tanto il bar, quanto l'edicola si rivolgano ad una clientela più

stanziale che di transito. Questo risvolto dell'iniziativa in discussione

appare anzi preponderante.

Ben si deve di conseguenza concludere che il

controverso inter-vento di trasformazione, circoscritto, almeno per il momento,

all'insediamento del bar e dell'edicola, soggiaccia al diritto cantonale

secondo l'art. 18m cpv. 1 Lferr al pari dei posteggi riservati a queste

attività. La prevista vendita di biglietti ferroviari da parte dell'edicola

costituisce un'attività collaterale che non sovverte tale conclusione. Essa si

limita infatti ad introdurre una diversa modalità di commercializzazione dei

biglietti.

3. Licenza

ordinaria o eccezionale (art. 24 LPT)

3.1. La pianificazione del territorio si

fonda, fra l'altro, sul principio della separazione tra la zona edificabile e

quella inedificabile. I piani di utilizzazione comunali suddividono il

territorio in zone con funzioni diverse. Essi distinguono in particolare la

zona edificabile, dalla zona agricola e dalle zone di protezione (art. 14 cpv.

2 LPT). Non di rado, le aree riservate alle vie di comunicazione (strade,

ferrovie) sono lasciate in bianco. Ciò non significa necessariamente che gli

interventi edilizi riguardanti queste superfici debbano essere esaminati

secondo le regole che disciplinano l'attività edilizia fuori delle zone

edificabili. Non è infatti escluso che queste superfici siano comunque parte

integrante del comparto edificabile. Se lo siano o meno va stabilito in base

alle circostanze del caso concreto (BVR 2007 pag. 354; STF 1A.10/ 2004 e

Considerandi

1P.34/2004 consid. 3;1A.140/2003 consid. 2).

3.2

Nel caso in esame, la linea ferroviaria

__________ attraversa l'abitato di __________, dal confine giurisdizionale est,

costituito dal fiume __________, sino al confine ovest, situato in prossimità

della galleria della __________. Nella zona della stazione, la linea si

suddivide in due binari, che separano la zona residenziale R5, situata a monte,

dalla zona residenziale R4, che si estende verso sud sino alla strada nazionale

A 13. La raffigurazione cartografica del piano delle zone lascia in bianco

l'area occupata dalla ferrovia, limitandosi a definirla come zona RI 1. Le norme

di attuazione del PR non la disciplinano ulteriormente. Questo apparente vuoto

normativo non permette di dedurre che la fascia di territorio occupata dalle

infrastrutture ferroviarie nella zona della stazione siano escluse dalla zona

edificabile circostante. La rinuncia del comune a regolarne l'uso appare piuttosto

come un implicito riconoscimento dell'ordinamento delle competenze definito

dalla legislazione ferroviaria. Nulla indica invero che il comune abbia inteso

istituire due distinti comparti edificabili, separati da una fascia di terreno

non edificabile riservata alla linea ferroviaria. Ne discende che questa

fascia, in prossimità della stazione, deve essere considerata come una zona

riservata agli impianti ferroviari, che si inserisce all'interno della zona

edificabile, sovrapponendosi alle zone residenziali contigue (cfr. STF

1a.140/2003 consid. 2).

4.

In esito

alle considerazioni che precedono, l'avviso negativo del Dipartimento del

territorio, in quanto fondati sull'art. 24 LPT, non può essere confermato. La

decisione del municipio, che accoglie l'opposizione dell'autorità cantonale, va

di conseguenza annullata assieme al giudizio governativo che la conferma.

Considerato che la domanda di costruzione è

stata esaminata esclusivamente dal profilo dell'art. 24 LPT, il ricorso non può

essere accolto integralmente, rilasciando la licenza rifiutata. Gli atti vanno

retrocessi al municipio, affinché, raccolto un nuovo avviso del Dipartimento

del territorio, che si pronunci in particolare sulle questioni ambientali

sollevate dagli opponenti, statuisca sulla conformità dell'intervento con il

diritto comunale.

Dato che l'esito è imputabile soprattutto

all'autorità cantonale, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia. Le

ripetibili si ritengono compensate.

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 18, 18d, 18f, 18m,

39 Lferr; 21 LE; 18, 28, 31, 43, 46, 60, 61 PAmm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è parzialmente accolto.

§. Di conseguenza:

1.1.

le decisioni 21 novembre

2006 (n. 5751) del Consiglio di Stato e 3 agosto 2006 del sono annullate.

1.2.

gli atti sono rinviati al CO 9 affinché proceda

come indicato al consid. 4.

2. Non si

preleva tassa di giustizia. Le ripetibili sono compensate.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto

pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia

costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).

4. Intimazione

a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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