52.2007.290

Licenza edilizia per la restaurazione, la riattazione e l'ampliamento di un edificio cinquecentesco

28 febbraio 2008Italiano18 min

Source ti.ch

Fatti

A. La RI 1 (in seguito: __________) è proprietaria dei mappali ni. 716, 885, 887, 889 e 890 RFD di

Morbio Inferiore sui quali sorge un complesso di edifici cinquecenteschi, costituenti

il cosiddetto Mulino del Ghitello. I fondi fanno parte del comprensorio del piano

di utilizzazione cantonale del Parco delle Gole della Breggia (PUC-PB), approvato

dal Gran Consiglio il 10 marzo 1998.

B. a. RI 1 ha beneficiato nel luglio del 1992 di una prima licenza

edilizia per la parziale ristrutturazione del Mulino del Ghitello. In

quell'occasione, sono stati autorizzati i lavori per il recupero del

funzionamento del mulino e delle macine, nonché per la realizzazione

all'interno del complesso di una sala polivalente per proiezioni, conferenze e

intrattenimenti, di un ristoro pubblico, di camerate per l'alloggio di comitive

di studenti, di un laboratorio per i piccoli interventi di restauro e di un

appartamento per il custode. Il 6 marzo 1996 è quindi stata approvata dalle competenti

autorità una variante al progetto iniziale, che prevedeva una leggera modifica

dell'organizzazione degli spazi interni. Altre licenze sono poi state

rilasciate per trasformazioni di minore importanza nel maggio del 1999 e il 12

luglio 2001.

Soltanto una parte di questi interventi sono tuttavia stati effettivamente realizzati

nel corso degli anni.

b. Il 24 maggio 2006 la RI 1 ha inoltrato al municipio di Morbio Inferiore la

domanda di costruzione per la realizzazione della seconda ed ultima fase dei

lavori di restauro e di riattazione del Mulino del Ghitello. L'istanza

prevedeva da un lato una serie di interventi alle strutture esterne degli

edifici (facciate e corte interna) e dall'altro la riqualifica e la

riorganizzazione degli spazi interni con, in particolare, il restauro della

sala delle macine, l'inserimento di un lift per disabili, la realizzazione al

piano terreno e al primo piano di nuovi servizi igienici, nuove scale, nuovi

spazi espositivi, la costruzione di un nuovo vano aggiuntivo ad uso laboratorio

e, al secondo piano, di due appartamenti, destinati ad essere locati a terzi

quali abitazioni.

Raccolto il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, il 20 ottobre

2006 il municipio di Morbio Inferiore si è rifiutato di rilasciare la licenza,

rilevando che la formazione di due appartamenti nei locali che, come previsto

dalla prima licenza edilizia, avrebbero dovuto ospitare un ostello volto a

garantire il soggiorno ai gruppi che intendevano svolgere un'attività di

ricerca nel parco o nella regione, non fosse conforme alla destinazione dell'edificio

prevista dal PUC-PB e che quindi gli stessi avrebbero potuto essere autorizzati

in avvenire se il loro utilizzo fosse stato collegato alle attività del Parco. Per

quanto attiene poi al laboratorio di restauro, l'esecutivo comunale ha ritenuto

che i materiali usati per la costruzione di questo nuovo corpo aggiuntivo non

garantissero l'inserimento armonioso del medesimo nell'ambiente circostante, così

come imposto dalle norme di attuazione del PUC-PB.

C. Mediante giudizio 11 luglio 2007 il Consiglio di Stato ha confermato

tale pronuncia, respingendo il ricorso contro di essa inoltrato dalla RI 1.

Il Governo, dopo aver riconosciuto il diritto del municipio di scostarsi dal

preavviso favorevole del Dipartimento del territorio e di negare il rilascio

della licenza per motivi fondati su norme la cui applicazione è rimessa alle

autorità cantonali, ha ritenuto che la realizzazione all'interno del Mulino del

Ghitello di due appartamenti da locare violasse l'art. 27.1 NAPUC-PB, il quale

prevede che tale complesso sia destinato a raccogliere i documenti sui

contenuti del parco e a fornire accoglienza adeguata agli studiosi e ai

visitatori del medesimo, escludendo così per atti concludenti qualsiasi

insediamento abitativo.

In merito poi alla nuova struttura metallica destinata ad ospitare il

laboratorio di restauro, l'Esecutivo cantonale ha considerato che si tratta di un

ampliamento che non rispetta i requisiti previsti dall'art. 18.3 NAPUC-PB per

questo genere di interventi, nei confronti del quale sussistono oltretutto dei

dubbi in merito al suo armonioso inserimento nell'ambiente circostante.

D. Avverso questa decisione la RI 1 insorge ora dinnanzi al Tribunale

cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio

della controversa licenza edilizia.

Innanzitutto contesta che il municipio sia competente ad applicare le norme di

attuazione del PUC-PB. Rimprovera poi all'esecutivo comunale di avere

indebitamente sostituito il proprio apprezzamento a quello dell'autorità cantonale

e di non avere adeguatamente motivato la propria decisione di scostarsi dal

preavviso favorevole espresso dal Dipartimento. Sostiene quindi che i due appartamenti

che essa intende realizzare non sono in contrasto con quanto previsto dall'art.

27.1 NAPUC-PB. Oltretutto, a suo dire, nella misura in cui i vani destinati ad

ospitare gli appartamenti sono già oggi abitabili, l'intervento non comporterebbe

un effettivo cambiamento di destinazione dei medesimi. Da ultimo reputa conforme

all'art. 18.3 NAPUC-PB la realizzazione di un nuovo laboratorio al primo piano

dello stabile.

E. All'accoglimento

del gravame si oppone il municipio di Morbio Inferiore con argomenti di cui si

dirà per quanto necessario in seguito. Medesima domanda di giudizio è stata

formulata dal Consiglio di Stato. Dal canto suo, il Dipartimento del territorio,

ufficio delle domande di costruzione, postula invece che il ricorso sia accolto.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione

attiva dell'insorgente, destinataria della decisione impugnata, è pacifica

(art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.

Il giudizio può essere reso sulla base degli

atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi risulta

chiaramente dagli atti ed è sufficientemente nota a questo tribunale.

Considerandi

2.

La licenza

edilizia è concessa dal municipio previo avviso del Dipartimento del territorio.

Quest'ultimo riguarda il diritto di competenza cantonale (art. 3 cpv. 1 LE). Il

dipartimento esamina la domanda di costruzione dal profilo del diritto la cui

applicazione compete all'autorità cantonale ed è tenuto ad esprimersi con avviso

motivato entro 30 giorni dalla ricezione degli atti, rispettivamente delle

eventuali opposizioni, e può formulare opposizione o chiedere che la licenza

sia sottoposta a condizioni od oneri (art. 7 cpv. 1 LE).

Il PUC-PB, e segnatamente le sue norme di

attuazione, sono con tutta evidenza degli atti normativi la cui applicazione

compete alle autorità cantonali e più precisamente al Dipartimento del

territorio, come d'altra parte esplicitamente sancito dall'art. 6 NAPUC-PB. Tale

circostanza, che non è mai stata messa in discussione né dal municipio, né dal

Governo cantonale, determina che nell'ambito della procedura di rilascio della

licenza edilizia, spetta all'autorità cantonale esprimersi sulla conformità

della domanda di costruzione con dette disposizioni, così come è avvenuto nel

caso di specie. Occorre comunque rilevare che giusta l'art. 7 cpv. 2 LE, nella

sua versione in vigore dal 1° gennaio 2007, l'avviso del dipartimento vincola il municipio nella misura in cui esso è negativo. La norma non si discosta da

quella precedentemente in vigore, tranne che per la sua formulazione la quale,

recependo i principi giurisprudenziali sviluppati in proposito da questo

tribunale, sancisce esplicitamente il carattere vincolante dell'avviso

cantonale unicamente nel caso in cui lo stesso è negativo, e, di converso,

riconosce al municipio il diritto di scostarsene nel caso in cui sia positivo,

senza più porre quale condizione la lesione di interessi comunali

preponderanti, come preteso dal vecchio diritto, non potendosi in effetti

esigere che il municipio si adegui passivamente ad un preavviso dipartimentale

che reputa illegittimo e non potendosi nemmeno abilitare il comune ad impugnare

una licenza rilasciata da un suo organo.

Nella misura in cui, nel caso concreto, il Dipartimento del territorio si è

pronunciato favorevolmente in merito alla domanda di costruzione presentata

dalla RI 1, nulla impediva al municipio di scostarsi dalla medesima e di negare

il rilascio della licenza per motivi fondati sul mancato rispetto di norme la

cui applicazione è rimessa alle autorità cantonali.

Per quanto attiene poi alla motivazione addotta dall'esecutivo comunale per giustificare

questa sua scelta, la stessa, appare senz'altro rispettosa dei requisiti minimi

previsti dall'art. 26 PAmm. Il municipio ha in effetti indicato le disposizioni

del PUC-PB che, a suo avviso e contrariamente all'opinione del dipartimento, non

erano state rispettate nell'occasione e ha quindi illustrato le ragioni di tali

contrasti. Detta motivazione ha d'altra parte consentito all'insorgente di

rendersi conto delle ragioni poste a fondamento dell’avversata pronuncia e di

impugnare la medesima davanti al Consiglio di Stato con la dovuta cognizione di

causa.

Formazione di due appartamenti destinati

alla locazione

3.

3.1. Con

il termine di destinazione si intende in genere un insieme di

caratteristiche volte a definire l'identità di un edificio o di un impianto dal

profilo della sua utilizzazione. Costituiscono pertanto la destinazione quegli

aspetti qualitativi che permettono di identificare un'opera edilizia attraverso

l'uso che ne viene fatto.

Per cambiamento di destinazione (Nutzungsänderung)

rilevante dal profilo della polizia delle costruzioni si intende

generalmente una modifica delle condizioni di utilizzazione di una costruzione

esistente atta a produrre ripercussioni diverse e localmente percettibili

sull'ordinamento delle utilizzazioni. Dottrina e giurisprudenza considerano

rilevanti e quindi soggette a permesso di costruzione, sia le modifiche dell'utilizzazione

che comportano l'applicazione di norme edilizie diverse da quelle applicabili

all'uso preesistente, sia le modifiche che determinano o sono atte a determinare

un’intensificazione o comunque

un'alterazione apprezzabile delle ripercussioni ambientali (RDAT 1992 II n. 28;

STA 3.2.06 in re M. n. 52.5.400; Adelio Scolari, Commentario, II. ed., ad art.

1.

LE n. 647 seg.; Zimmerlin, Baurecht des Kt. Aargau, §

150.

n. 2 d; Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürcher Schriften zum Verfahrensrecht,

n. 209 seg.).

3.2

Contrariamente a quanto sostenuto nel gravame, nel caso

concreto, non v'è dubbio che la realizzazione prevista dalla ricorrente di due

appartamenti da locare a terzi all'interno del Mulino del Ghitello prefiguri un

cambiamento di destinazione soggetto a permesso di costruzione. I locali da

trasformare sono attualmente in parte privi di destinazione specifica e in

parte adibiti ad alloggio del custode. Quest'ultimi hanno dunque una vocazione

prevalentemente di servizio. Con la controversa trasformazione l'intero secondo

piano dell'edificio verrebbe adibito esclusivamente all'uso residenziale a

favore di terzi. Il mutamento delle modalità di utilizzazione non è dunque privo

di rilievo.

Non può quindi essere condivisa la tesi dell'insorgente secondo cui la

trasformazione in esame non costituirebbe un cambiamento di destinazione

soggetto a permesso di costruzione, per il solo fatto che i locali in questione

sarebbero già abitabili. Accreditandola, si dovrebbe considerare irrilevante ed

esente da permesso ogni trasformazione che non comporta sostanziali modifiche

dello stato dei luoghi. Il che appare manifestamente insostenibile.

4.

4.1. Giusta

l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, ripreso dall'art. 70 cpv. 2 LALPT, l'autorizzazione

a costruire è rilasciata solo se gli edifici e gli impianti sono conformi alla

funzione prevista per la zona di utilizzazione. Ciò significa che nelle singole

zone possono essere autorizzati soltanto insediamenti la cui destinazione si

integra convenientemente nella funzione assegnata alla zona di situazione. Non

basta che non si pongano in contrasto con tale funzione, ossia che non

ostacolino l'utilizzazione conforme alle finalità perseguite dal PR per la zona

di riferimento. Per essere autorizzate le nuove costruzioni devono apparire

collegate da un nesso adeguato alla funzione del comparto territoriale in cui

si collocano (DTF 127 I 103 consid. 6, RDAT 1994 II 105 n. 56; Ruch, Kommentar

zum RPG, ad art. 22, n. 70 seg., Adelio Scolari, Commentario, II. ed. ad art.

67.

LALPT n. 472).

4.2

I fondi dedotti in licenza si trovano nella zona degli insediamenti rurali

(IR), prevista dall'art. 18 NAPUC-PB, la quale è una zona edificabile ai sensi

dell'art. 15 LPT (art. 18.1 NAPUC-PB).

Il Mulino del Ghitello costituisce - insieme al Frantoio Saceba e alla Masseria

del Farügin - uno dei tre centri per l'accoglienza e l'animazione del Parco

delle Gole della Breggia, che, in base all'art. 27.1 NAPUC-PB, devono servire a

raccogliere i documenti sui contenuti del parco stesso e a fornire adeguata

accoglienza agli studiosi e ai visitatori.

Nel suo messaggio n. 4693, del 14 ottobre 1997, concernente l'approvazione del piano

di utilizzazione cantonale del Parco delle Gole della Breggia, il Consiglio di

Stato ha specificato che il Mulino del Ghitello rappresenta la struttura

logistica principale dell'intero parco e deve fungere da centro operativo del

medesimo. Il suo restauro è dunque volto a permettere il recupero di un edificio

destinato da un lato ad ospitare attività museali-didattiche e di studio per

piccoli gruppi e dall'altro a fungere da luogo di accoglienza e di ristoro per

gli ospiti e i visitatori. In questo complesso, ha soggiunto l'Esecutivo

cantonale, è possibile ricavare degli insediamenti abitativi unicamente se

servono quale luogo di residenza "delle persone preposte al funzionamento

dei mulini, del ristoro e della sorveglianza del Parco" (cfr. Messaggio

cit., pag. 7).

4.3

Alla luce di quanto appena esposto, si può affermare che di per sé la realizzazione

all'interno del Mulino del Ghitello di spazi da adibire ad uso abitativo non è

vietata. Anzi, come appena illustrato, tale possibilità è stata esplicitamente evocata

dal legislatore stesso. Non conforme alla funzione prevista per la zona di

utilizzazione in questione risulta però la realizzazione di appartamenti

destinati alla locazione a favore di persone che non hanno nulla a che vedere

con la gestione o eventualmente lo studio del Parco. Sotto questo aspetto, non

vi è dubbio che la domanda di costruzione si pone in contrasto con quanto

disposto dall'art. 27.1 NAPUC-PB.

V'è comunque da chiedersi se non vi sia spazio per ugualmente concedere il permesso

richiesto, subordinandolo alla condizione che l'uso di detti appartamenti sia

riservato a coloro che si occupano dello studio o della gestione del Parco e

delle relative infrastrutture. Il principio della proporzionalità vieta infatti

di respingere una domanda di costruzione quando il difetto può essere facilmente

corretto rilasciando una licenza subordinata a clausole accessorie (Scolari, op.

cit., ad art. 2 LE, n. 684). Sennonché una simile soluzione non basta ancora a rendere

su questo punto il progetto litigioso conforme alle norme concretamente applicabili.

Secondo quanto emerge dai piani allegati alla domanda, la ricorrente prevede infatti

di intraprendere una serie di lavori volti a modificare la disposizione interna

dei locali e l'aspetto esterno degli edifici al chiaro scopo di migliorare il

quadro architettonico e le condizioni di abitabilità di questi spazi. Gli

stessi consistono sostanzialmente nell'abbattimento, rispettivamente nella

costruzione di muri interni, nella formazione di nuove aperture, nella realizzazione

di due soppalchi con le relative scale d'accesso e nella chiusura con vetri

isolanti della loggia che si affaccia sulla corte interna. Ora, tali modifiche si

pongono in contrasto con il principio, sancito dall'art. 18.2 NAPUC-PB, secondo

cui gli interventi sugli edifici inseriti nella zona degli insediamenti rurali

devono avere carattere conservativo, ragione per la quale sono da evitare nella

massima misura possibile le demolizioni, le modifiche volumetriche,

altimetriche, planimetriche o quelle che determinano un cambiamento

dell'aspetto caratteristico dei luoghi e delle costruzioni. Eccezioni sono per

il vero possibili per le demolizioni, ricostruzioni o trasformazioni che

dovessero essere appropriate per le finalità del PUC-PB. Eventualità, quest'ultima,

che però dev'essere scartata, dal momento che, come esposto sopra, la

destinazione prevista dalla ricorrente per i due appartamenti non rientra tra

quelle ammesse dall'art. 27.1 NAPUC-PB, per cui anche i relativi lavori di

trasformazione, nella misura in cui esulano dalla semplice conservazione della

sostanza edilizia, non possono beneficiare di alcuna autorizzazione.

Formazione

di un nuovo locale ad uso laboratorio

5.

5.1. Giusta

l'art. 18.3 NAPUC-PB, fatti salvi i diritti di terzi, "sono ammesse

piccole aggiunte volumetriche agli edifici esistenti nella misura massima del

20% qualora ciò dovesse essere necessario per adeguare o inserire ex novo gli

impianti sanitari, le cucine o altri servizi indispensabili per continuarne

l'utilizzazione".

"Per le aggiunte volumetriche agli edifici e i nuovi corpi fabbrica"

– soggiunge l'art. 18.6 NAPUC-PB – "si possono impiegare materiali

diversi da quelli tradizionali purché venga conseguito l'inserimento armonioso

dell'ambiente circostante".

5.2

Il nuovo corpo aggiuntivo ad uso laboratorio che la ricorrente intende

realizzare al primo piano del Mulino del Ghitello, direttamente sopra il locale

macine, presenta un volume di 120.70 mc. Se si considera che il volume complessivo

degli edifici attualmente esistenti è di 3'300 mc, tale aggiunta si situa ben

al di sotto del limite del 20% prescritto dall'art. 18.3 NAPUC-PB.

Nella misura poi in cui il laboratorio è destinato alla manutenzione periodica

degli oggetti e dei macchinari presenti nel Mulino, si può ammettere che esso costituisca

una struttura indispensabile per l'utilizzazione di detto complesso.

Nessun elemento agli atti permette però di affermare che per dotare il Mulino

di una simile officina sia necessario procedere ad un ampliamento come quello

previsto dall'istante in licenza. La situazione di necessità da cui l'art. 18.3

NAPUC-PB fa dipendere la possibilità di aumentare la volumetria delle

costruzioni esistenti deve infatti avere carattere oggettivo. Semplici ragioni

finanziarie o di comodità, come quelle invocate dalla ricorrente, non bastano.

Ora, il complesso del Mulino del Ghitello dispone di numerosi locali ancora

inutilizzati che si prestano senz'altro ad ospitare un laboratorio. Non risulta

d'altra parte che l'attività di manutenzione che dev'essere svolta riguardi

oggetti di dimensioni tali da richiedere un'importante disponibilità di spazio.

Neppure l'insorgente lo sostiene. Di conseguenza, l'intervento in esame non può

essere autorizzato, a prescindere dalla questione di sapere se la prevista

costruzione sia rispettosa dei criteri estetici previsti dall'art. 18.6

NAPUC-PB.

6.

Stante

tutto quanto precede, la decisione impugnata merita di essere confermata

laddove nega il rilascio della licenza edilizia per la realizzazione di due

appartamenti e per la costruzione del locale aggiuntivo ad uso laboratorio.

Nella misura in cui vieta alla ricorrente di realizzare gli altri interventi

previsti nella domanda di costruzione, la stessa non può invece essere tutelata.

Non sussiste infatti alcun impedimento di diritto pubblico che si oppone alla

realizzazione di due WC ad uso pubblico e di un WC per disabili, alla

formazione di un nuovo corpo scale, all'inserimento di un lift per l'accesso ai

disabili, al rifacimento del porticato, al restauro della sala macine, ecc. D'altra

parte, sia il municipio che il Consiglio di Stato non hanno mai indicato per

quali motivi questi lavori non potrebbero essere autorizzati. Su questo punto

il gravame si rivela dunque fondato.

7.

Sulla

scorta delle considerazioni che precedono il ricorso è parzialmente accolto,

annullando il giudizio governativo impugnato e riformando la decisione

municipale nei limiti indicati nei precedenti considerandi.

La tassa di giustizia è posta a carico della

ricorrente proporzionalmente al suo grado di soccombenza, ritenuto che il

comune ne va esente in quanto comparso in lite per esigenze di funzione e non

per tutelare suoi interessi particolari (art. 28 PAmm).

Le ripetibili, anch'esse commisurate al grado di soccombenza, nella misura in

cui non sono compensate, sono poste a carico della ricorrente (art. 31 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 22 LPT; 70 LALPT; 3, 7 e 21 LE; 6, 18 e

27 NAPUC-PB; 3, 18, 28, 31, 43, 46, 60 e 61 PAmm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è parzialmente accolto.

§. Di conseguenza:

1.1. la decisione 11 agosto 2007 (n. 3732) del Consiglio di Stato è

annullata;

1.2. la decisione 20 ottobre 2006 del municipio di Morbio Inferiore è

confermata nella misura in cui nega l'autorizzazione per la realizzazione di

due appartamenti e di un locale aggiuntivo a uso laboratorio;

1.3. gli atti sono rinviati al municipio di Morbio inferiore affinché

rilasci alla ricorrente la licenza richiesta limitatamente agli altri

interventi contemplati nella sua domanda del 19 maggio 2006.

2. La tassa di

giustizia e le spese sono poste a carico della ricorrente nella misura di fr. 2’000.-

3. La

ricorrente rifonderà al comune di Morbio Inferiore fr. 1’000.- a titolo di

ripetibili.

4. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto

pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia

costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).

5. Intimazione

;

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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