52.2007.293

Realizzazione di strade nell'ambito di una procedura di RT. Mancato esame della compatibilità delle opere con l'insieme delle prescrizioni di diritto pubblico ad esse applicabili

28 gennaio 2008Italiano15 min

Source ti.ch

Fatti

A. Il 16

gennaio 2007 il Consiglio di Stato ha approvato in via preliminare il progetto

e il preventivo di massima allestiti nel contesto di una procedura di

raggruppamento terreni a carattere generale avente per oggetto la __________.

L'intervento, promosso nel 2003 dal municipio di __________, interessa tutte le

proprietà private site nella porzione di territorio compresa tra gli abitati di

__________ e di __________, una regione appartenente alle zone naturali

protette del PD e censita dal 1983 quale oggetto n. __________ nell'inventario

federale dei paesaggi, siti e monumenti naturali d'importanza nazionale (IFP).

La valle è inoltre compresa come caso particolare nell'inventario federale

degli abitati meritevoli di protezione (IAMP) ed una sua parte __________ è

stata inclusa nell'inventario federale delle zone golenali d'importanza nazionale.

Dai documenti pubblicati si desume che nel

comprensorio RT ampio 347 ha, costituito in gran parte da boschi e terreni incolti,

è prevista la sistemazione, completazione o realizzazione ex novo di 13

impianti del traffico, segnatamente di una strada carrozzabile che dipartendosi

dalla via principale della valle dovrebbe raggiungere la zona di __________

(strada n. 13). Questo impianto, lungo complessivi ml 140 ml, verrebbe creato

prolungando di 50 ml una pista esistente nel bosco, in modo da poter accedere

ad alcuni fondi apparentemente sfruttati a scopo agricolo e ad una zona

riservata per lo svago dal piano del paesaggio del PR della __________.

Al progetto si sono tempestivamente opposti

in via ricorsuale tre proprietari e una fondazione amministratrice di mappali

posti nell'area interessata dal RT, tra cui CO 1, la quale ha contestato la

legalità, l'utilità agricola e la compatibilità con le norme poste a tutela

della natura e del paesaggio della strada n. 13, in particolare della nuova tratta che si vorrebbe aggiungere a quella esistente, costruita

abusivamente anni addietro.

B. L'11 luglio

2007 il Consiglio di Stato ha approvato il progetto/preventivo di massima

elaborato dall'Ufficio per l'approvvigionamento idrico e la sistemazione

fondiaria, ad eccezione delle strade RT n. 4 e 13. Su quest'ultimo punto ha

integralmente accolto l'impugnativa di CO 1, annotando che l'interesse agricolo

alla realizzazione dell'impianto non era stato minimamente comprovato e che la

strada non risulta contemplata ad alcun titolo né nella pianificazione in

vigore, né in quella in fieri.

C. Avverso la

predetta pronunzia governativa il RI 1 - nato il 22 ottobre 2006 dall'aggregazione

di __________ - è insorto innanzi al Tribunale cantonale amministrativo,

postulandone la riforma nel senso di respingere il gravame di CO 1 e di

includere la strada n. 13 nel progetto/pre-ventivo di massima del RT della __________.

Dal profilo fattuale il comune ha rilevato

che la strada si collocherebbe parte in zona agricola (tratto nuovo) e parte in

zona forestale (impianto esistente). In diritto, l'insorgente ha perorato le

valutazioni esperite dall'Ufficio per l'approvvigionamento idrico e la

sistemazione fondiaria, a mente del quale la realizzazione della nuova opera

viaria faciliterebbe le operazioni di gestione del bosco e lo sfalcio dei

terreni coltivi, favorendo inoltre l'accesso all'area, adibita a campeggio

occasionale. La pubblica utilità della strada è quindi data, tanto più che essa

servirebbe anche alla manutenzione dell'acquedotto comunale (in funzione del

quale era stata costruita a suo tempo la pista esistente) e in caso di bisogno

agevolerebbe il soccorso dei numerosi campeggiatori che bivaccano nella zona.

D. Il

Consiglio di Stato ha proposto la reiezione del gravame e sollecitato la

conferma della risoluzione impugnata senza formulare particolari osservazioni.

identica conclusione è implicitamente pervenuta CO 1, la quale ha riproposto le

censure già sollevate innanzi alla precedente istanza di ricorso.

L'Ufficio per l'approvvigionamento idrico e

la sistemazione fondiaria ha suggerito invece di accogliere l'impugnativa con

argomenti che saranno ripresi - per quanto necessario - in appresso.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

controversia si concentra sulla realizzazione di un'opera viaria prevista nel

contesto di una procedura di raggruppamento terreni giunta alla fase del

progetto di massima. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è

quindi data dall'art. 13 cpv. 4 LRPT.

1.2. La legittimazione attiva del comune

ricorrente va ammessa in base all'art. 13 cpv. 1 LRPT, norma che conferisce

agli enti pubblici il diritto di ricorrere contro il progetto di massima.

1.3. Per effetto delle ferie giudiziarie il

ricorso è tempestivo giusta gli art. 13 e 46 PAmm, applicabili grazie al rinvio

di cui all'art. 111 LRPT. Esso è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso

sulla scorta degli atti, senza procedere all'assunzione delle prove

genericamente notificate dall'insorgente (testimonianze, visita in luogo),

insuscettibili di apportare al tribunale la conoscenza di ulteriori elementi

rilevanti per il giudizio (art. 18 cpv. 1 PAmm).

Considerandi

2.

2.1. Il

diritto federale (art. 22 LPT) sancisce che edifici ed impianti possono essere

costruiti solo con l'autorizzazione dell'autorità, seguendo una procedura che

consenta di verificare se gli interventi di cui viene postulata l'esecuzione

sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione ed al

complesso delle leggi federali e cantonali materialmente applicabili. Non

sfugge a questo principio neppure la realizzazione delle strade agricole o

forestali, così come di ogni via di comunicazione al di fuori della zona

edificabile, trattandosi di impianti del traffico che in quanto tali sono

soggetti all'obbligo del permesso (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,

construction, expropriation, n. 488 e 494).

2.2

Secondo la giurisprudenza, nella zona

agricola possono essere autorizzate solo costruzioni che siano in connessione

sufficientemente stretta con l'utilizzazione agricola del terreno o destinate a

consentire l'esercizio di certe attività agricole o di allevamento. Edifici e

impianti devono dunque essere adeguati, segnatamente per quanto riguarda

dimensioni, ubicazione e destinazione, ai bisogni oggettivi di tale attività

(DTF 125 II 278 consid. 3a e rinvii; DFGP/UPT, Commento LPT, n. 1 ad art. 16;

Scolari, Diritto amministrativo, parte speciale, n. 911 e giurisprudenza ivi

citata).

2.3

Per interventi in zona forestale,

l'autorizzazione a costruire può essere rilasciata soltanto se gli edifici o

gli impianti sono di natura forestale e quindi sono conformi alla funzione

della zona di situazione. Ai sensi della giurisprudenza federale, che applica

per analogia i principi dedotti dall'art. 16a LPT, nella zona forestale possono

essere autorizzate in via ordinaria solo costruzioni necessarie allo

sfruttamento del bosco nel luogo previsto e se non sono sovradimensionate;

nessun interesse pubblico preponderante deve inoltre opporsi alla loro

edificazione (Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, op. cit., n. 546; Hänni, Planungs-, Bau-,

und besonderes Umweltschutzrecht., p. 420; DTF 123 II 499 consid. 2, 118 Ib 335

consid. 2b). La strada che attraversa un bosco può essere qualificata come

forestale soltanto se è necessaria per lo sfruttamento della selva, se serve in

ampia misura alla conservazione di quest'ultimo e adempie le esigenze forestali

per quanto concerne il tracciato e le caratteristiche tecniche (DTF 111 Ib 45).

Se un'opera destinata alla zona agricola o

forestale non può essere approvata tramite il rilascio di un permesso

ordinario, è necessario appurare se la stessa non possa beneficiare di un'autorizzazione

eccezionale (DTF 112 Ib 256 consid. 2), rispettivamente - se invade un bosco -

di un permesso di dissodamento, dal quale possono essere esentate solo le

piccole costruzioni (cfr. art. 11 LFo, 4 lett. a e 14 cpv. 2 Ofo; Brandt/Moor,

Commentaire de la LAT, art. 18 n. 71 ss.; DTF 117 Ib 42 consid. 3b).

2.4

Giusta l'art. 24 LPT, fuori delle zone

edificabili possono essere eccezionalmente rilasciate autorizzazioni per la costruzione

o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti non conformi alla

funzione prevista per la zona di utilizzazione soltanto se la loro destinazione

esige un'ubicazione fuori della zona edificabile e non vi si oppongono

interessi preponderanti. I due requisiti devono essere adempiuti cumulativamente

(DTF 124 II 252 consid. 4, 123 II 256 consid. 5; Hänni, op. cit., p.

207).

Il requisito dell'ubicazione vincolata ha

carattere oggettivo e alla realizzazione di tale presupposto devono essere poste

esigenze severe (Scolari, Diritto amministrativo, parte speciale, n. 909 e

rinvii). Occorre infatti che sia necessario costruire l'edificio o l'impianto

fuori della zona edificabile per motivi tecnici, d'esercizio o di conformazione

del terreno. Il vincolo può anche essere negativo, imposto dall'esclusione di

ogni altra ubicazione in zona edificabile (DTF 129 II 63 consid. 3.1.).

L'adempimento del secondo requisito di cui all'art. 24 LPT presuppone l'assenza

di interessi preponderanti che si oppongano all'autorizzazione sollecitata. Il

criterio che presiede alla valutazione degli opposti interessi in gioco ruota

attorno alle finalità ed ai principi della pianificazione del territorio giusta

gli art. 1 e 3 LPT (DTF 117 Ib 28 consid. 3, 114 Ib 268 consid. 3b); in

particolare quelli miranti a proteggere le basi naturali della vita, ad integrare

nel paesaggio gli impianti ed a conservare i siti naturali (art. 1 cpv. 2 lett.

a, 3 cpv. 2 lett. b/d LPT).

3.

In Ticino,

la costruzione di una strada soggiace di norma al rilascio di un permesso

secondo la procedura prevista dalla legge edilizia (LE) o dalla legge sulle

strade (Lstr). La Lstr costituisce una lex specialis per rapporto alle LE al

pari della LRPT (cfr. art. 3 cpv. 1 lett. a RLE) e torna applicabile alle

strade pubbliche (di proprietà del cantone, dei comuni, dei consorzi e dei

patriziati; art. 2 cpv. 2 Lstr) o aperte al pubblico (che possono essere usate

da una cerchia indeterminata di persone; art. 2 cpv. 3 Lstr). Non sono

considerate tali le piste campestri, forestali e simili che servono

esclusivamente all'utilizzazione agricola e forestale dei fondi (art. 2 cpv. 4 Lstr).

Il permesso per la costruzione delle strade che ricadono nel campo

d'applicazione della Lstr è rilasciato dal Consiglio di Stato (art. 23 Lstr),

rispettivamente dal municipio (art. 34 Lstr), con possibilità di ricorso al

Tribunale cantonale amministrativo (sino al 31 dicembre 2006 i progetti

stradali erano approvati dal Tribunale di espropriazione, che decideva definitivamente;

cfr. art. 22 e 33 vLstr). Quello per la realizzazione delle strade escluse

dalla disciplina della Lstr e che di principio sono pertanto assoggettate alla

LE (in particolare le strade che servono esclusivamente all'utilizzazione

agricola e forestale dei fondi) è invece concesso dal municipio (art. 3 cpv. 1

LE), le cui decisioni sono impugnabili davanti al Consiglio di Stato prima ed

al Tribunale cantonale amministrativo poi (art. 21 cpv. 1 LE).

Le opere viarie proposte nell'ambito dei RT

sono invece approvate dal Consiglio di Stato unitamente al progetto di massima

(art. 12 LRPT) e poi, una volta sviluppato il progetto delle opere costruttive,

da non meglio specificati uffici tecnici cantonali e federali (art. 25 LRPT).

Contrariamente a quanto avviene nei procedimenti retti dalla LE o dalla Lstr,

nell'iter procedurale istituito dalla LRPT nessuna autorità accerta però che il

progetto delle opere stradali sia conforme alle esigenze esatte dalla legge federale

sulla pianificazione del territorio (cfr. pure STA 52.2004.25 del 27 maggio

2005). Dato che le componenti del progetto di massima non possono più essere rimesse

in discussione nelle fasi successive della procedura (Scolari, op. cit., n. 795

e rinvii), spetterebbe proprio al Consiglio di Stato, al momento in cui approva

preliminarmente quel documento, verificare che i suoi contenuti costruttivi

rispettino il complesso del diritto federale, segnatamente gli art. 22 ss. LPT

e la legislazione ambientale. In realtà, il Governo si limita ad esaminare il

progetto sulla scorta delle indicazioni fornitegli dalla Sezione delle

bonifiche e del catasto (SBC), che in caso di RT predisposto d'ufficio si

occupa anche della stesura del progetto medesimo, al fine di suggellare la

pubblica utilità dell'intera operazione di RT (cfr. art. 2 LRPT; messaggio 20

maggio 1969 del Consiglio di Stato al Gran Consiglio che accompagna il disegno

di nuova legge sul raggruppamento e la permuta dei terreni, RVGC sessione

ordinaria autunnale 1970, p. 425 e relative discussioni parlamentari, p. 300).

Nell'odierna procedura di RT, mutuata dalla LRPT del 1949 ed elaborata quindi

in tempi lontani dall'entrata in vigore delle normative federali disciplinanti

la pianificazione del territorio e la tutela dell'ambiente, manca insomma

un'autorità che controlli e attesti la rispondenza delle opere ai requisiti

imposti dall'art. 22 LPT. Con il risultato che in Ticino i RT sono diventati il

veicolo ideale per costruire e finanziare senza problemi opere stradali al di

fuori della zona edificabile che ben difficilmente vedrebbero la luce se

vagliate nell'ambito di una procedura disciplinata dalla LE o dalla Lstr.

Conclusione, questa, alla quale il Tribunale cantonale amministrativo era sostanzialmente

già pervenuto poco tempo fa, in esito all'esame di un progetto di RT che stante

la sua particolare ampiezza ed incidenza sul territorio avrebbe dovuto essere

addirittura oggetto di una pianificazione preventiva (vedi STA 52.2004.25 del

27.

maggio 2005).

4.

Nel caso

di specie, il progetto allestito nel contesto del RT della __________ contempla

la realizzazione di ben 13 impianti del traffico in una regione talmente pregevole

da essere censita in diversi inventari di rango federale (vedi punto A di

narrativa). La SBC, che si è occupata della stesura del progetto di massima, ha

specificato (cfr. relazione tecnica) che le strade, in parte già tracciate ed

utilizzate, sono previste nelle zone ritenute di maggior pregio per lo

sfruttamento agricolo. Dagli atti non è possibile desumere se i tratti

esistenti sono stati approntati previo rilascio di un permesso o sono abusivi,

nel qual caso il RT servirebbe quale pretesto per sanare ogni irregolarità.

Certo è che le strade considerate nel progetto non invadono solo superfici

agricole, ma anche foreste, zone protette e altre zone ai sensi dell'art. 18

LPT.

Al momento dell'approvazione preliminare del

progetto di massima, il Consiglio di Stato non ha esperito alcuna verifica

circa la compatibilità delle singole strade con la funzione assegnate alle zone

toccate dagli interventi costruttivi e con il complesso della legislazione

federale e cantonale materialmente applicabile. Il Governo si è limitato ad

approvare il progetto sulla scorta del preavviso formulato dallo stesso ufficio

che l'ha elaborato (SBC), senza interpellare nessuno dei servizi specialistici

dell'amministrazione che di regola si esprimono sull'ammissibilità degli edifici

ed impianti dedotti in permesso.

Il RI 1 si duole nondimeno della decisione

con la quale il Consiglio di Stato, in forza di una norma da tempo soppressa

(art. 14 LRPT), ha approvato definitivamente il progetto di massima del RT

della __________, ad eccezione delle strade n. 4 e 13, arteria quest'ultima che

il ricorrente vorrebbe invece includere nuovamente negli impianti del traffico

da realizzare nel contesto del raggruppamento. A torto, poiché l'Esecutivo

cantonale - che quale autorità di ricorso, contrariamente a questo tribunale,

ha la facoltà di esaminare liberamente tutte le questioni di fatto e di diritto

della decisione impugnata e non è vincolato alle domande di giudizio del

ricorrente (vedi art. 56 e 59 cpv. 2 PAmm) - avrebbe dovuto annullare

integralmente la risoluzione di approvazione del progetto di massima e ordinare

un'analisi puntuale delle opere costruttive previste, al fine di accertarne la

conciliabilità con l'insieme delle prescrizioni legali ad esse applicabili. Da

parte sua, il Tribunale cantonale amministrativo non può porre rimedio a questa

situazione d'illegalità in quanto astretto all'osservanza dell'art. 65 cpv. 4

PAmm (divieto della reformatio in peius).

5.

Sulla

scorta di quanto precede il gravame deve essere senz'altro respinto, con la

conseguente conferma del giudizio impugnato.

Date le circostanze, si prescinde dal

prelievo di una tassa di giustizia (art. 28 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 16a, 18, 22, 24 LPT; 2a, 2b, 11, 13, 111 LRPT; 3, 13, 18, 43, 46, 60 e 61

PAmm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. Non si

preleva tassa di giudizio.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 ss. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto

pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia

costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss. LTF).

4. Intimazione

;

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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