52.2007.306

Ricusa di un municipale nel contesto di una procedura di licenza edilizia. Istanza infondata

24 gennaio 2008Italiano15 min

Fatti

I ricorrenti hanno ribadito in sostanza che da un'attenta lettura delle

dichiarazioni rilasciate dalla municipale emerge una sua anticipazione di

giudizio circa l'esito delle opposizioni inoltrate contro la domanda di

costruzione del __________. Essa si è schierata apertamente e pubblicamente a

favore del progetto, dando per scontato il rilascio della licenza. CO 2 ha dunque chiaramente manifestato la sua prevenzione, perfezionando i motivi di ricusa di cui all'art.

27 lett. b CPC.

E. All'accoglimento

del ricorso si sono opposti il Consiglio di Stato, il CO 1 e CO 2, con argomentazioni

che per quanto necessario verranno riprese nei considerandi successivi.

Sezione degli enti locali si è invece astenuta dal formulare osservazioni e

proposte di giudizio.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. I

ricorrenti hanno impugnato il giudizio governativo 21 agosto 2007 unicamente

nella misura in cui il Consiglio di Stato ha confermato il rigetto della

domanda di ricusa delCO 2, pronunciato dal CO 1 in applicazione dell'art. 32 cpv. 1 in fine PAmm.

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è quindi data sia dall'art.

21 cpv. 1 LE, trattandosi di ricusa promossa nell'ambito di un procedimento di

licenza edilizia, sia dall'art. 208 cpv. 1 LOC, lex generalis che consente di

deferire davanti al Consiglio di Stato prima ed Tribunale cantonale

amministrativo poi ogni decisione presa dagli organi comunali.

La legittimazione attiva degli insorgenti e

la tempestività dell'impugnativa sono certe (art. 21 cpv. 2 LE, 209 cpv. 1 LOC

e 46 PAmm).

Sotto questi aspetti, il ricorso è

ricevibile in ordine.

1.2. Giusta l’art. 44 PAmm, decisioni

pregiudiziali e incidentali possono essere impugnate se provocano al ricorrente

un danno non altrimenti riparabile.

Nell'ambito della procedura amministrativa

federale le decisioni sulle domande di ricusa sono considerate di natura

incidentale e sono impugnabili a titolo indipendente (art. 45 cpv. 2 PA; Marco Borghi/Guido

Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 44 PAmm n. 2d

pag. 236). Tenuto conto del carattere formale di tali decisioni, in

quell'ambito, la dottrina, a differenza della prassi, non reputa necessaria la

dimostrazione dell'esistenza di un pregiudizio irreparabile (Alfred Kölz/Isabelle

Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, II. ed., n.

517). Per motivi di economia processuale, nell'ambito del ricorso di diritto

pubblico, tali decisioni sono invece considerate impugnabili a titolo indipendente,

prescindendo dalla dimostrazione dell'esistenza di un pregiudizio irreparabile

(art. 87 OG; DTF 105 Ia 194 consid. 1), ritenuto peraltro che statuiscono

compiutamente su un presupposto essenziale per un corretto svolgimento del

procedimento (Borghi/Corti, op.

cit., ad art. 44 PAmm n. 2c pag. 235). Facendo proprie tali considerazioni, si

giustifica ammettere in ordine il gravame degli instanti in ricusa anche se non

hanno reso verosimile che la decisione governativa impugnata arreca loro un

pregiudizio al quale non può essere posto rimedio in sede di ricorso contro la

decisione di merito sulla domanda di costruzione (cfr. STA 52.2006.346 del 20

novembre 2006).

1.3. Il ricorso può essere deciso sulla

scorta delle tavole processuali, senza procedere agli accertamenti sollecitati

dagli insorgenti. I documenti agli atti, segnatamente l'estratto dell'articolo

apparso il 23 gennaio 2007 sul quotidiano __________, comprovano con

sufficiente chiarezza il contenuto delle querelate dichiarazioni rilasciate

dalla municipale CO 2. Non occorre quindi richiamare dalla RTSI il filmato

dell'intervista, insuscettibile di apportare al tribunale la conoscenza di

ulteriori fatti rilevanti per il giudizio (art. 18 cpv. 1 PAmm).

Considerandi

2.

2.1. I motivi

di astensione e di ricusa previsti dal CPC valgono anche per i membri delle

autorità amministrative. In caso di contestazione decide l'autorità superiore o

trattandosi di un membro di un'autorità collegiale, questa stessa autorità in

assenza del membro ricusato o astenuto (art. 32 cpv. 1 PAmm).

Giusta l'art. 27 CPC, cui rinvia l'art. 32

PAmm, le parti possono ricusare il giudice anche in tutti i casi in cui

esistono gravi ragioni. La norma è volta ad attuare il diritto ad un giudice

indipendente e imparziale sancito dall'art. 30 cpv. 1 Cost., rispettivamente

dall'art. 6 n. 1 CEDU, che per principio ha la stessa portata (DTF 120 Ia 184

consid. 2f e rinvii; Jörg Paul Müller, Grundrechte in

der Schweiz, Berna 1999, pag. 574; Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen

Menschenrechtskonvention, Zurigo 1999, pag. 269).

La garanzia del diritto a un giudice

imparziale ed indipendente è volta ad escludere l'influsso sulla decisione di

circostanze estranee al processo, che potrebbero privarla della necessaria oggettività,

a favore o a pregiudizio di una parte: al giudice sottoposto a simili influenze

verrebbe meno la qualità di "giusto mediatore" (Jean-François Egli,

La garantie du juge indépendant et impartial dans la jurisprudence récente, in:

Recueil de jurisprudence neuchàteloise, 1990, pag. 9).

2.2

La ricusa riveste un carattere

eccezionale (DTF 116 Ia 14 consid. 4, 115 Ia 172 consid. 3). Dal profilo

oggettivo occorre ricercare se il magistrato ricusato offra le necessarie

garanzie per escludere ogni legittimo dubbio di parzialità. Vengono considerati,

in tale ambito, anche aspetti di carattere funzionale e organizzativo e viene

posto l'accento sull'importanza che possono rivestire le apparenze stesse (DTF

120.

Ia 184 consid. 2b, 117 Ia 408 consid. 2a; sentenze della Corte europea dei

diritti dell'uomo del 28 ottobre 1998 in re C__________ c. S__________, in : Recueil des arrêts et décisions 1998/VIII, pag. 3116, n. 43 e del 9 giugno 1998 in re Incal c. Turchia, in : Recueil des arrèts et décisions 1998/IV, pag. 1571, n. 65;

Villiger, op. cit., pag. 264 segg.).

2.3

Il municipio non è un tribunale. È un

organo esecutivo al quale la legge assegna essenzialmente il compito di

amministrare il comune (art. 80 LOC) e di svolgere le mansioni conferitegli

dalle leggi, dai decreti e dalle risoluzioni cantonali e federali, nonché dal

regolamento comunale (art. 106 lett. d LOC). Spetta in particolare al municipio

rilasciare i permessi di costruzione (art. 3 cpv. 1 LE). Vero è comunque che

anche il municipio è tenuto a rispettare il requisito dell'imparzialità. Tale

requisito non discende tuttavia dagli art. 30 cpv. 1 Cost. e 6 n. 1 CEDU, ma

dall'art. 55 cpv. 1 Cost. cantonale, rispettivamente dall'art. 29 cpv. 1 Cost.,

che si riallaccia all'art. 4 vCost.

Al riguardo occorre in effetti tener

debitamente conto del fatto che le autorità del potere esecutivo assumono

innanzitutto un ruolo di governo, di direzione e di gestione. I municipi non

esercitano in particolare attività giurisdizionali. Le loro mansioni implicano

un cumulo di funzioni diverse, che non possono essere separate senza pregiudicare

l'efficacia della gestione e la legittimità democratica e politica delle corrispondenti

decisioni. Diversamente dagli art. 6 n. 1 CEDU e 30 cpv. 1 Cost., l'art. 29

cpv. 1 Cost. non impone quindi l'indipendenza e l'imparzialità come massima d'organizzazione

delle autorità governative, amministrative o di gestione. La loro indipendenza

deve essere valutata secondo le specificità della fattispecie. In quest'ambito

l'art. 29 cpv. 1 Cost. non offre dunque una garanzia equivalente a quella degli

art. 6 n. 1 CEDU e 30 cpv. 1 Cost. (art. 58 vCost), che per principio sono

applicabili soltanto ai tribunali (DTF 4.4.2000 in re Z__________; 125 I 119

consid. 3d ed f, 209 consid. 8a; decisione inedita del 19 maggio 1998 in re B., apparsa in: ZBl 100/1999, pag. 74 consid. 2b; RDAT I-2002 n. 7; STA 24.6.06 n.

52.6.215

in re B.).

2.4

La LOC non impedisce al municipio di

statuire in causa propria, ovvero su oggetti che riguardano l'interesse del comune

stesso. L’art. 100 LOC vieta unicamente ai membri del municipio di partecipare

alle discussioni ed al voto su oggetti che riguardano il loro personale

interesse e quello dei loro parenti più stretti.

L'obbligo dei municipali di astenersi su

oggetti che riguardano l'interesse specifico del comune non può nemmeno essere

dedotto dalle disposizioni generali che regolano l'astensione e la ricusa. Una

simile deduzione arrischierebbe invero di intralciare seriamente il

funzionamento dell'amministrazione. Per garantire in questi casi l'imparzialità

e l'indipendenza dell'autorità decidente, occorrono norme specifiche che

devolvano la decisione ad un'altra autorità (ad es. al Dipartimento del

territorio, cfr. in tal senso § 153 BauG TG; Christian Mäder, Das Baubewilligungs-verfahren,

Zurigo 1991, n. 137). Il silenzio della legge è dunque da considerare

qualificato. In tal senso si orienta del resto la prassi cantonale e quella di

altri cantoni (VwGer ZH 96.00030 in BR 1999, n. 17) con l'avallo del Tribunale

federale (STF 1P.426/ 1999 del 20.6.2000 in BVR 2001, pag. 139 e 141 = ZBl

2002, pag. 36 e 37 consid. 2a/aa) e della dottrina (Benjamin

Schindler, Die Befangenheit der Verwaltung, Zurigo 2002, pag. 191 in fine).

3.

Nel caso concreto, commentando la domanda di costruzione relativa

alla copertura di Piazza __________ e le opposizioni contro di essa pervenute,

la municipale di __________ CO 2 ha rilasciato ai media delle dichiarazioni,

così riportate dal quotidiano __________ del 23 gennaio 2007:

«I ricorsi inoltrati contro il__________

da alcuni privati e dall’Asso-ciazione per la difesa del centro storico sono

contenutisticamente estremamente deboli. Le opposizioni vertono, oltre che su

questioni pianificatorie, principalmente sulla rumorosità che potrebbe derivare

da un presupposto maggiore utilizzo di Piazza __________. Mi sembra che ciò sia

piuttosto fuori luogo in quanto non è certo automatico che se la Città di __________ potrà disporre della copertura, il numero delle manifestazioni, potenzialmente

rumorose e che potrebbero disturbare i sonni degli abitanti del centro storico,

aumenteranno a dismisura. Occorre capire chiaramente che la copertura di Piazza

__________ è stata voluta e pensata, prima di tutto, per consentire il regolare

svolgimento delle manifestazioni che già oggi fanno capo alla Piazza. Penso per

esempio a come sarebbe stata utile la copertura lo scorso anno allorquando si è

svolta la festa dei __________. Il __________ avrebbe sicuramente permesso di

evitare agli spettatori e ai diretti attori di soffrire il caldo tropicale di

quella giornata. Il tetto provvisorio potrebbe anche essere utilizzato per

esempio in occasione del mercato di Natale o del Festival __________ al fine di

consentire agli organizzatori delle diverse manifestazioni di preparare al

meglio i loro eventi senza doversi preoccupare della situazione meteorologica.

Il__________ potrebbe anche andare bene per permettere lo svolgimento di determinate

manifestazioni anche a carattere espositivo-conferenziale in modo da poter ospitare

un numero importante di persone che in altre ubicazioni a __________ faticherebbero

a trovare posto. L’intento è garantire il regolare svolgimento di quelle

manifestazioni che già oggi fanno capo a Piazza __________ __________ prima

ancora di pensare a organizzare manifestazioni musicali potenzialmente

rumorose. Piazza __________ __________ deve essere vista, al contrario di

quanto pensano alcuni, come una possibilità di sgravare da certi eventi__________

e come una prosecuzione naturale del maniero. Il messaggio per la costruzione

del__________ è pronto. Prima di discuterne all’interno del Municipio era mia

intenzione attendere i risultati della pubblicazione della domanda di costruzione.

Domanda di costruzione che, in fondo, non eravamo nemmeno chiamati ad allestire

poiché la struttura è a carattere provvisorio. Una notifica sarebbe stata

sufficiente. Terremo conto, in Esecutivo, delle opposizioni inoltrate ma non

appena disporremo della licenza edilizia intendo licenziare il messaggio

all’interesse del Consiglio comunale per le sue considerazioni».

Siffatte esternazioni non consentono di

accogliere la domanda di ricusa insistentemente proposta dai ricorrenti.

Per cominciare, occorre sottolineare che il

particolare, doppio ruolo di istante in licenza e di autorità decidente che

l'esecutivo comunale svolge nell'evenienza concreta non impone di per sé l'astensione

né del collegio, né di un suo membro (vedi STA 52.2006.346 del 20 novembre

2006, nota ai ricorrenti).

D'altra parte, la municipale ricusata non ha

alcun interesse personale alla costruzione avversata dai RI 1 e le

dichiarazioni censurate non rientrano nemmeno nell'ambito della sfera

d'attività propria dell'area di competenza (__________) attribuitale in seno al

municipio. Essa non si occupa in particolare né della gestione dei beni comunali,

né della gestione del territorio (edilizia in particolare), per cui anche dal

profilo delle responsabilità assunte nell'esecutivo cittadino non è ravvisabile

in capo alla sua persona un conflitto di interessi. Le sue affermazioni, a

tratti infelici ma non per questo sintomatiche di una mera prevenzione, vanno semplicemente

inquadrate nel commento personale di una iniziativa che in caso di

realizzazione permetterebbe alla città di favorire lo svolgimento delle

manifestazioni culturali e non programmate in Piazza __________ __________. Quanto

alle valutazioni palesate sui contenuti delle opposizioni ed all'auspicato rilascio

del permesso di costruzione, basta ricordare che l'esame e l'evasione delle

censure ambientali sollevate dalle persone contrarie al progetto non sono

nemmeno di pertinenza del municipio, bensì dell'autorità cantonale deputata per

legge all'applicazione della LPAmb e delle sue norme d'attuazione (OIF in particolare;

cfr. art. 3 cpv. 1 LE, 2 cpv. 1 RLE e relativo allegato 1), la quale può anche esprimere

un parere negativo e in tal caso vincolante (vedi art. 7 LE) circa

l'ammissibilità del prospettato intervento.

4.

Sulla

scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto.

La tassa di giustizia e le ripetibili sono poste

a carico dei ricorrenti secondo soccombenza (art. 28 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 208, 209 LOC; 21 LE; 27 CPC; 3, 18, 28,

32, 43, 60, 61 PAmm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. La tassa di

giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico dei ricorrenti in solido.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 ss. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto

pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia

costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss. LTF).

4. Intimazione

__________;

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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