Ricusa nei confronti di funzionari

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Numero d'incarto:

52.2007.350

Data decisione, Autorità:

04.02.2008, TRAM

Titolo:

Ricusa nei confronti di funzionari

RICUSA

art. 32 LPAMM

Incarto n.

52.2007.350

Lugano

4 febbraio

2008

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Lorenzo Anastasi, presidente,

Raffaello

Balerna, Matteo Cassina

segretario:

Leopoldo Crivelli

statuendo sul ricorso 9 ottobre 2007 di

RI 1, ,

:,

contro

la decisione 19 settembre 2007 del Consiglio di

Stato (n. 4796) che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso

la decisione 21 agosto 2007 con cui il CO 1 ha respinto la domanda di ricusa da questi inoltrata nei confronti di alcuni funzionari dirigenti

nell'ambito dell'inchiesta disciplinare promossa a suo carico;

viste le risposte:

- 22 ottobre 2007 del CO 1;

- 23 ottobre 2007 del

Consiglio di Stato;

preso atto della replica 15

novembre 2007 dell'insorgente e delle dupliche:

- 28 novembre 2007 del

Consiglio di Stato;

- 4 dicembre 2007 del CO

1;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. Nel corso

dei mesi di febbraio e marzo del 2007 il segretario comunale di __________, __________,

assistito dalla vicesegretaria, __________, e dal capo della sezione

progettazione e manutenzione dei servizi urbani comunali, ing. __________,

hanno esperito un'indagine, volta ad accertare l'esistenza di irregolarità nel

funzionamento dei servizi urbani comunali. In quest'ambito, essi hanno in particolare

sentito diversi dipendenti, verbalizzandone le dichiarazioni.

Il 13 marzo 2007, i predetti funzionari

hanno rassegnato al municipio un rapporto, che confermava l'esistenza di

situazioni non conformi alle regole di un'ordinata gestione. Le irregolarità sarebbero

state da ricondurre a quattro funzionari, fra cui l'insorgente RI 1,

responsabile dei servizi ausiliari. In relazione a quest'ultimo, il rapporto

rileva che avrebbe dovuto essere chiarito in che misura non fosse a conoscenza

degli abusi perpetrati dagli altri tre. Sottolineava inoltre che il ricorrente

tratterebbe duramente alcuni subordinati, mentre sarebbe clemente con altri.

Segnalava poi che questi avrebbe tollerato abusi da parte di un suo

subordinato, che avrebbe timbrato in modo irregolare e si sarebbe appropriato

di legna del comune. I tre funzionari suggerivano, in conclusione, che venisse

pronunciato un severo richiamo nei confronti dell'insorgente.

B. Preso atto

del rapporto, il 3 aprile 2007 il municipio ha deciso di aprire un'inchiesta

amministrativa per presunta violazione dei doveri di servizio nei confronti del

ricorrente e di altri tre dipendenti comunali. L'incarico di condurla è stato

conferito con decisione del 18 seguente all'avv. __________, giudice emerito

del Tribunale d'appello.

Contro la decisione di aprire un'inchiesta a

suo carico RI 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato, chiedendone

l'annullamento e postulando, in via subordinata, che la direzione

dell'amministrazione e quella dei servizi urbani comunale fossero estromesse da

ogni partecipazione alla conduzione dell'inchiesta.

Con giudizio 26 giugno 2007 il Consiglio di

Stato ha respinto l'impugnativa e dichiarato irricevibile l'istanza di ricusa,

rilevando che avrebbe dovuto essere inoltrata all'autorità comunale, competente

ad evaderla. Il ricorso inoltrato da RI 1 contro questo giudizio è stato

respinto dal Tribunale cantonale amministrativo con sentenza del 5 settembre

2007.

C. Con istanza

14 agosto 2007, inoltrata al municipio, RI 1 ha ricusato la direzione dell'amministrazione e quella dei servizi urbani comunali. L'istante ha in particolare contestato

la partecipazione all'inchiesta del segretario comunale, della vicesegretaria e

del capo del servizio di progettazione e manutenzione, in quanto estensori del

rapporto preliminare e quindi prevenuti nei suoi confronti, rispettivamente

interessati all'esito del procedimento, siccome suoi superiori e quindi

perseguibili disciplinarmente per violazione dei doveri di vigilanza.

Il 21 agosto 2007 il municipio ha respinto

la domanda di ricusa, ritenendo che non fossero dati i presupposti degli art.

32 PAmm e 26 CPC.

D. Con

giudizio 19 settembre 2007 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento,

respingendo a sua volta l'impugnativa contro di esso inoltrata da RI 1.

Illustrati i principi che regolano

l'istituto della ricusa, il Governo ha in sostanza escluso che la semplice

estensione del rapporto preliminare permettesse di dubitare dell'imparzialità

dei tre funzionari summenzionati. Nessun elemento permetterebbe d'altro canto

di ritenere che possano essere interessati all'esito del procedimento in quanto

passibili di sanzioni disciplinari per violazione dei doveri di vigilanza.

E. Contro il

predetto giudizio, il soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, chiedendo che sia imposto al municipio di ordinare alla

direzione dell'amministrazione ed a quella dei servizi urbani, in particolare

ai tre funzionari più volte citati di astenersi da qualsiasi partecipazione

all'inchiesta promossa a suo carico.

L'insorgente rileva anzitutto che il

rapporto preliminare del 13 aprile 2007, oltre a dare per accertati determinati

fatti, anticipa già i provvedimenti che dovrebbero essere adottati a suo

carico. Gli estensori del rapporto sarebbero dunque sospettabili di prevenzione

nei suoi confronti. In quanto suoi superiori potrebbero inoltre essere interessati

all'esito dell'inchiesta onde evitare sanzioni disciplinari per mancata vigilanza.

F. All'accoglimento

del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.

Ad identica conclusione perviene il

municipio, contestando succintamente le tesi dell'insorgente con argomenti che

per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi.

G. Con la

replica e le dupliche, le parti hanno ulteriormente sviluppato le rispettive

tesi ed allegazioni, confermandosi nelle domande formulate in precedenza.

Con scritto del 12 dicembre 2007, il

ricorrente ha ulteriormente segnalato che nell'ambito dell'inchiesta condotta

dall'avv. __________, la vicesegretaria comunale, __________, aveva collaborato

con l'inquirente, fungendo in particolare da tenitrice del verbale nelle

audizioni delle persone interrogate.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 LOC. La

legittimazione attiva dell'insorgente è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso,

tempestivamente inoltrato contro una decisione incidentale comunque impugnabile

secondo l’art. 44 PAmm, è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla

base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). Le parti non sollecitano

l'assunzione di particolari prove. Non v'è peraltro contestazione sui fatti.

2. 2.1.

L’art. 29 cpv. 1 Cost. fed. garantisce l'imparzialità dei membri delle autorità

e dei funzionari nei procedimenti giudiziari o amministrativi. La norma obbliga

queste persone ad astenersi dalla trattazione di casi nei quali non offrono

sufficienti garanzie di imparzialità. In particolare, perché sono personalmente

interessati. La portata della norma è inferiore a quella degli art. 30 cpv. 1

Cost. fed. e 6 CEDU. Al riguardo occorre in effetti tener debitamente conto del

fatto che le autorità del potere esecutivo assumono innanzitutto un ruolo di

governo, di direzione e di gestione. Esse non esercitano in particolare

attività giurisdizionali. Le loro mansioni implicano un cumulo di funzioni

diverse, che non possono essere separate senza pregiudicare l'efficacia della

gestione e la legittimità democratica e politica delle corrispondenti

decisioni. Diversamente dagli art. 6 n. 1 CEDU e 30 cpv. 1 Cost., l'art. 29

cpv. 1 Cost. non impone quindi l'indipendenza e l'imparzialità come massima

d'organizzazione delle autorità governative, amministrative o di gestione. La

loro indipendenza deve essere valutata caso per caso secondo le specificità

della fattispecie. (STF 2P.101/2003 consid. 2.2.; 4.4.2000 in re Zopfi; DTF 125

Fatti

I 119 consid. 3d ed f, 209 consid. 8a; STF 2P.231/1997 = ZBl 100/1999, pag. 76

consid. 2b; RDAT I-2002 n. 7; STA 24.6.06 n. 52.6.215 in re B.).

2.2. Giusta l’art. 32 cpv. 1 PAmm, i motivi

di astensione e di ricusa previsti dal CPC valgono anche per i membri delle

autorità amministrative. Dal cpv. 6 della norma si evince che astensione e

ricusa si applicano anche ai funzionari. Sono in particolare obbligati ad

astenersi e ricusabili i funzionari che preparano le decisioni o che grazie ai

poteri di cui dispongono possono comunque influenzarle (Borghi/Corti, Compendio

di procedura amministrativa ticinese, ad art. 32 n. 1 pag. 167 seg.).

Secondo l’art. 26 CPC, ogni giudice o

segretario è fra l'altro escluso dall’esercizio delle proprie funzioni, se ha

un interesse personale all'esito del procedimento (lett. b) o se ha dato un referto

nella causa (lett. c) ed è quindi sospettabile di prevenzione. In relazione a

quest'ultimo motivo di ricusa, occorre in ogni caso tener presente che i

compiti istituzionali e l'organizzazione delle autorità amministrative chiamate

ad adottare una decisione o dei funzionari incaricati di prepararla non

permettono di esigere il medesimo grado di indipendenza e di imparzialità che

viene richiesto ad un magistrato dell'ordine giudiziario (STF 2P.101/ 2003

consid. 2.2).

2.3. La ricusa

è proponibile soltanto nei confronti di singole persone. Autorità giudiziarie

od unità dell’amministrazione non possono essere ricusate in quanto tali. Soltanto

le persone che agiscono in loro nome e conto possono essere oggetto di una domanda

di ricusa. Decisiva ai fini del giudizio sulla domanda non è infatti la situazione

dell’ufficio coinvolto nel procedimento, ma quella delle singole persone che vi

operano per rapporto alle parti in causa od all’oggetto della decisione da

adottare.

3.3.1. Nel caso concreto, va anzitutto rilevato che nella misura in

cui era proposta nei confronti della direzione

dell’amministrazio-ne comunale o della direzione dei servizi urbani comunali,

la domanda di ricusa avrebbe dovuto essere respinta già perché improponibile. I

predetti servizi dell'amministrazione comunale non erano infatti ricusabili in

quanto tali. La domanda era dunque proponibile unicamente nella misura in cui

il ricorrente ricusava i tre funzionari dell’amministrazione, che avevano

esperito gli accertamenti preliminari, di cui si è detto in narrativa. Da un

lato, perché questi funzionari avevano allestito un rapporto, nel quale non si

Considerandi

limitavano ad esporre le risultanze delle loro indagini, ma prospettavano anche

l’adozione di determinate misure disciplina-ri a carico di quattro dipendenti,

fra cui l’insorgente. Potevano dunque essere sospettati di prevenzione nei

confronti degli indagati. Dall’altro, perché gli stessi funzionari potevano

interferire nel procedimento allo scopo di evitare qualsiasi rimprovero di aver

violato i loro doveri di vigilanza sui loro subordinati. Erano dunque

sospettabili di avere un interesse personale all'esito del procedimento.

Al fine di garantire la massima oggettività

ed imparzialità, invece di far capo ai servizi dell’amministrazione comunale,

il municipio ha preferito conferire il mandato di condurre l’inchiesta a carico del ricorrente e di tre suoi colleghi ad un commissario esterno di provata esperienza e capacità.

Superate le perplessità iniziali, lo stesso ricorrente ha per finire condiviso

questa decisione.

Nell'atto di conferimento

dell'incarico il municipio ha chiaramente stabilito che l'inchiesta era

affidata esclusivamente all'avv. __________. La direzione dell'amministrazione

e quella dei servizi urbani non sono state coinvolte nemmeno marginalmente

nell'attività inquirente. L'amministrazione comunale doveva soltanto garantire

al commissario designato la massima disponibilità.

3.2

Ferme queste premesse, la ricusa del segretario

comunale, della vicesegretaria e del direttore del servizio di progettazione e

di manutenzione dei servizi urbani comunali appare tutto sommato priva

d'oggetto. Ai funzionari in questione, estensori del rapporto preliminare, di

cui si è detto in narrativa, non è infatti stato affidato alcuna particolare

responsabilità nel quadro della conduzione dell'inchiesta. In quanto funzionari

dell’amministra-zione comunale, essi dovevano unicamente tenersi a disposizione

del commissario per le necessità delle indagini. Ad essi non è stata delegata

alcuna attività inquirente. Al massimo, sono stati chiamati dal commissario a

collaborare nella raccolta di informazioni od a fungere da ausiliari, privi di

qualsiasi autonomia decisionale. Unico responsabile dell’inchiesta era ed è

rimasto il commissario speciale designato dal municipio.

Infondate sono dunque anche le contestazioni che l'insorgente

solleva con riferimento alla collaborazione prestata dalla vicesegretaria

comunale nell’ambito della redazione, sotto dettatura e controllo personale del

commissario, dei verbali degli interrogatori dei testimoni che sono stati

sentiti. Il ruolo di questa funzionaria era comunque marginale. Non disponendo

di alcun potere inquirente e non essendo nemmeno incaricata di preparare decisioni

non era di certo in grado di influenzare l'esito dell'inchiesta.

4.

In esito

alle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto. Pur omettendo

di rilevare che i tre funzionari comunali ricusati non erano ricusabili già

perché non avevano alcuna responsabilità nella conduzione dell’inchiesta, il

Consiglio di Stato perviene infatti a conclusioni che non prestano il fianco a

critiche.

La tassa di giustizia è posta a carico del

ricorrente secondo soccombenza.

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 208 LOC; 26, 27 CPC; 3, 18, 28, 60, 61

PAmm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. La tassa di

giustizia di fr. 1'000.- è a carico del ricorrente.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 seg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto

pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia

costituzionale al Tribunale federale (art. 113 seg. LTF).

4. Intimazione

a:

.

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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