52.2007.51

Diniego del rinnovo o della concessione di una nuova licenza edilizia per la trasformazione di un rustico fuori zona edificabile. Validità dei precedenti rinnovi e portata dell'inventario degli edific

26 giugno 2007Italiano17 min

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Fatti

i quali è ammessa la trasformazione, intesa come cambiamento di destinazione.

Raccolto il preavviso favorevole del

Dipartimento del territorio, il 24 novembre 1999 il municipio di __________ ha

rilasciato a RI 1 una licenza edilizia per la trasformazione del suo rustico in

abitazione secondaria. Il progetto prevedeva di trasformare e ampliare

l'immobile esistente in un edificio articolato su due livelli abitabili, con la

demolizione del corpo di fabbrica addossato nella parte sud-ovest all'edificio

principale, di più recente costruzione, e con una nuova copertura innalzata di

50 cm rispetto all'esistente.

La licenza è stata rinnovata dal municipio, su

richiesta di RI 1, una prima volta il 14 novembre 2001 e una seconda volta il

27 gennaio 2004, senza coinvolgimento delle autorità cantonali.

Un terzo rinnovo della licenza è stato richiesto

il 5 dicembre 2005 e questa volta negato con decisione 25 ottobre 2006 del

municipio di __________, il quale ha fondato la sua risoluzione sull'avviso negativo

del 13 ottobre 2006 del Dipartimento del territorio. Quest'ultimo si è

formalmente opposto al rinnovo della licenza edilizia, in quanto il rustico non

sarebbe più meritevole di conservazione, ma da considerare quale semplice

diroccato non più ricostruibile; gli interventi sarebbero quindi in chiaro

contrasto con i criteri pianificatori applicabili in materia di utilizzazione

dei sedimi ubicati fuori delle zone edificabili.

Con giudizio 23 gennaio 2007, il Consiglio di

Stato ha confermato il diniego della licenza edilizia, respingendo il ricorso

contro di esso inoltrato dall'insorgente.

L'autorità

di ricorso di prime cure ha in sostanza condiviso le motivazioni addotte dal

Dipartimento del territorio nella sua opposizione al rinnovo della licenza. In

particolare, il Consiglio di Stato ha censurato i precedenti rinnovi della

licenza edilizia, concessi senza raccogliere il vincolante parere del

Dipartimento del territorio, unica autorità competente ad applicare il diritto

federale. In merito all'edificio oggetto della vertenza, ha osservato che lo

stesso aveva subito un degrado tale da ridurlo alla stregua di una opera in

rovina, decaduta e lasciata deperire, ormai priva di qualsiasi caratteristica

tipica di un edificio da conservare e da poter essere trasformato. In

conclusione, ha annotato che l'inventario comunale degli edifici fuori zona

edificabile ha un valore limitato e non vincolante nell'ambito dell'esame di

una domanda di costruzione concernente un bene inventariato e che nessuna norma

della LPT autorizzava la trasformazione del rustico in residenza secondaria

fuori zona edificabile.

Contro il predetto giudizio governativo, il

soccombente si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone

l'annullamento e postulando implicitamente il rinnovo della controversa licenza

edilizia. Domanda inoltre l'annullamento della nuova classificazione di "diroccato"

conferita all'edificio nel contesto dell'elenco delle costruzioni fuori

perimetro edificabile, unitamente al preavviso negativo sul rinnovo del

Dipartimento del territorio, e il riconoscimento del diritto di essere sentito

sulle modifiche di classificazione pianificatoria apportate al suo fondo e

della facoltà di visionare gli atti relativi.

ricorrente afferma di aver iniziato i lavori al suo rustico, continuandoli, sia

pur lentamente e con lunghe pause, tra il 1999 ed il 2005. Di conseguenza, la

richiesta di rinnovo della licenza edilizia sarebbe avvenuta per eccesso di

zelo. Il rustico non avrebbe quindi subito un degrado, ma al contrario sarebbe

stato consolidato e predisposto alla riattazione. L'autorità comunale non avrebbe

pertanto negato il rinnovo della licenza edilizia, ma l'avrebbe di fatto revocata,

poiché già utilizzata. Sostiene pure che la decisione di derubricare il rustico

dalla categoria 1a) a diroccato non gli sarebbe stata notificata e quindi sarebbe

stato violato il suo diritto ad essere sentito in merito. Egli ravvisa un

diniego formale di giustizia nel comportamento delle autorità comunali e cantonali.

All’accoglimento del ricorso si oppongono il

Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e il municipio, il quale precisa

che l’avviso cantonale n. 55311 del 13 ottobre 2006 è negativo, i mappali

oggetto dell’edificazione si trovano fuori della zona edificabile, il progetto è

in contrasto con l’art. 39 OPT e 24 LPT e il rustico ha perso la

classificazione 1a) divenendo un diroccato non ricostruibile.

Con scritto 9 maggio 2007, il Tribunale

cantonale amministrativo ha comunicato al patrocinatore del ricorrente che gli

atti di causa sarebbero stati a sua disposizione presso la cancelleria e consultabili

fino al 25 maggio 2007, termine in seguito prorogato di 15 giorni, informandolo

pure che dopo tale scadenza la decisione avrebbe potuto essere pronunciata in

ogni momento. A tutt'oggi il patrocinatore non ha utilizzato la sua facoltà di

visionare gli atti.

Considerato, in

diritto

1.1.1. La competenza del

Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione

attiva dell'insorgente, istante in licenza, è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso,

tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il

giudizio può essere reso sulla base delle tavole processuali, senza procedere

ad accertamenti istruttori (art. 18 cpv. 1 PAmm). La situazione dei luoghi e

dell'oggetto della contestazione emerge chiaramente dai piani e dalle fotografie

agli atti. Il sopralluogo, chiesto dal ricorrente, non appare atto a procurare

a questo tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio. Tanto

meno risulta utile procedere all'assunzione di non meglio precisati testi, ordinare

l'allestimento di una perizia o acquisire documentazione sulla rete dei

sentieri d'interesse cantonale e comunale.

2. Il Tribunale

ha messo a disposizione del ricorrente l'intero incarto, dandogli modo di

pronunciarsi in merito. Il suo diritto di essere sentito è stato quindi

ampiamente salvaguardato.

3. Il

ricorrente afferma in sostanza che egli non avrebbe nemmeno dovuto richiedere il

rinnovo della licenza edilizia, in quanto i lavori erano già stati iniziati. Di

conseguenza, la licenza edilizia sarebbe già stata utilizzata e l'ultimazione

delle opere di risanamento del rustico dovrebbe essere autorizzata.

3.1. Giusta

l'art. 23 cpv. 3 RLE, i lavori sono considerati iniziati quando:

sono in corso d'esecuzione i lavori di

demolizione necessari; oppure

sono state poste in cantiere le installazioni

necessarie all'esecuzione dell'opera; oppure

è accertato che furono fatte spese ingenti per

garantire la protezione del cantiere e di opere vicine; oppure

sono state gettate le fondamenta dell'edificio o

impianto.

Per

essere considerati iniziati, i lavori devono inoltre essere proseguiti nei modi

e nei termini usuali, senza interruzioni importanti che non siano determinate

da motivi estranei alla volontà del proprietario. Deve cioè trattarsi

dell'effettiva messa in cantiere dell'opera e non di una semplice finzione per

raggirare le disposizioni di legge sulla validità del permesso. Non è tuttavia

sufficiente riferirsi esclusivamente a questi criteri oggettivi; devono essere

considerate anche tutte le circostanze, anche soggettive, di ogni singolo caso.

L'effettiva volontà del proprietario d'iniziare i lavori o di continuare quelli

iniziati deve in particolare essere tenuta in debita considerazione. Devono per

esempio essere tenute in considerazione importanti spese fatte in vista

dell'utilizzazione del permesso (Adelio Scolari, Commentario, II. ed., ad art.

14 LE n. 869 e 870).

3.2. Nella

fattispecie, non si può certo affermare che i lavori siano iniziati; anzi, il rustico

da trasformare è nel frattempo crollato nella parte nord-est, come si evince dalle

foto attuali agli atti confrontate con le foto presentate nel 1999 per la

domanda di costruzione.

ricorrente non ha sostanziato le sue asserzioni in merito ai lavori intrapresi

per trasformare il rustico. Egli non ha nemmeno presentato eventuali prove

(fatture, consuntivi di artigiani, documenti bancari, ecc.) atte a dimostrare

le sue dichiarazioni.

ricorrente asserisce di aver incominciato i lavori e di averli continuati, sia

pure lentamente e con lunghe pause, dal 1999 al 2005. In realtà, in questi anni

il rustico non è stato trasformato, ma abbandonato sino a degradarsi. L'asportazione

totale del tetto e gli interventi eseguiti in sei anni non costituiscono inizio

Considerandi

dei lavori di trasformazione giusta l'art. 23 cpv. 3 RLE. Nemmeno si può

sostenere che quei pochi lavori intrapresi dal ricorrente siano serviti a

mantenere nello stato originario il rustico, in quanto, come già evidenziato,

una parte dei muri perimetrali e del tetto sono crollati.

conseguenza, occorre ammettere che la licenza edilizia non è mai stata

utilizzata e i lavori non sono mai concretamente iniziati dal 1999 ad oggi.

4.

A sua

tutela il ricorrente ha quindi correttamente richiesto il rinnovo della licenza

edilizia prima della scadenza della stessa.

4.1

Giusta

l'art. 21 cpv. 3 RLE, per il rinnovo della licenza è applicabile la procedura

seguita per la concessione della licenza (ordinaria o della notifica), escluso

l'art. 17 per i casi in cui non è stata nel frattempo approvata alcuna modifica

al diritto applicabile.

Dal

profilo giuridico, il rinnovo della licenza edilizia equivale alla concessione

di un nuovo permesso. L'autorità dispone dunque degli stessi poteri che ha nei

confronti di una domanda di costruzione ordinaria (Scolari, op. cit., ad art.

14.

LE n. 878).

rinnovo è unicamente una verifica di una licenza già correttamente rilasciata.

Le autorità dovranno procedere all'analisi del progetto che, comunque, non

potrà limitarsi ad una valutazione sommaria, bensì dovrà equivalere alla

verifica puntuale della validità di tutti i presupposti per i quali,

originariamente, era stata concessa la licenza.

4.2

In concreto, i due rinnovi della licenza edilizia del 14 novembre 2001 e del 27

gennaio 2004 sono stati concessi dal municipio di __________ senza chiedere il

preavviso del Dipartimento del territorio. Questi rinnovi sono quindi nulli in

difetto dell'indispensabile autorizzazione cantonale prescritta dalla legge. In

effetti, l'art. 25 cpv. 2 LPT prevede che per tutti i progetti edilizi fuori

dalle zone edificabili l'autorità cantonale competente decide se siano conformi

alla zona o se un'eccezione possa essere autorizzata. Secondo la giurisprudenza

del Tribunale federale, la licenza edilizia accordata dal comune senza l'autorizzazione

di un'autorità cantonale è, per edifici situati fuori dalle zone edificabili e

non conformi alla funzione di zona, radicalmente nulla (cfr. DTF 111 Ib 220,

consid. 5b; STA 5 luglio 2001 in re A.).

rinnovo della licenza postulato il 5 dicembre 2005 va quindi trattato sotto

ogni aspetto alla stregua di una nuova domanda di costruzione.

5.

L'adozione

dell'inventario da parte dei comuni, con integrazione delle relative norme nei

piani regolatori, non ha come conseguenza anche di modificare lo statuto giuridico

degli edifici e impianti fuori delle zone edificabili: questi sono e rimangono

edifici e impianti fuori delle zone edificabili ad ogni effetto giuridico. La

loro trasformazione, benché ammessa dall'inventario, deve quindi essere

approvata dal Dipartimento del territorio, al quale spetta di accertare se

corrisponde ancora ai dettati della legislazione federale e cantonale

concretamente applicabile. L'iscrizione di un oggetto nell'inventario significa

soltanto che esso merita di essere conservato. Dal profilo giuridico,

l'inventario ha la portata di una direttiva ed ha per scopo di rendere

particolarmente attenta l'autorità preposta alla concessione della licenza

edilizia. Il diritto federale non può quindi venir eluso per mezzo dell'inventario

(Scolari, op. cit., ad art. 73 LALPT n. 563 e 564).

conseguenza, il fatto che il rustico fosse stato classificato nella categoria 1a)

dell'inventario degli edifici fuori zona edificabile non vincola l'autorità;

non sussiste quindi, su questa base, nessun obbligo di rinnovare o rilasciare

una licenza edilizia per la trasformazione del rustico classificato come degno

di protezione.

Non è

neppure previsto l'obbligo per l'autorità di pronunciare un declassamento in

una decisione formale indipendente; il diritto di essere sentito è garantito

nell'ambito della procedura di rilascio della licenza edilizia. In casu, non si

può nemmeno rimproverare al Consiglio di Stato di non aver motivato a

sufficienza la sua decisione.

6.

L'intervento

previsto dal ricorrente non può beneficiare di un permesso di costruzione

ordinario, in quanto il rustico si trova fuori zona edificabile.

L'ammissibilità del progetto va pertanto esaminata in applicazione degli art.

24.

e segg. LPT, nella versione entrata in vigore il 1° settembre 2000.

6.1

Giusta

l'art. 24 LPT, in deroga al principio della conformità di zona (art. 22 cpv. 2

lett. a LPT), fuori delle zone edificabili possono essere eccezionalmente

rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di destinazione di

edifici o impianti non conformi alla funzione prevista per la zona di

utilizzazione, a condizione che, cumulativamente, la loro destinazione esiga una

ubicazione fuori della zona edificabile (lett. a) e che non vi si oppongano

interessi preponderanti (lett. b).

6.2

Con

ogni evidenza, la residenza secondaria progettata dal ricorrente non è una

costruzione ad ubicazione vincolata. La sua destinazione, residenziale, non

esige affatto che sorga fuori della zona edificabile. Già per questo motivo, un

permesso fondato sull'art. 24 LPT non entra in considerazione.

7.

L'intervento

in disamina non può beneficiare nemmeno di un'autorizzazione giusta l'art. 24a

LPT. Questa norma si riferisce esclusivamente a cambiamenti di destinazione

senza l'esecuzione di lavori di costruzione, ciò che nella fattispecie non si

verifica. Inapplicabile risulta pure l'art. 24b LPT, in quanto regola le

aziende accessorie non agricole, con cui l'edificio in esame non ha nulla a che

vedere.

8.

8.1. Occorre

ora verificare se la fattispecie possa venir sussunta sotto l'art. 24c

LPT, norma che, sostituendo, nella sostanza, la regolamentazione prevista

dall'art. 24 cpv. 2 vLPT, tutela le situazioni acquisite (Besitzstandsgarantie).

L'art. 24c cpv. 1 LPT dispone che, fuori delle zone edificabili,

gli edifici e gli impianti utilizzabili in base alla loro destinazione, ma non

più conformi alla destinazione di zona, sono per principio protetti nella loro

situazione di fatto. Con l'autorizzazione dell'autorità competente, soggiunge

il cpv. 2, tali edifici e impianti possono essere rinnovati, trasformati

parzialmente, ampliati con moderazione o ricostruiti, purché siano stati eretti

o modificati legalmente. In ogni caso è fatta salva la compatibilità con le

importanti esigenze della pianificazione territoriale. Gli art. 41 e 42 OPT specificano

i suddetti requisiti, recependo, anche su questo aspetto, la precedente giurisprudenza

del Tribunale federale (cfr. DTF 127 II 209, consid. 2c). L'art. 24c

LPT codifica di fatto la precedente giurisprudenza del Tribunale federale,

secondo la quale la protezione della situazione di fatto è limitata agli

edifici e installazioni che si trovano in uno stato tale per cui la loro utilizzazione

è ancora possibile conformemente alla destinazione originaria della

costruzione. Pertanto, le costruzioni in rovina, inutilizzabili o atte alla

demolizione non beneficiano della garanzia della proprietà, la quale non protegge

neppure le utilizzazioni cessate ormai da lungo tempo. Per gli immobili

d'abitazione, si deve almeno esigere che i muri esterni siano intatti per

proteggere gli occupanti dal vento e dal freddo, in particolare nelle regioni

di montagna (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,

expropriation, Berna 2001, n. 595 e rif.).

8.2

Nella fattispecie, non si può fare a meno di evidenziare nuovamente come il rustico

si trovi in una situazione di incuria, con addirittura una parte delle pareti

perimetrali e del tetto a nord-est crollate. Si deve forzatamente concludere

che lo stato attuale del rustico sia il risultato di un processo di decadimento

progressivo dell'immobile, privato da tempo di manutenzione. Le fotografie agli

atti confermano tale situazione di complessivo e avanzato degrado

dell'edificio. Lo stato attuale del rustico attesta una mancanza di interesse

al suo utilizzo, corroborato dal mancato uso della licenza edilizia durante l'arco

di sei anni.

quanto precede, ne consegue, senza bisogno di verificare se la progettata ricostruzione

sia compatibile con le importanti esigenze della pianificazione del territorio,

che i requisiti per il rilascio della licenza edilizia ai sensi degli art. 24c

LPT e 41-42 OPT non risultano soddisfatti.

9.

9.1.

Da ultimo, va osservato che l'intervento in esame non potrebbe venir autorizzato

nemmeno in base all'art. 24d LPT, riguardante le eccezioni di diritto

cantonale per edifici e impianti fuori delle zone edificabili. Il cpv. 2 di

tale norma prevede che il diritto cantonale può autorizzare il cambiamento

totale di destinazione di edifici o impianti degni di protezione, se sono stati

sottoposti a protezione dall'autorità competente (lett. a) e se la loro

conservazione a lungo termine non può essere assicurata in altro modo (lett.

b). Il cpv. 3 enuncia ulteriori condizioni cumulative che devono essere

ossequiate. Occorre, in particolare, che l'edificio esistente si presti

all'utilizzazione prevista (lett. a) e che l'aspetto esterno e la struttura

edilizia basilare restino sostanzialmente immutati (lett. b).

Vero è

che il rustico in oggetto è stato classificato nella categoria 1a) nell'ambito

dell'inventario degli edifici situati fuori delle zone edificabili del comune

di __________, ma dato il suo profondo decadimento attualmente l'edificio non può

più essere considerato degno di protezione (cfr. considerando 5). D'altra

parte, i lavori progettati travalicano i limiti degli interventi ammissibili,

che concernono, di principio, il solo cambiamento di destinazione, senza

modifiche sostanziali delle fattezze della costruzione.

9.2

Giusta l'art. 39 cpv. 2 OPT, i cantoni possono autorizzare, siccome

d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di edifici esistenti,

protetti perché elementi tipici del paesaggio. Ciò presuppone, in particolare,

che il paesaggio e gli edifici formino un'unità degna di protezione e siano

stati posti sotto protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione (lett.

a). L'oggetto protetto non è infatti costituito soltanto dagli edifici del

paesaggio ma anche dal paesaggio stesso, che va posto sotto protezione nel

quadro della pianificazione dell'utilizzazione (Ruffinen/Ecabert, op. cit., n.

624).

Nonostante

il 30 gennaio 2002 il Consiglio federale abbia approvato la scheda di

coordinamento 8.5 del piano direttore cantonale, il Ticino non si è ancora

dotato di un piano di utilizzazione conformemente alla lettera a) della

disposizione citata. Poco importa dunque che l'edificio in parola sia annoverato

nell'inventario dei rustici nella categoria 1a), dove è ammesso il cambiamento

di destinazione; questo non è sufficiente per autorizzare interventi edilizi

sulla base dell'art. 39 OPT. Ciò sarà il caso solo dopo che il nostro Cantone

si sarà munito di un piano di protezione del paesaggio. Fino ad allora, non

potranno essere rilasciate autorizzazioni edilizie ai sensi della norma appena

citata, né per cambiamenti di destinazione, né per semplici ampliamenti.

10.

esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va respinto con la

conseguente conferma della decisione governativa impugnata.

La tassa

di giustizia, commisurata al lavoro occasionato dall'impugnativa, è posta a

carico del ricorrente secondo soccombenza (art. 28 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 24, 24a, 24b, 24c, 24d, 25 LPT; 39, 41,

42 OPT; 73 LALPT; 1, 2, 21 LE; 21, 23 RLE; 3, 18, 28, 43, 60 segg. PAmm;

dichiara e pronuncia:

1. Il

ricorso è respinto.

2.La tassa di giustizia di

fr. 1'200.- è posta a carico del ricorrente.

3.Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 ss.

LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico,

entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale

al Tribunale federale (art. 113 ss. LTF).

4. Intimazione

;

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente La

segretaria

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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