52.2007.75
Pubblico concorso per l'aggiudicazione di lavori di sottostruttura per la manutenzione di strade cantonali. Criteri d'idoneità tecnica e finanziaria dei concorrenti, offerte sottocosto. Interpretazion
26 aprile 2007Italiano16 min
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Numero d'incarto:
52.2007.75
Data decisione, Autorità:
26.04.2007, TRAM
Titolo:
Pubblico concorso per l'aggiudicazione di lavori di sottostruttura per la manutenzione di strade cantonali. Criteri d'idoneità tecnica e finanziaria dei concorrenti, offerte sottocosto. Interpretazione dei requisiti del capitolato.
AGGIUDICAZIONE
CRITERIO DI IDONEITÀ
ESCLUSIONE
OFFERTA
art. 5 let. c LCPUBB
art. 20 LCPUBB
art. 22 let. c LCPUBB
art. 32 LCPUBB
art. 36 LCPUBB
art. 37 LCPUBB
art. 47 RLCPUBB
Incarto n.
52.2007.75
Lugano
26 aprile 2007
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente,
Stefano
Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 1 marzo 2007 del
RI 1
patrocinato da: PA 1
contro
la decisione 13 febbraio 2007 del Consiglio di Stato
(n. 803) che aggiudica al consorzio RI 1 i lavori di sottostruttura per la
manutenzione e la conservazione delle strade cantonali / lotto MS-SC 5 07/10 __________
durante il quadriennio 2007-2010;
viste le risposte:
- 7 marzo 2007
dell'ULSA;
- 16 marzo 2007 della
Divisione delle costruzioni;
- 20 marzo 2007 del
consorzio CO 1
preso atto della replica 3
aprile 2007 del consorzio ricorrente e delle dupliche:
- 11 aprile 2007 della
Divisione delle costruzioni;
- 12 aprile 2007 del
consorzio CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in
fatto
A. Il 31
ottobre 2006 il Dipartimento del territorio ha indetto un pubblico concorso,
retto dalla LCPubb ed impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare
sette lotti di lavori di manutenzione delle strade cantonali durante il
quadriennio 2007-2010. Fra questi, v'era quello relativo alle strade del Locarnese
e Valli __________ (lotto MS-SC 5 07/10). Oggetto del bando erano opere di
miglioria stradale, ripristini in seguito ad incidenti, esecuzione e
conservazione dei cigli stradali, manutenzione ordinaria dei manufatti,
costruzione di opere in calcestruzzo quali muri di controriva, muri di
sostegno, piccoli manufatti, opere di prosciugamento, opere di premunizione a
protezione della strada, interventi d'emergenza in casi di eventi naturali,
quali frane, alluvioni, esondazioni, caduta di piante.
Il bando di concorso stabiliva i seguenti
criteri d'aggiudicazione:
- Prezzo 50%
- Attendibilità dell'offerta 25%
- Organizzazione della ditta 20%
- Formazione apprendisti 5%
Il capitolato CPN 102 (pos. 223.100)
chiedeva inoltre ai concorrenti, quale criterio d'idoneità, di dimostrare di
aver eseguito lavori di sottostruttura nell'ambito stradale nel corso degli
ultimi tre anni.
B. In tempo
utile, sono pervenute al committente le offerte di tre concorrenti. Fra queste,
v'erano quelle del consorzio ricorrente, formato dalle imprese RI 1 di fr.
5'898'410.00 e quella del consorzio resistente, formato dalle ditte CO 1
(consorzio
RI 1) di fr. 5'106'9939.80.
Valutate le offerte pervenutegli, il 13
febbraio 2007 il Consiglio di Stato ha aggiudicato la commessa al consorzio CO
1, classificatosi al primo posto con 524.5 punti.
C. Contro la predetta decisione, il consorzio RI 1, secondo in graduatoria
con 462.5 punti, è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo che sia annullata e che la commessa gli sia aggiudicata.
L'insorgente contesta anzitutto che le ditte
formanti il consorzio aggiudicatario adempiano il criterio d'idoneità fissato
dalla pos. 223.100 del capitolato. A suo avviso, il consorzio CO 1 avrebbe
dovuto essere estromesso dalla gara siccome inidoneo, poiché non avrebbe
dimostrato di aver eseguito lavori di sottostruttura in ambito stradale negli
ultimi tre anni.
L'offerta, prosegue, non avrebbe comunque
potuto conseguire l'aggiudicazione. Anzitutto perché il prezzo sarebbe
sottocosto. In secondo luogo, perché il calcolo del punteggio relativo all'attendibilità
dell'offerta sarebbe erroneo. Da ultimo, perché il criterio relativo
all'organizzazione della ditta sarebbe stato valutato in modo arbitrario.
D. All'accoglimento
del ricorso si oppongono la Divisione delle costruzioni ed il consorzio
aggiudicatario, contestando le tesi dell'insorgente con argomenti che saranno
discussi nei seguenti considerandi.
E. Con la
replica il ricorrente ribadisce che il criterio d'idoneità relativo
all'esecuzione di lavori di sottostruttura nell'ambito stradale andrebbe
interpretato in funzione delle particolarità della commessa. I lavori indicati
dal consorzio aggiudicatario sarebbero di minima entità e non dimostrerebbero
le sue attitudini.
La ditta RI 1, soggiunge, andrebbe comunque
esclusa, poiché oggetto di procedure esecutive per mancato pagamento di oneri
sociali (SUVA) e di imposte (Confederazione).
Con le dupliche la CO 2 si sono confermati
nelle rispettive tesi, allegazioni e domande, contestando in dettaglio le
censure precisate dal ricorrente in sede di replica.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb.
In quanto partecipante alla gara, l'insorgente è senz'altro legittimato ad impugnare
la decisione di aggiudicazione (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo, è dunque
ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla
base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). Le prove genericamente chieste
dall'insorgente (testimoni, perizia, sopralluogo, documenti) non appaiono invero
atte a procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti
per il giudizio.
2. 2.1. Secondo
l’art. 20 cpv. 1 LCPubb, il committente può esigere dall’offerente la prova
dell’idoneità finanziaria, economica e tecnica. A tal fine precisa i criteri di
idoneità, tenuto conto della legislazione speciale. Possono essere richieste,
soggiunge la norma (cpv. 2), le prove di idoneità indicate nel bando o nella
relativa documentazione.
A comprova delle capacità tecniche, dispone
l’art. 22 lett. c LCPubb, il committente può chiedere all’offerente l’elenco
dei lavori eseguiti negli anni precedenti l’appalto, corredato dai certificati
di buona esecuzione dei lavori più importanti, indicanti l’importo, il periodo
e il luogo d’esecuzione.
2.2. Nel caso in esame, la posizione 223.100
del capitolato chiedeva ai concorrenti, a titolo di requisito d'idoneità
tecnica, di dimostrare di aver eseguito lavori di sottostruttura nell'ambito
stradale nel corso degli ultimi 3 anni.
Il criterio non fissava né un numero, né un
valore minimo di lavori eseguiti ammissibili come referenza. Né chiedeva
attestati di buona esecuzione. Esso esigeva soltanto che si trattasse di lavori
di sottostruttura eseguiti nell'ambito stradale a partire dal 2003.
Il consorzio resistente ha indicato le
seguenti referenze:
2000/2001 4 referenze (omissis)
2003
Struttura tende
parasole scavi e opere di sostegno fr. 58'883.00
Pista di ghiaccio Ascona in cemento
armato
2003 Riattazione servizi igienici Riattazione
con taglio fr. 51'484.60
Centro Sportivo Tenero parti
in cemento armato
Pavimentazione
aree
con
lastre di cemento
2003/ Canalizzazione e infra- Nuova
canalizzazione, fr. 899'300.00
2004
strutture in via
Moranda posa condotta acqua
a Minusio potabile,
scavo in strada
2004 Formazione nuovi servizi Nuova
costruzione in fr. 66'532.30
igienici a Minusio cemento
armato
2004 Acquedotto comunale in Scavi
anche in roccia fr. 89'993.85
via dell'Acqua a Minusio per
posa nuovo acque-
1. tappa dotto
e relative infra-
strutture
2004 Ristrutturazione stabile Lavori
interni fr. 25'124.60
scolastico a Minusio opere
murarie
2004 Potenziamento rete di Scavo
per posa tubazione fr. 10'696.50
distribuzione via Mondac-
ce a Minusio
2004 Area svago a Someo Esecuzione
muri ciclopici fr. 170'000.00
2005 Opere manutenzione Opere
di contenimento fr. 48'307.00
riali Rampogna e Fregera nelle
zone a monte
2005
Lavori urgenti per UT e Lavori
vari di ripristino fr. 32'925.60
AAP Minusio strutturale,
posa tuba-
zioni
subacquee in ghisa
2005 Protezione scarpate con Protezione scarpate con fr.
80'000.00
reti. Ponticelli in legno reti antimassi. Canali di
scarico
2006
Risanamento riale Ron- Lavori
di ripristino fr. 500'000.00
caccio a Brissago strutturale.
Posa tubazioni
2006 Strade patriziali e consor- Formazione strade di rag- fr.
350'000.00
tili con muri in pietrame gruppamento
2006 Ripristino carraie sentiero Rifacimento muri in pietra- fr.
120'000.00
storico me
Il committente ha ritenuto che il consorzio RI
1 rispondesse al requisito d'idoneità in esame, appositamente definito in
termini generici allo scopo di allargare la cerchia dei potenziali concorrenti
oltre il ristretto ambito delle imprese che hanno sinora curato la manutenzione
delle strade cantonali. Delle 18 referenze indicate dal consorzio, senza
peraltro specificare a quale delle due consorziate si riferiscano, 12 sarebbero
conformi.
La tesi può essere soltanto parzialmente
condivisa.
Delle 14 referenze posteriori al 2003, ulteriormente
verificate dal committente dopo l'aggiudicazione, possono essere considerati
pertinenti all'ambito stradale soltanto:
-
Fatti
i lavori per le canalizzazioni ed il
potenziamento dell'acquedotto e delle infrastrutture, eseguiti dalla ditta CO 1
CO 1
-
i lavori di costruzione di strade patriziali e
consortili e quelli di rifacimento delle carraie, eseguiti dall'impresa RI 1 __________
__________
Le altre referenze sono invece
sostanzialmente estranee all'ambito stradale. A torto il committente le ha
ritenute valide estendendo la nozione di ambito stradale a tutte le
opere che potevano servire anche solo indirettamente ad assicurare l'esercizio
delle vie di comunicazione.
Anche se le referenze valide si riducono ai
quattro lavori sopra indicati, non si può comunque rimproverare al committente
di aver abusato della latitudine di giudizio che si era riservato con il
criterio d'idoneità in esame, per aver ritenuto sufficientemente dimostrate le
attitudini tecniche delle due imprese di costruzione che compongono il
consorzio. Le quattro commesse, che possono essere riconosciute come referenza,
hanno in effetti per oggetto di lavori di sottostruttura di una certa importanza,
eseguiti su opere viarie. Il criterio d'idoneità sancito dalla posizione
223.100 del capitolato non fissava maggiori esigenze in fatto di numero, di
caratteristiche o di valore dei lavori che potevano essere indicati e ritenuti
validi come referenza. Parimenti, non chiedeva che si trattasse di referenze appartenenti
al consorzio in quanto tale.
Invano pretende il ricorrente di escludere
tutti i lavori che non rientrano nell'ambito specifico di quelli formanti
l'oggetto della commessa. Una simile, restrittiva interpretazione non può essere
accreditata, poiché porterebbe a precludere la partecipazione alla gara a tutte
le ditte che non si sono sinora occupate di manutenzione stradale.
Parimenti da respingere sono le ulteriori
censure, sollevate dall'insorgente con riferimento all'idoneità tecnica o
finanziaria del consorzio resistente.
Il fatto che la ditta CO 1, costituitasi
nella forma attuale nel 2002, operi prevalentemente nel campo dell'edilizia
residenziale non costituisce un valido motivo per considerarla inidonea a
partecipare alla gara.
Nemmeno i precetti esecutivi spiccati
dall'AFC nei confronti della PA 1 per mancato pagamento di imposte (IVA o IFD),
nel frattempo pagate, giustificano l'esclusione del consorzio in applicazione
dell'art. 5 lett. c LCPubb. Tale norma non esige infatti che i concorrenti
dimostrino di essere in regola anche con il pagamento delle imposte federali
dirette o indirette. Nel giudizio sulla solvibilità e sulla solidità economica di
un concorrente il committente può invero tener conto anche del mancato pagamento
di oneri non elencati dalla norma in questione. In concreto, non si può
tuttavia rimproverare al committente di aver violato il diritto per aver
ritenuto che le esecuzioni promosse dall'AFC nei confronti della ditta CO 1 non
fossero tali da comportare l'esclusione dalla gara. Il consorzio resistente ha
del resto prodotto tutte le attestazioni richieste dal bando per comprovare
l'avvenuto pagamento dei contributi sociali e delle imposte cantonali e
comunali.
Da disattendere sono pure le contestazioni
riguardanti l'inadeguatezza dei tecnici e delle maestranze, la mancanza di
un'officina meccanica, l'inadeguatezza dei mezzi tecnici a disposizione e
l'insufficiente prontezza d'intervento. Da questo profilo, il capitolato non
poneva infatti particolari requisiti d'idoneità.
3. Sottocosto
3.1. A differenza della legge sugli appalti
(LApp), la LCPubb non prevede la possibilità di escludere le offerte sotto
costo. Tale possibilità, contemplata da numerose legislazioni cantonali, ha del
resto sempre creato notevoli difficoltà a livello di applicazione pratica
(Nicolas Michel, Droit public de la construction, n. 1952 segg.; Galli/Lehmann/Rechsteiner,
Das öffentliche Beschaffungswesen in der Schweiz, n. 476 e rinvio a 468). Il
committente può quindi deliberare la commessa ad un concorrente che offre un
prezzo particolarmente basso, fintanto che la sua offerta risponde alle
condizioni del bando di concorso e non costituisce un atto di concorrenza
sleale (RDAT I-1998 n. 49 consid. 3.4; STA 18.5.2005 in re
V. e I. n. 52.2005.72-74, consid. 3.3.; Tercier, La liberalisation du marché de
la construction, pubbl. in Journées du droit de la construction 1997,
documentation 1, pag. 24; BR 2000/2 pag. 61 seg. S 22 -
27). Se l'offerta appare insolitamente bassa rispetto alle altre, il committente
può semmai richiedere informazioni al concorrente per accertarsi che la stessa
rispetti le condizioni di partecipazione e possa adempiere alle condizioni
inerenti alla commessa (cfr. anche § 27 DirCIAP; art. XIII cpv. 4 lett. a AAP).
In quest'ottica, l'art. 47 RLCPubb/CIAP stabilisce che un committente, che
riceve un’offerta insolitamente più bassa delle altre, può chiedere spiegazioni
all’offerente per accertarsi che quest’ultimo rispetti le condizioni di
partecipazione e sia in grado di soddisfare le condizioni della commessa.
3.2. Nel caso concreto, il committente ha
esperito una verifica dell'attendibilità dei prezzi di certe posizioni,
giungendo alla conclusione che l'offerta del consorzio resistente rispondesse
alle condizioni del bando e non fosse da escludere per inaffidabilità. Il
ricorrente contesta queste deduzioni, sottolineando il prezzo insolitamente
basso di alcune posizioni, che non coprirebbe nemmeno il costo del materiale.
La censura non può essere accolta, poiché
questi prezzi non bastano per dimostrare che il consorzio vincente non è in
grado di fornire le prestazioni richieste dal capitolato o che l'offerta costituisce
un atto di concorrenza sleale.
4. Attendibilità
dei prezzi
4.1. La posizione 224.100 del capitolato
(CPN 102) stabiliva che l'attendibilità dei prezzi, ponderata con un fattore
del 25%, sarebbe stata valutata confrontando l'importo offerto con l'analogo
preventivo di riferimento ed assegnando il punteggio in base alla seguente formula:
Prezzo uguale al preventivo di riferimento +/- 10% punti 6 x 100
Prezzo + 30% rispetto al preventivo di riferimento punti 0 x 100
Prezzo - 30% rispetto al preventivo di riferimento punti 0 x
100
Per gli altri prezzi interpolazione
lineare x 100
Il preventivo di riferimento viene definito mediando il preventivo del
committente con la media delle offerte:
Preventivo di riferimento = (media offerte + preventivo committente) :
2
A tale scopo il committente deposita presso la Cancelleria dello Stato
in busta chiusa e sigillata un preventivo quale base per l'elaborazione del
presente criterio.
4.2. Il ricorrente contesta il punteggio
assegnato al consorzio resistente asserendo che il preventivo del committente
dovrebbe essere di fr. 7'200'000.-.
Il preventivo del committente, reso noto ai
concorrenti previa apertura della busta sigillata depositata presso la
Cancelleria dello Stato, ammonta in realtà a fr. 7'869'272.70. Il punteggio assegnato
al consorzio CO 1 appare dunque corretto. Preso atto dei dati che gli sono
stati notificati, il ricorrente non ha peraltro insistito ulteriormente sulla
censura.
5. Organizzazione
della ditta
5.1. La posizione 224.100 del capitolato
stabiliva che l'organizzazione della ditta sarebbe stata valutata sulla base
dei dati forniti dal concorrente in base alla seguente scala di punteggio:
1. Flessibilità (n. squadre proposte) (punti
1-6) x 25
Considerandi
2.
Prontezza d'intervento (punti
1-6) x 25
3.
Inventario (punti
1-6) x 25
4.
Disponibilità personale tecnico (punti
1-6) x 25
Il committente ha
assegnato al consorzio resistente i seguenti punteggi:
1.
Flessibilità (6 squadre proposte) punti
3.0
2.
Prontezza d'intervento punti
6.0
3.
Inventario punti
6.0
4.
Disponibilità personale tecnico punti
6.0
Il ricorrente
li contesta sostenendo che andrebbero tutti ridotti a 2.0 punti. Il consorzio CO
1.
non disporrebbe dell'esperienza necessaria per garantire la flessibilità e la
prontezza d'intervento richieste. Non disporrebbe di un'officina di riparazione
ed avrebbe un inventario inadatto alle prestazioni oggetto della commessa. Le
ditte consorziate non disporrebbero infine di personale tecnico sufficiente.
5.2
Il
committente giustifica le note assegnate, rilevando quanto segue.
5.2.1
Il consorzio resistente mette a disposizione 3
squadre di 6 uomini l'una ed altre 3 in caso di necessità, come del resto il
ricorrente al quale sono tuttavia stati assegnati 6.0 punti.
La valutazione non appare insostenibile.
Semmai è da correggere a favore del consorzio resistente, non essendo dato di
vedere per qual motivo, a parità di risorse di personale, gli sia stato dato un
punteggio di soli 3.0 punti.
5.2.2
Il consorzio aggiudicatario, in sede di discussione
d'offerta, ha fornito i seguenti tempi d'intervento:
- prima squadra: mezz'ora
- seconda squadra: 2 ore
- terza squadra: 2 ore
Il consorzio ricorrente ha indicato un tempo
d'intervento di 2 ore per tutte le tre squadre. Il committente ha assegnato 6.0
punti ad entrambi, ritenendo di non premiare la particolare prontezza d'intervento
indicata dal consorzio resistente per la prima squadra. Anche in questo caso le
valutazioni appaiono sostenibili. La pretesa inesperienza del consorzio CO 1
non costituisce un valido motivo per ridurre il punteggio assegnato al
consorzio resistente.
5.2.3
L'inventario dei mezzi a disposizione di entrambi i
consorzi è stato ritenuto adeguato. La maggior parte dei lavori di manutenzione
sono invero di ordinaria amministrazione. Entrambi i consorzi meritano dunque
6.0
punti.
Nemmeno questa valutazione procede da un
esercizio abusivo del potere discrezionale che la prescrizione di gara riserva
al committente. La mancanza di un'officina di riparazione non costituisce un
motivo tale da esigere imperativamente una riduzione del punteggio assegnato al
consorzio CO 1 Tanto meno se si considera che il consorzio può far capo ai
macchinari dell'impresa principale CO 1 del gruppo al quale appartiene.
5.2.4
Il consorzio CO 1 dispone di 6 tecnici che assicurano
una disponibilità del 175% sui cantieri. Il consorzio ricorrente dispone soltanto
di 5 tecnici ma con una maggiore disponibilità (210%). Tenuto conto che di
solito non vi sono più di tre cantieri aperti contemporaneamente che richiedono
tre tecnici in grado di garantire una disponibilità complessiva del 100%, anche
dal profilo di questo sottocriterio appare giustificato
assegnare ad entrambi i
consorzi il punteggio massimo (6.0).
La deduzione si
fonda su criteri oggettivi e pertinenti. Appare dunque sostenibile. Le
generiche critiche del consorzio ricorrente non la scalfiscono.
6.
Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto.
La tassa di giustizia e le ripetibili,
commisurate al lavoro occasionato dall'impugnativa ed al valore della commessa,
sono a carico delle ditte del consorzio ricorrente secondo soccombenza.
Dispositivo
Per questi motivi,
visti gli art. 20, 22, 32, 36, 37 LCPubb; 47 RLCPubb/CIAP;
3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara
e pronuncia:
1. Il ricorso
è respinto.
2. La tassa di
giustizia di fr. 6'000.- sono a carico delle ditte del consorzio ricorrente,
che rifonderanno fr. 9'000.- al consorzio resistente a titolo di ripetibili.
3. Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto
pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia
costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
4. Intimazione
a:
;
,
.
terzi implicati
1. CO 1
1 patrocinata da: PA 2
2. CO 2
3. CO 3
rappr. da: RA 1
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il
segretario
Ultimo aggiornamento: 09.05.2026
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