Cerca - Sentenze e decisioni - Repubblica e Cantone Ticino

AIUTO

RICERCA

Anteprima di stampa

Numero d'incarto:

52.2008.110

Data decisione, Autorità:

12.12.2008, TRAM

Titolo:

La distruzione di un edificio per cause naturali fa venir meno la protezione dei diritti acquisiti. La sua ricostruzione soggiace quindi al diritto vigente. Nullità di una licenza rilascita in esito ad una procedura gravemente viziata? Quesito lasciato aperto, siccome il permesso è comunque decaduto

GARANZIA DELLA PROPRIETÀ

LICENZA EDILIZIA

RICOSTRUZIONE

art. 26 COST

art. 14 LE

art. 23 RLE

Incarto n.

52.2008.110

Lugano

12 dicembre

2008

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Stefano

Bernasconi, vicepresidente,

Raffaello

Balerna, Damiano Bozzini

segretario:

Leopoldo Crivelli

statuendo sul ricorso 14 marzo 2008 di

RI 1

patrocinati da: PA 1

contro

la decisione 27 febbraio 2008 (n. __________) del

Consiglio di Stato, che ha respinto l’impugnativa presentata dagli insorgenti

avverso la risoluzione 25 ottobre 2007 con cui l'allora municipio di CO 2 ha

negato loro il rilascio di una licenza edilizia per la ricostruzione di un

rustico al mapp. __________;

viste le risposte:

- 2 aprile 2008 del

Consiglio di Stato;

- 8 aprile 2008 di CO 1;

- 8 aprile 2008 del

municipio di CO 2;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. I

ricorrenti sono comproprietari dei contermini mapp. __________ e __________ di __________

(ora comune di __________), ubicati nella zona residenziale R2 della frazione

di __________, a margine della strada cantonale.

In data 13 settembre 1995, a causa delle

forti piogge, una porzione di terreno del mapp. __________ si è staccata dal

versante N del monte __________ distruggendo i manufatti sottostanti, in

particolare un pezzo del muro posto sul confine S del mapp. __________ e, più a

valle, la parte sinistra dello stabile al mapp. __________ adiacente la strada

cantonale.

B. a) Il 20

settembre 1995 i proprietari hanno chiesto al municipio di CO 2, tramite una

semplice lettera e senza allegare alcun piano, di poter ricostruire il rustico

al mapp. __________ parzialmente distrutto dalla frana. Con scritto 3 aprile

1996 l’esecutivo comunale ha autorizzato l'intervento, specificando che la

costruzione avrebbe dovuto mantenere la struttura volumetrica e la destinazione

precedente.

b) Il 23 giugno 1998 il municipio ha

rilasciato ai proprietari della part. __________ una licenza edilizia per

costruire un muro ancorato a monte del rustico esistente sul fondo, in modo da

stabilizzare il pendio e poter ripristinare la costruzione, le cui mura interne

erano state nel frattempo puntellate per garantirne la stabilità compromessa

dallo scoscendimento.

c) Il 31 maggio 2001 l'autorità comunale ha

inoltre concesso ai RI 1 un permesso di costruzione per ristrutturare la

cascina al mapp. __________ trasformandola in abitazione e per realizzare

quattro posteggi esterni sul contiguo mapp. __________, laddove prima dello

smottamento insisteva una stalla/fienile di 80 mq.

d) Il 25 giugno 2007 RI 1 hanno inoltrato al

municipio una domanda per ricostruire il rustico un tempo presente sul mapp. __________.

Il progetto presentato prevedeva in pratica di coprire i posteggi esistenti,

integrandoli in una costruzione di complessivi tre piani da adibire a residenza

primaria.

All'intervento si sono opposti i proprietari

della vicina part. __________, rilevando che la nuova costruzione non avrebbe rispettato

l'altezza, la distanza dalla strada e gli indici stabiliti dalle NAPR. Anche il

Dipartimento del territorio ha avversato la domanda, annotando che l'accesso,

oltre a risultare in contrasto con le opere di moderazione del traffico

prospettate dal comune, non godeva di sufficiente visibilità e disattendeva

quindi i principi di sicurezza esatti dall’art. 48 cpv. 1 della legge sulle

strade del 23 marzo 1983 (Lstr; RL 7.2.1.2).

Adeguandosi al preavviso dell’autorità

cantonale e ritenendo parzialmente fondata l'opposizione dei confinanti, il 25

ottobre 2007 il municipio ha negato la licenza edilizia.

C. Con giudizio

27 febbraio 2008 il Consiglio di Stato ha confermato il diniego del permesso,

respingendo l’impugnativa contro di esso introdotta dai ricorrenti.

L'autorità di ricorso di prime cure ha

stabilito per cominciare che la licenza edilizia del 3 aprile 1996, in ogni

modo nulla siccome rilasciata senza seguire la procedura imposta dalla LE, era

decaduta per l'inattività dei proprietari, che sul mapp. __________ si erano

limitati ad eseguire alcuni lavori di sistemazione senza mai iniziare la

ricostruzione vera e propria dell’edificio demolito. Appurato pertanto che il

manufatto oggetto della domanda 25 giugno 2007 è una nuova costruzione a tutti

gli effetti, il Governo ha ritenuto che l'opera non potesse essere autorizzata

in quanto lesiva dell'altezza massima e della distanza dalla strada ammesse

dalle NAPR. A nulla gioverebbe peraltro il permesso concesso ai ricorrenti il

31 maggio 2001, dato che esso concerneva tutt'altro intervento, segnatamente la

realizzazione di quattro posteggi scoperti che in realtà non sono mai stati

approntati.

D. Avverso il

predetto giudizio governativo RI 1 insorti davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, chiedendo che previo annullamento della decisione impugnata venga

rilasciato loro il permesso postulato.

Riassunti minuziosamente gli accadimenti e

sollecitato l'esperimento di un sopralluogo, i ricorrenti hanno sottolineato

innanzi tutto che i vicini avevano ricevuto copia della licenza 3 aprile 1996 e

non hanno sollevato alcuna contestazione in merito. Il permesso era quindi

assolutamente valido nonostante le gravi carenze procedurali che ne hanno

contraddistinto il rilascio ed i suoi beneficiari possono ora vantare un

diritto indiscusso alla ricostruzione del rustico andato distrutto. Il loro

interesse alla sicurezza giuridica prevarrebbe insomma nettamente su quello generale

all'attuazione del diritto oggettivo e d'altra parte i lavori previsti sono

stati iniziati nel senso di quanto disposto a tal proposito dall'art. 23 cpv. 2

del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE;

RL 7.1.2.1.1) e nel complesso non hanno subito interruzioni, cosicché la

licenza non è mai decaduta.

Quanto al permesso ottenuto il 31 maggio

2001, esso autorizzava la ristrutturazione della cascina al mapp. __________ e

la realizzazione di quattro posteggi sulla contermine part. __________.

All'epoca il Dipartimento del territorio ha ritenuto che i posteggi fossero

conformi alla legge, per cui oggi non può sostenere il contrario senza violare

la sicurezza del diritto ed il principio dell'affidamento, tanto più che la

domanda di costruzione del 25 giugno 2007 mira in sostanza alla copertura

dell'impianto, regolarmente costruito ed utilizzato da anni anche dagli attuali

opponenti. La domanda in oggetto - hanno soggiunto gli insorgenti - non verte

sulla ricostruzione del rustico già autorizzata nel 1996, ma è volta unicamente

ad ottenere un cambiamento di destinazione per poterlo adibire ad abitazione

primaria; non occorre quindi verificare che lo stabile rispetti le prescrizioni

vigenti, dato che gli istanti in licenza beneficiano della situazione

anteriore.

E. Il

Consiglio di Stato ha proposto la reiezione del ricorso, riconfermandosi nella

propria decisione senza formulare particolari osservazioni.

Ad identica conclusione sono pervenuti i

vicini opponenti, i quali hanno contestato le tesi ricorsuali con argomenti di

cui si dirà - ove occorresse - nel seguito.

Il CO 2, ente nel quale è nel frattempo

confluito per aggregazione il comune di __________, si è rimesso al giudizio del

Tribunale.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva

degli insorgenti e la tempestività dell’impugnati-va sono incontestabilmente

date dagli art. 21 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL

7.1.2.1) e 46 della legge di procedura sulle cause amministrative del 19 aprile

1966 (LPamm; RL 3.3.1.1).

Il ricorso è pertanto ricevibile in ordine e

può essere deciso sulla base degli atti, senza procedere ad accertamenti

istruttori. La situazione dei luoghi e dell'oggetto del contendere emerge con

sufficiente chiarezza dalla numerosa documentazione fotografica e planimetrica

contenuta nell'incarto. L'ispezione in loco sollecitata dall'insorgente non

appare dunque atta a procurare al Tribunale la conoscenza di ulteriori fatti

rilevanti per il giudizio che è chiamato a rendere (art. 18 cpv. 1 LPamm).

2. In via

preliminare mette conto di sottolineare che la distruzione per cause naturali

del rustico al mapp. __________ ha fatto venir meno la protezione dei diritti

acquisiti (Besitzstandsgarantie), di cui i ricorrenti beneficiavano grazie alla

garanzia della proprietà

sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della

Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). In ambito edilizio

tale garanzia si estrinseca attraverso la possibilità di mantenere costruzioni

ed impianti realizzati legittimamente in base ad un determinato ordinamento

giuridico e di conservare i valori così incorporati nei fondi a dispetto di

successivi cambiamenti normativi suscettibili di comprometterne l'esistenza (Peter Hänni, Planungs-, Bau- und

besonderes Umwetschützrecht, Bern 2002, pag. 322; Martin Pfisterer, Die Anwendung neuer

Bauvorschriften auf bestehende Bauten und Anlagen, Diss. Bern

1979, pag. 93 segg.; Erich Zimmerlin,

Das Baugesetz des Kanton Aargau, 2 ed., Aarau 1985, § 224 n. 3 segg.; DTF 113

Ia 119, 109 Ib 119; ZBl 1990 p. 354, 1982 p. 447; RDAT II-1993 n. 31 e 32).

La

decadenza della "Besitzstandsgarantie" implica che

la ricostruzione dello stabile ampiamente danneggiato nel 1995 soggiaccia al

diritto vigente, segnatamente al rispetto di tutte le prescrizioni legali di

diritto pubblico applicabili nel quadro della procedura di licenza edilizia (Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996,

ad art. 70/71 LALPT, n. 508).

3. Secondo il

Consiglio di Stato, la licenza edilizia 3 aprile 1996 è nulla siccome ottenuta

in esito all'inoltro di una semplice missiva priva di qualsiasi allegato e

senza rispettare la procedura contemplata dalla LE. I ricorrenti sostengono

invece l'esatto contrario e ritengono addirittura che quella decisione

conferisca loro il diritto indiscusso di ricostruire il rustico un tempo

esistente sul mapp. __________.

3.1. La nullità di un atto amministrativo

costituisce l’eccezione: una decisione viziata è di regola soltanto annullabile

(DTF 117 Ia 175 consid. 4a; Adelio

Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, 2 ed., Cadenazzo 2002,

n. 832). La nullità presuppone che la decisione risulti affetta da un difetto particolarmente

grave, oltre che evidente o comunque facilmente riconoscibile. Anche in questi

casi la nullità dipende comunque dal confronto degli interessi contrapposti:

quello ad una corretta applicazione del diritto oggettivo deve in particolare

prevalere sull’interesse alla sicurezza del diritto (Max Imboden/René A.Rhinow, Schweizerische

Verwaltungsrechtsprechung, 6 ed., Basilea 1986, N. 40 B I seg.). Tra i difetti

che possono comportare la nullità di una decisione vi sono quelli di natura

procedurale. In campo edilizio, viene di principio considerata nulla la licenza

edilizia concessa senza la pubblicazione della domanda di costruzione (in tal

senso Scolari, op. cit., n. 839)

3.2. Nel caso di specie, l'inoltro della domanda di

ricostruzione del rustico sotto forma di semplice lettera priva di qualsiasi documento

e la sua mancata pubblicazione costituiscono sicuramente dei difetti

procedurali importanti, poiché hanno sottratto l’intervento all’esame

preventivo da parte del Dipartimento del territorio ed hanno privato i vicini,

così come la stessa autorità cantonale, della facoltà di opporsi alla

concessione del permesso. Come se non bastasse, il municipio ha rilasciato la licenza

senza accertare compiutamente se l’operazione di ricostruzione fosse ammissibile

dal profilo della sua conformità con il diritto in vigore a quel momento (vedi

consid. 2 che precede), verifica che avrebbe senz’altro sortito esito negativo

e che avrebbe dovuto indurre l’autorità comunale a rifiutare la postulata

autorizzazione edilizia.

La questione a sapere se tali vizi assai gravi comportino la

nullità della licenza 3 aprile 1996 può tuttavia rimanere indecisa, poiché

l'atto amministrativo di cui trattasi è comunque insuscettibile di esplicare

gli effetti giuridici auspicati dagli insorgenti.

3.3. La

licenza edilizia è definita come un atto amministrativo, mediante il quale

l’autorità accerta che nessun impedimento di diritto pubblico si oppone

all’esecuzione dei lavori previsti dalla domanda di costruzione. Essa abilita

il richiedente a realizzare l’opera edilizia prevista dal progetto approvato e

ad utilizzarla conformemente alla destinazione indicata (Adelio Scolari, Commentario, II. ed. Cadenazzo

1996, ad art. 1 LE, n. 627).

Per evitare che vengano realizzate a

distanza di tempo dal rilascio dell'autorizzazione opere edilizie non più

conformi al diritto materiale vigente a quel momento, l’accertamento sotteso

alla licenza edilizia ha una validità limitata nel tempo. La licenza decade se

Fatti

i lavori non vengono iniziati nel termine perentorio di due anni dalla sua

crescita in giudicato (art. 14 cpv. 1 LE). Scopo di questa limitazione

temporale è quello di permettere all'autorità di verificare l'ulteriore

validità dell'accertamento di conformità per rapporto ad eventuali modifiche

del diritto applicabile intervenute nel frattempo (Scolari, op. cit., ad art. 14 LE, n. 859). Trascorso il

periodo di due anni senza che i lavori siano stati iniziati, il permesso non

può più essere utilizzato prima dell'ottenimento del rinnovo (art. 23 cpv. 4

RLE) o del rilascio di una nuova licenza se nel frattempo il diritto è

cambiato. Una volta iniziati i lavori, il permesso di costruzione può essere

revocato, previa diffida, se questi non vengono proseguiti nei modi e nei

termini usuali; l'autorità esige in tal caso il ripristino di una situazione

conforme al diritto, ordinando se del caso il riordino del fondo (art. 24 cpv.

1 RLE).

Secondo l’art. 23 cpv. 3 RLE, i lavori sono

considerati iniziati quando:

a) sono

in corso d'esecuzione i lavori di demolizione necessari; oppure

b) sono

state poste in cantiere le installazioni necessarie all'esecuzione dell'opera;

oppure

c) è

accertato che furono fatte spese ingenti per garantire la protezione del

cantiere e di opere vicine; oppure

d) sono

state gettate le fondamenta dell'edificio o impianto.

L'inizio dei lavori si identifica, di

regola, con l'apertura del cantiere, ovvero con l'esecuzione, sul terreno

dedotto in edificazione, dei lavori preparatori necessari per la realizzazione

della costruzione autorizzata. Deve cioè trattarsi dell'effettiva messa in cantiere

dell'opera e non di un semplice espediente per aggirare le disposizioni di

legge sulla validità temporale del permesso, come ad esempio la rimozione della

vegetazione che ricopre il fondo da edificare (RDAT I-1998 n. 43; Scolari, op. cit., ad art. 14 LE n.

869). Per essere considerati iniziati, i lavori devono inoltre essere

proseguiti nei modi e nei termini usuali, senza interruzioni importanti che non

siano determinate da motivi estranei alla volontà del proprietario. Non è

tuttavia sufficiente riferirsi esclusivamente a questi criteri oggettivi;

devono essere considerate anche tutte le circostanze, anche soggettive, di ogni

singolo caso. L’effettiva volontà del proprietario d’iniziare i lavori o di

continuare quelli iniziati deve in particolare essere tenuta in debita considerazione (Scolari, op. cit., ad art. 14 LE n.

869 segg.).

3.4. In concreto, i ricorrenti affermano di

aver dato avvio ai lavori. Lo confermerebbero le attività di sgombero e di

demolizione dei ruderi dopo lo smottamento, i lavori di consolidamento della

scarpata e del rustico sito sulla part. __________, così come tutte le opere in

genere eseguite su quest'ultimo mappale. A loro dire tutti questi interventi

devono essere interpretati come una costruzione d’assieme, con un’evidente

interdipendenza funzionale tra l'una e l’altra.

In realtà, dagli atti emerge con chiarezza

che i ricorrenti si sono concentrati soprattutto sulla messa in sicurezza del

pendio e sulla sistemazione dello stabile al mapp. __________, tralasciando del

tutto la ricostruzione del manufatto un tempo presente sulla part. __________.

Quest'ultima è stata utilizzata quale area di cantiere per svolgere l'insieme

dei lavori interessanti il contermine mapp. __________. Gli unici interventi

effettuati sulla part. __________ risalgono al 1996 e non hanno interessato il

rifacimento del rustico in precedenza adibito a deposito di materiali edili, ma

sono consistiti nella posa di opere di consolidamento per proteggere il cantiere

che sarebbe poi stato installato sul fondo al fine di eseguire, passo per

passo, i lavori autorizzati sul contiguo mapp. __________ (muro ancorato e

ristrutturazione della cascina, come da licenze edilizie del 23 giugno 1998 e

del 31 maggio 2001).

A ragione pertanto il Consiglio di Stato ha

ritenuto che gli interventi eseguiti sul mapp. __________ fossero dei semplici

lavori di sistemazione, volti unicamente ad assicurare la stabilità dei luoghi

Considerandi

in vista dell'edificazione della sola part. __________. Prova ne è d'altronde

il fatto che nel contesto della domanda di costruzione del 26 marzo 2001 i

proprietari hanno chiesto di poter creare sul mapp. __________ quattro posteggi

scoperti, segno che a parte il muro in cemento armato esistente che secondo il

progetto avrebbe delimitato l'impianto verso S l'area era completamente libera

e utilizzabile per lo stazionamento di veicoli a motore. Altrettanto

significativo si avvera peraltro il fatto che la domanda di costruzione del 25

giugno 2007 avesse per oggetto la ricostruzione del rustico alla part. __________

e non il solo cambiamento di destinazione di uno stabile nel frattempo già

realizzato.

Quand'anche fosse stata valida, la licenza

edilizia accordata il 3 aprile 1996 ai ricorrenti è pertanto decaduta, atteso

che partire dal suo rilascio nessun lavoro esplicitamente volto alla ricostruzione

del rustico è stato portato avanti nei modi e nei termini usuali e quindi

iniziato ai sensi dell'art. 14 LE (vedi Scolari,

op. cit., ad art. 14 LE n. 869).

4.

Come detto, la casa oggetto della domanda di costruzione 25 giugno

2007.

è da considerare alla stregua di una nuova costruzione soggetta al diritto

vigente, segnatamente alle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) del

comune di __________ relative alla zona R2.

4.1

L’art. 38 NAPR di __________ fissa i seguenti parametri edilizi:

- altezza massima m

7.00

- altezza massima

al colmo m 9.00

- indice di

occupazione (i.o) 30%

- indice di

sfruttamento (i.s) 0.4

- distanza da

confine m 3.00 per lunghezza di facciata ≤ a m 16

- area verde minima 40%

della superficie edificabile netta

Per le costruzioni su terreni aventi una

pendenza superiore al 20% viene concesso un supplemento dell’altezza massima di

m 1.00.

L’art. 15 NAPR prevede inoltre che la linea

di arretramento costituisce il limite fino al quale è possibile costruire. Essa

deve essere rispettata tanto nelle costruzioni, quanto nelle ricostruzioni.

Qualora questa manchi deve essere rispettata una distanza minima di m 7.00

dall’asse delle strade principali, collettrici, di quartiere e m 3.00 dal

ciglio dei sentieri pedonali; in ogni caso deve essere rispettato un

arretramento di m 4.00 dal bordo esterno del campo stradale compreso il

marciapiede, rispettivamente di m 3.00 per le strade SR 3 e SR 4.

4.2

I piani annessi alla domanda di

costruzione 25 giugno 2007 non comprendono calcoli relativi agli indici e

all’area verde. Il progetto è quindi incompleto.

A ogni buon conto, il manufatto che RI 1 vorrebbero

costruire raggiungerebbe un’altezza di m 8.10 alla gronda e di m 9.45 al colmo

del tetto. L’edificio si situerebbe per di più ad una distanza di circa 60 cm

dal bordo della strada cantonale che da __________ porta a __________. Ne

consegue che lo stabile, essendo in contrasto con il diritto vigente, ed in

particolare con gli art. 38 e 15 NAPR, non può essere in ogni modo autorizzato

così come progettato.

5.

I ricorrenti sottolineano che il permesso

ottenuto il 31 maggio 2001 li autorizzava a ristrutturare la cascina al mapp. __________

e a realizzare quattro posteggi sulla contermine part. __________. All'epoca

il Dipartimento del territorio ha ritenuto che i posteggi fossero conformi alla

legge, per cui oggi non può sostenere il contrario senza violare la sicurezza

del diritto ed il principio dell'affidamento.

L'argomentazione è priva di pregio. Il fatto

che nel 2001 il Dipartimento del territorio non si sia opposto alla

realizzazione dei posteggi consente ai ricorrenti di beneficiare del permesso

ottenuto, ma non di realizzare una nuova costruzione che disattende diversi

parametri di PR e che integrando al suo interno i parcheggi in discussione va

ad aggravare considerevolmente la situazione di pericolosità creata dalla

sostanziale contiguità tra l'autorimessa dedotta in edificazione e la strada

cantonale. Dal profilo della visibilità e della sicurezza del traffico è

infatti evidente che un posteggio scoperto crea meno minacce per la circolazione

stradale che un'autorimessa posta al PT di uno stabile abitativo. Le due

situazioni non sono uguali, né comparabili. L'opposizione dipartimentale,

fondata sull'art. 48 Lstr, non presta dunque il fianco a critiche e laddove

considera pericoloso il nuovo accesso previsto dai ricorrenti non viola

certamente i principi invocati nel gravame.

6.

In esito alle considerazioni che precedono il ricorso va dunque

respinto, con la conseguente conferma del giudizio impugnato.

La tassa di giustizia e le ripetibili

seguono la soccombenza degli insorgenti (art. 28 e 31 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 48 Lstr; 14, 21 LE; 23, 24 RLE; 15, 38

NAPR di __________; 3, 18, 28, 31, 46, 60, 61 LPamm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2.La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico dei ricorrenti

in solido, con l'ulteriore obbligo di rifondere ai resistenti CO 1 a titolo di ripetibili.

3.Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto

pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla

sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso

in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso

sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg.

LTF).

4. Intimazione

a:

patr. dall'

patr. dall'

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il vicepresidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

|

Informazioni legali |

Requisiti minimi |

Contatta il webmaster