52.2008.114

Commesse pubbliche: apprezzamento nell'attribuzione delle note

29 aprile 2008Italiano13 min

Source ti.ch

Fatti

A. a. Il 14

settembre 2007 il Consiglio di Stato ha indetto, per il tramite del Dipartimento

del territorio, un pubblico concorso, retto dalla LCPubb ed impostato secondo

la procedura libera, per aggiudicare i lavori di pavimentazione nell'ambito

della manutenzione delle strade cantonali durante il periodo 2008-2009 nel __________,

__________ e __________ di __________ (lotto __________) ed in valle __________

(lotto __________; FU n. 74/ 2007 pag. 7143 seg.).

Il bando stabiliva che i lotti sarebbero

stati aggiudicati al miglior offerente in base ai seguenti criteri e

sottocriteri d'aggiudicazione:

- prezzo 50%

- attendibilità dei prezzi dell'offerta 25%

- organizzazione della ditta 20%

- composizione e attrezzature 70%

- prontezza d'intervento 30%

- formazione apprendisti

Le modalità di valutazione dei singoli

criteri d'aggiudicazione erano ulteriormente precisate dal capitolato

d'appalto. Per i due sottocriteri in cui era suddiviso il criterio dell’organizzazione

della ditta era in particolare prevista l’assegnazione di note su una scala variante

da 1 (nessuna indicazione) a 6 (ideale/perfetto), ritenuto che la nota 4

avrebbe rappresentato la sufficienza.

b. Nel termine

prestabilito, per il lotto __________ sono pervenute al committente le offerte

di otto ditte del ramo per importi compresi tra fr. 1'998'259.60 e fr.

2'383'113.50.

Avvalendosi dell'esplicita riserva in tal

senso contenuta nel bando, l'11 gennaio 2008 il Governo ha annullato la gara,

poiché tutte le offerte superavano il preventivo depositato dal committente in

busta chiusa e sigillata presso la Cancelleria dello Stato.

Contemporaneamente, il concorso è stato riaperto

secondo la procedura ad invito; invito, che è stato rivolto a 12 ditte, la maggior

parte delle quali avevano partecipato ai concorsi annullati.

c. In tempo utile, per il lotto __________, qui

in discussione, sono state inoltrate otto offerte. Fra queste v'erano quella

della ricorrente RI 1 (__________) di fr. 1'797'384.30 e quella della CO 1 (__________)

di fr. 1'814'846.15.

Esperite le necessarie verifiche, accertando

in particolare che la __________ disponesse dei mezzi necessari per fornire le

prestazioni richieste sia per il lotto in esame, sia per l'altro lotto (__________)

che avrebbe potuto esserle aggiudicato, il committente ha allestito la seguente

graduatoria (estratto):

__________

nota

punti

nota

punti

Prezzo

5.96

298.0

6.00

300.0

Attendibilità dei prezzi

6.00

150.0

6.00

150.0

Organizzazione della ditta

114.0

- Composizione e attrezzature

6.00

(84.0)

6.00

(84.0)

- Prontezza d'intervento

5.00

(30.0)

5.00

(30.0)

Apprendisti

6.00

30.0

5.25

26.3

Totale

592.0

590.3

Fondandosi su questa valutazione, con

risoluzione 4 marzo 2008 il Consiglio di Stato ha aggiudicato la commessa alla

ditta __________ per l'importo di fr. 1'814'846.15.

B. Contro la

predetta risoluzione, la __________ si aggrava davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, chiedendo che sia annullata e che la commessa le sia aggiudicata.

L'insorgente sostiene anzitutto che

l'offerta della __________ fosse da escludere, poiché il formulario indicante

la composizione ed i mezzi delle squadre operative e quello relativo al preavviso

d'intervento sarebbero stati compilati in modo carente.

In subordine, soggiunge l'insorgente, queste

carenze avrebbero comunque impedito al committente di assegnare alla __________

note superiori a 4.

C. All'accoglimento

del ricorso si oppongono la Divisione delle costruzioni e la __________,

contestando le tesi dell'insorgente con argomenti che per quanto necessario

saranno discussi nei seguenti considerandi.

D. Con la

replica, la __________ puntualizza le sue censure, contestando l'adeguatezza di

certi mezzi indicati dalla resistente (fresatrice), sottolineando come

l'aggiudicataria si sia riservata la facoltà di far capo ad un prestito di

manodopera. Non sarebbe dunque in grado di fornire le prestazioni richieste per

la commessa in esame e per l'altro lotto, che si è aggiudicata contemporaneamente.

Ribadisce che non assicurerebbe la prontezza d'intervento in caso d'urgenza.

Con la duplica, la Divisione delle costruzioni e la __________ si confermano nelle tesi addotte in sede di

risposta.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1

LCPubb. La legittimazione attiva dell'insorgente, partecipante alla gara, è

certa (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.

Il giudizio può essere emanato sulla base

degli atti (art. 18 PAmm).

Considerandi

2.

2.1. Per

principio, soltanto offerte conformi alle prescrizioni di gara, in particolare

del capitolato d'appalto, entrano in considerazione per l'aggiudicazione. Le

prescrizioni di gara costituiscono in effetti la legge stessa del concorso.

Offerte non conformi vanno di conseguenza escluse dall'aggiudicazione. (STA

52.2005.220

del 26 luglio 2005 consid. 2.; Vinicio

Malfanti, Principali novità introdotte dalla LCPubb, RDAT I-2001, pag. 452).

Una delibera fatta a condizioni diverse da quelle prestabilite dal bando

risulterebbe in effetti lesiva dei principi di legalità e della parità di trattamento.

Resta riservato il principio di proporzionalità nei casi in cui le difformità

siano di minima entità.

2.2

Per l'esecuzione dei lavori da

aggiudicare i concorrenti dovevano mettere a disposizione due squadre

d'intervento dotate dei macchinari e delle attrezzature necessarie. Al

riguardo, le disposizioni particolari del capitolato (CPN 102; pos. 252.120)

chiedevano in particolare ai concorrenti di allegare all’offerta :

- la composizione (qualifica) e i mezzi a

disposizione delle due squadre operative proposte;

- il preavviso d’intervento necessario per attivare le

squadre in caso d’interventi programmati.

La prescrizione avvertiva i concorrenti che

la composizione carente o l’allestimento incompleto di uno o più documenti

richiesti nel bando di gara sarebbe stato considerato come una mancata

consegna del documento stesso e che, di conseguenza, l’offerta sarebbe

stata estromessa dalla procedura d’aggiudicazione.

La posizione seguente (pos. 252.130)

disponeva inoltre che qualora il committente rilevasse che nell’elenco

prezzi risultino non compilati gli appositi spazi contraddistinti da puntini

(….) richiedenti informazioni quali dati tecnici, specifiche, descrizioni, ecc.

il committente richiede tali informazioni assegnando un termine perentorio di

almeno 5 giorni, sotto comminatoria dell’esclusione dell’offerta dalla gara.

2.3

La __________ ha indicato che le due squadre sarebbero

state composte ognuna da 1 capo, 2 costruttori stradali, 3 macchinisti, 1

manovale e 1 apprendista e che avrebbero avuto a disposizione ogni mezzo che

figura sulla lista allegata. All’offerta, la

resistente ha allegato una lista dettagliata di tutti i mezzi di movimentazione

e lavorazione a disposizione della ditta (inventario). Nella relazione tecnica,

essa ha inoltre specificato che per l’esecuzione dei lavori avrebbe

avuto a disposizione tutti i macchinari che figurano sulla lista inventario

allegata, per esempio saranno utilizzati i seguenti macchinari:

- 1 carrozzone adibito a refettorio operai;

- 1 cassone per deposito attrezzi;

- 1 furgone per il trasporto operai;

- 1 camioncino per piccoli trasporti;

- 1 compressore con martello;

- 1 dumper;

- 1 bagger cingolato o gommato per piccoli scavi;

- 1 gräder per lo spianamento del misto granulare e della plania;

- diversi rulli vibranti da 2 a 8 t tandem per la cilindratura del

sottofondo e della miscela;

- rullo gommato 24 t per la cilindratura del misto della plania e

della miscela;

- rullo statico 10 t;

- finitrice a comando elettronico autolivellante della miscela

bituminosa;

- …..

A mente dell’insorgente, l’offerta della __________

avrebbe dovuto essere scartata, in ossequio alla comminatoria prevista dalla pos.

252.

, siccome munita di indicazioni insufficienti riguardanti i mezzi

attribuiti alle due squadre d’intervento.

L’eccezione va disattesa. Anche se la forma

della presentazione dell’offerta non corrisponde esattamente alle indicazioni

del capitolato, non si può rimproverare al committente di essersi scostato

dalle prescrizioni di gara per aver ritenuto sufficienti le informazioni

fornite dalla resistente in punto ai mezzi tecnici a disposizione delle due

squadre d’intervento. Il capitolato non esigeva in effetti che i mezzi in

dotazione alle due squadre rimanessero riservati esclusivamente ad esse. Una

simile esigenza, il cui rispetto sarebbe comunque difficilmente controlabile,

avrebbe dovuto essere chiaramente esplicitata. Si può dunque ammettere che il

committente, con la prescrizione in oggetto, intendesse soltanto verificare che

il concorrente fosse dotato di mezzi sufficienti per fornire le prestazioni

richieste dal capitolato.

Non appare di conseguenza lesiva del diritto

la deduzione del committente di ritenere l'offerta della __________ conforme

alle prescrizioni di gara anche se si limita a definire i mezzi a disposizione

delle due squadre d'intervento facendo riferimento all'inventario generale

della ditta, senza riservarli esclusivamente ad esse. Una diversa conclusione,

che accogliesse l’eccezione della __________, risulterebbe viziata da eccesso

di formalismo.

3.

3.1.

Giusta l'art. 61 cpv. 1 PAmm, il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo

è proponibile contro la violazione del diritto. Costituisce in particolare

violazione del diritto, soggiunge il disposto, l'errata o la mancata

applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da

essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di

potere e la violazione di una norma essenziale di procedura (cpv. 2). Il controllo

dell'apprezzamento da parte di questo tribunale non è quindi illimitato, ma

circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia travalicato i

limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge o l'abbia esercitato in

spregio dei principi generali del diritto. Il tribunale non deve sostituire il

proprio apprezzamento a quello della precedente istanza, ma deve limitartsi a

censurare quelle decisioni che integrano gli estremi di una violazione del

diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso di potere. Ipotesi,

quest'ultima, che si verifica unicamente nei casi in cui la decisione appare

insostenibile, siccome lesiva dei principi fondamentali del diritto,

segnatamente di quelli riferiti alla parità di trattamento o all'adeguatezza (cfr.

DTF 104 Ia 206; RDAT 1994 I n. 34; Borghi/Corti, op. cit., ad art. 61 PAmm, n.

2d; Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II. ed., n. 407 seg.).

Nell'ambito dell'aggiudicazione di commesse

pubbliche, i criteri d'aggiudicazione fissati dal bando di concorso riservano

spesso al committente un margine discrezionale relativamente ampio ai fini

della valutazione delle offerte. In questi casi, il Tribunale cantonale

amministrativo deve limitarsi a verificare che l'apprezzamento sia contenuto

nei termini prestabiliti e si fondi su considerazioni oggettive e pertinenti.

Particolare riserbo s’impone anche perché la valutazione presuppone sovente

delle conoscenze tecniche, si fonda sulla comparazione tra le varie candidature

inoltrate e comporta pure, inevitabilmente, una componente soggettiva da parte

del committente (cfr. RDAT I-2002 n. 24, consid. 4.1; STF 23 dicembre 1998, n.

2P.285/1998, consid. 4b; STA 10 maggio 2004 n. 52.2004.71 consid. 5).

3.2

Nel caso concreto, le ditte qui

comparenti hanno indicato che le due squadre d’intervento sarebbero state

composte ognuna da:

__________ __________

1.

capo 1

capo

2.

costruttori stradali 1

asfaltatore + 1 muratore

costruttori stradali)

3.

macchinisti 2

macchinisti

1.

manovale 2

manovali

1.

apprendista ½

apprendista

Le squadre avrebbero avuto a disposizione i

seguenti mezzi:

__________ __________

carrozzone ---

furgoni furgone

rulli gommati rulli

gommati

rulli statici rulli

statici

rulli vibranti rulli

vibranti

gräder gräder

bagger escavatori

vari

dumper dumper

finitrice finitrice

compressore compressore

fresa fresa

Il committente ha considerato le proposte

sostanzialmente equivalenti, tanto dal profilo della manodopera prevista,

quanto dal profilo dei mezzi assegnati. Ha quindi attribuito ad entrambe la

nota 6.00 (84.00 punti). Benché opinabile, la valutazione regge alla critica

dell’insorgente.

3.2.1

La composizione delle squadre

contrapposte non presenta in effetti differenze di rilievo, né per numero delle

persone impiegate, né per qualifiche professionali. Le spiegazioni fornite

dalla __________, dapprima in sede di discussione dell'offerta ed in seguito con

la risposta circa le qualifiche degli operai __________ (pensionato, ma attivo

a tempo parziale sino al 2011), __________ (costruttore stradale), __________ (manovale

e conducente di rulli) e __________ (meccanico e macchinista), appaiono

sufficientemente attendibili e convincenti. Le contestazioni sollevate

dall'insorgente con riferimento al parziale pensionamento del costruttore

stradale Riga ed al duplice ruolo svolto dagli altri operai sopra citati, non

permettono di ravvisare tra le due offerte discrepanze tali da fare apparire

insostenibile il giudizio di sostanziale equivalenza espresso dal committente tenendo

conto anche dei mezzi in dotazione alle due ditte. Una diversa conclusione

prefigurerebbe una inammissibile violazione del potere di cognizione di questo

tribunale, che, senza disporre delle necessarie competenze tecniche, finirebbe

per sostituire il proprio apprezzamento a quello del committente.

3.2.2

Parimenti da respingere sono le

censure sollevate dall'insorgente in relazione alla valutazione dei mezzi a

disposizione delle squadre d'intervento proposte dalle due ditte qui comparenti.

È possibile che la fresa a disposizione della __________ sia migliore di quella

della resistente, che è costituita da un tamburo rotante montato su una piccola

scavatrice (Bobcat). Ciò non basta tuttavia per considerare insostenibile, in

quanto procedente da abuso del potere d'apprezzamento, la valutazione complessiva

operata dal committente considerando sostanzialmente equivalenti le offerte

delle due ditte dal profilo delle risorse a disposizione per rapporto alle caratteristiche

dei lavori messi a concorso. Né tale conclusione può essere sovvertita dal

fatto che la resistente prenda a nolo la fresatrice dalla ricorrente per

eseguire lavori di maggiore impegno. Anche se opinabili, le deduzioni del

committente, fondate su aspetti di natura tecnica, sfuggono alla censura

d'arbitrio. È possibile che la ricorrente disponga di più personale e sia

meglio attrezzata della ricorrente. Questa circostanza non permette tuttavia di

accreditare le sue tesi, poiché la valutazione che il committente era chiamato

ad esprimere in base al criterio dell'organizzazione delle ditte

concorrenti in fatto di risorse di personale e di mezzi tecnici non doveva

vertere sulla ditta in quanto tale, ma andava riferita alla composizione

delle squadre d'intervento ed alle attrezzature a disposizione per rapporto

alle caratteristiche specifiche della commessa.

3.2.3

Analoghe considerazioni valgono per

quel che concerne la prontezza d'intervento. Avendo le due ditte qui

comparenti previsto i medesimi tempi (1 giorno per la prima squadra; 3 giorni

per la seconda), non è dato di vedere come la ricorrente possa ragionevolmente

pretendere di meritare una nota migliore di quella assegnata alla resistente.

4.

In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque

respinto. La tassa di giustizia e le ripetibili, commisurate al lavoro

occasionato ed ai valori in discussione (> 1 mio), sono a carico della

ricorrente secondo soccombenza.

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 32, 36, 37 LCPubb; 3, 18, 28, 31, 60,

61 PAmm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. La tassa

di giustizia di fr. 3'000.- è a carico della ricorrente, che rifonderà identico

importo alla resistente.

3. Contro

la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al

Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua

notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in

materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso

sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg.

LTF).

4. Intimazione

;

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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