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Risanamento di un sito contaminato. Riparto delle spese

23 aprile 2012Italiano60 min

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Fatti

i provvedimenti necessari per garantire che i residui già depositati non inquinassero

le acque. Anche se impugnato, l'ordine,

ribadito il 2 dicembre 1968, è stato rispettato.

Il 13 settembre 1968, il municipio di __________

ha inoltre trasmesso al DOS i rapporti dell'EMPA e dell'EAWAG, chiedendogli di

revocare l'autorizzazione data a suo tempo. Il municipio rilevava fra l'altro

che la RI 1 non aveva mai provveduto a neutralizzare gli acidi né a porre in

atto quei sondaggi di controllo che le erano stati prescritti.

C. a. Dopo

aver ricevuto dalla Sezione protezione acqua e aria (SPAA) del DOS, un divieto

assoluto di procedere ad ulteriori depositi, il 7 aprile 1969 la RI 1 ha

chiesto allo stesso il permesso di scaricare nella discarica ancora 500 fusti

di melme di raffineria, depositati davanti al suo stabilimento di __________ dalla

__________, società che era andata in fallimento agli inizi del 1969, della quale

si sono perse le tracce.

Previa una non meglio specificata e

documentata consultazione degli esperti della EAWAG (dr. __________), con

decisione 20 giugno 1969, l'Ufficio idrocarburi e rifiuti urbani della SPAA ha

rilasciato l'autorizzazione richiesta, alla condizione (1) che fosse l'ultimo

quantitativo depositato, (2) che le melme ed i 500 fusti fossero coperti con

tegole, mattoni, cotti e materiali simili, (3) che lo spazio vuoto tra la prima

fossa già coperta, esistente a fianco, fosse riempito con materiale alluvionale

e che tutta la superficie cintata di proprietà della RI 1 fosse coperta con uno

strato di argilla di ca. 20 cm. Il 28 luglio 1969, lo stesso Ufficio ha comunicato

al municipio che con il rilascio della predetta autorizzazione intendeva porre

fine definitivamente ad una potenziale fonte di inquinamento per le acque del

sottosuolo, captata per i bisogni idrici del comprensorio comunale. A nostro

modo di vedere (…), aggiungeva, è il procedimento più pratico e

rapido per addivenire ad una soluzione radicale dell'intero problema (...).

Come avrebbero confermato i dott. __________, aggiungeva, data la situazione

preesistente non c'è da temere assolutamente un peggioramento della situazione

anche completando lo scarico dei restanti ed ultimi fusti di melma di

raffineria (…). Le direttive impartite alla RI 1 porranno il

punto FINE e DEFINITIVO ad una situazione già da lungo tempo tollerata e verso

la quale troppo tardi si è tentato di mettere un freno (…).

Il 29 luglio 1969, la RI 1 ha comunicato

alla SPAA che lo scarico sarebbe stato completato entro la prima decade di

settembre con il conferimento degli ultimi 200 fusti.

Invece di

essere definitivamente chiusa, la fossa è rimasta aperta.

b. Il 29 gennaio 1970, la RI 1 ha chiesto

alla SPAA di riesaminare la decisione 20 giugno 1969, di cui si è detto sopra, sollecitando

il ripristino dell'autorizzazione a portare in discarica melme di raffineria.

Non risulta se ed eventualmente quale seguito sia stato dato all'istanza. Né è

dato di sapere cosa sia successo nei due anni seguenti.

c. Il 6 aprile 1972, la SPAA ha proposto al

municipio di __________ di chiudere la fossa rimasta aperta (capienza residua

ca. 2'000 mc), scaricandovi ancora circa 60 fusti di melme della RI 1, 250

fusti di melme delle __________ di __________, 300 mc di catafos sciolto della __________

di __________, 50 mc di carburo sciolto delle __________ di __________ e circa

500 mc di residui semisolidi di olii vegetali della __________ di __________.

L'intera superficie della fossa doveva

essere ulteriormente riempita con materiale di scavo e di demolizione sino alla

quota di - 40 cm dal livello del terreno esistente, mentre gli ultimi 40 cm dovevano essere costituiti da uno strato di argilla compatta.

L'operazione doveva essere portata a termine

dalla RI 1, d'intesa con le ditte summenzionate, assumendosene la responsabilità.

Per il deposito delle melme in fusto e dei materiali sfusi la RI 1 ha percepito

un emolumento di fr. 10.- al fusto, rispettivamente di fr. 4.50 al quintale per

le melme sfuse.

d. Mentre erano in corso i lavori di

completamento, la discarica ha preso fuoco. Spento l'incendio, e dopo che la

SPAA aveva tra l'altro assicurato al comune che il nuovo materiale non avrebbe

comportato un ulteriore inquinamento, i lavori sono stati portati a termine

nell'estate del 1972.

Nell'ottobre 1972, il municipio ha

protestato con la SPAA per l'affioramento di liquido bituminoso verso la superficie, invitando inoltre a

posare i piezometri a suo tempo concordati. L'ulteriore sistemazione definitiva

della superficie delle fosse unitamente alla perforazione dei pozzi

piezometrici, sotto la guida del Cantone, si è conclusa nel 1975. Nell'ottobre

di quell'anno, dalle prime analisi effettuate dal Laboratorio cantonale sui

campioni di acqua di falda prelevati nel 1975 dai pozzi piezometrici installati

non è inoltre emersa la presenza di idrocarburi. Successivamente, tra il 1976 e

il mese di luglio 1979 sono stati riscontrati sul terreno affioramenti di

residui bituminosi alla superficie che sono stati eliminati dalla RI 1.

Le successive ispezioni eseguite tra l'agosto

del 1979 ed il 1983 non hanno permesso di rilevare ulteriori eruzioni.

D. a. Il 7

gennaio 1988, la RI 1 ha venduto il terreno su cui è ubicata la discarica

(part. __________) a __________ e __________ in ragione di metà ciascuno.

b. Una decina d'anni dopo, l'impresa __________

ha incaricato il dr. __________ di esaminare la situazione effettiva della

discarica della RI 1, valutarne i rischi e proporre misure di risanamento.

Nelle conclusioni, il rapporto del febbraio

1998 rilevava che la discarica rappresentava una possibile fonte di rischio,

sia per la posizione del manufatto rispetto all'acquifero che alimenta il pozzo

di __________, sia per la scarsa conoscenza di talune importanti informazioni.

c. Preso atto delle risultanze di questo

primo rapporto, considerato sufficiente quale indagine storica ai sensi dell'art.

Considerandi

7.

cpv. 2 dell'ordinanza sul risanamento dei siti inquinati del 26 agosto 1998

(OSiti; RS 814.680), entrata in vigore il 1° ottobre 1998, il 3 maggio 1999 la Sezione della protezione dell'aria e dell'acqua del Dipartimento del territorio ha chiesto ai

nuovi proprietari di svolgere la necessaria indagine tecnica (art. 7 cpv. 2 e 3

OSiti).

d. L'indagine tecnica ha consentito di

evidenziare (1) che la discarica si trova su terreni permeabili, nei quali è

presente un acquifero localmente ben alimentato, (2) che la direzione di scorrimento

della falda e le differenze di quota confermano possibili scambi d'acqua con l'acquifero

della __________, che alimenta il pozzo di __________, (3) che il terreno e le

acque sotto la discarica sono fortemente inquinati dai rifiuti infiltratisi

nelle fosse di deposito; le analisi eseguite hanno evidenziato la presenza di metalli

pesanti, idrocarburi, benzene e cloruro di metilene in concentrazioni molto

elevate nell'acqua e nella fase surnatante e (4) che nel caso di talune

sostanze la concentrazione supera abbondantemente i limiti dell'OSiti (rapporto

d'indagine tecnica 17 gennaio 2002 del dr. __________, pag. 20).

e. Il 26 aprile 2002, il Dipartimento del

territorio ha informato la RI 1 del rapporto di cui si è detto poc'anzi,

spiegandole che le ricerche effettuate sul sito tra il 1999 e il 2002 hanno

permesso di stabilire che i contaminanti depositati a suo tempo nella discarica,

nel corso degli anni sono penetrati in profondità ed hanno raggiunto il livello

della falda acquifera. Le analisi chimiche eseguite sulle acque di falda prelevate

dai piezometri ubicati direttamente a valle del sito, ha aggiunto, hanno

rilevato concentrazioni di metalli pesanti (As, Cd, Co, Hg, Ni, Pb, Cu, Zn),

idrocarburi, benzene e diclomerato (o cloruro di metilene) superiori al limte

di risanamento della OSiti. Il Dipartimento ha dunque significato alla

ricorrente di voler procedere al più presto al risanamento necessario. Urgenza data

dal fatto che l'inquinamento presente nelle acque sotterranee si sposta

orizzontalmente in direzione dei pozzi di captazione di __________. Ha inoltre

chiesto alla RI 1 di eseguire senza indugi l'indagine di dettaglio prevista

dall'art. 14 OSiti, considerandola perturbatrice per comportamento (art. 20

cpv. 2 OSiti).

La RI 1 ha contestato ogni addebito.

Con decisione 26 novembre 2002 (n. 5619), il

Consiglio di Stato ha affidato alla comunità di lavoro formata dallo __________

__________ e dalla __________ il mandato di eseguire l'indagine di dettaglio

secondo il capitolato d'oneri 25 ottobre 2002 elaborato dalla mandataria. Le

spese (costo preventivato, fr. 149'577.-) sono state anticipate dal Cantone.

f. Il rapporto d'indagine di dettaglio del 1°

dicembre 2003 ha confermato l'esistenza di un grave inquinamento della falda

freatica dovuto ai contaminanti della discarica che nel corso degli anni sono

penetrati in profondità, nonché la necessità di intervenire con sollecitudine

per scongiurare danni maggiori; il rapporto prospettava la decontaminazione,

ossia la rimozione della fonte inquinata (asportazione di 6-9'000 mc di residui

di lavorazione, fondami e rifiuti della raffinazione di olii) quale misura di

risanamento. Il rapporto stimava in 2-3'000 mc il volume della fossa 1 (con

morchie), rispettivamente in 4-6'000 mc quello della fossa 2 (con fusti); a

questo andava inoltre aggiunto il volume del terreno naturale inquinato

sottostante (2'000-3'000 mc) e a lato delle fosse (500-1'000 mc). Il rapporto valutava

che all'interno delle fosse fossero presenti 600 t di idrocarburi, accompagnati

da sostanze diverse in quantitativi rilevanti. Il tenore di sostanze inquinanti

[benzopirene, PAK (idrocarburi aromatici policiclici), metalli (Pb, Zn)] della

fossa 2, più grande, più profonda (6-7 m) e più pericolosa a causa della presenza di fusti avariati ed in via di deterioramento contenenti liquidi, è

risultato nettamente superiore a quello della fossa 1, che conteneva residui

pressoché solidificati.

Il 26 febbraio

2004, il Dipartimento del territorio ha trasmesso il rapporto alla RI 1, che

non si è opposta alla prosecuzione dei lavori (progetto di risanamento) da

parte della stessa comunità di lavoro, declinando tuttavia nuovamente qualsiasi

responsabilità.

g. Con risoluzione 1° giugno 2004 (n. 2247),

il Consiglio di Stato ha incaricato la comunità di lavoro formata dalle ditte __________

di allestire il progetto di dettaglio di risanamento del sito contaminato. Le

spese (costo preventivato: fr. 80'918.-) sono state anticipate dal Cantone.

Il progetto, datato 29 novembre 2004 e

completato nel febbraio del 2005, ha in sostanza prospettato un risanamento in

due tappe, e meglio l'interruzione d'inquinamento nelle acque di falda mediante

asportazione del corpo della discarica (6'000-9'000 mc oltre ad un primo strato

di terreno di 1'000 mc attorno alla discarica; prima tappa) e una seconda tappa

destinata al risanamento diretto delle acqua di falda e del terreno naturale

contaminato. Il progetto ha stimato il costo complessivo dei lavori (1a e 2a

fase) da ca. 6.4 a 10 milioni di franchi, precisando che ca. il 70-75% del

costo totale sarebbe stato da attribuire alle spese per lo smaltimento dei rifiuti.

Il 5 agosto 2005, la SPAAS ha sottoposto il progetto di risanamento alla RI 1,

prospettandole ancora una volta di considerarla perturbatrice per

comportamento, ed a __________, che nel 2002 aveva acquistato per fr. 1'500'000.-

da __________ l'altra metà del fondo, senza escludere che anche a quest'ultimo

potesse essere attribuita una parte di responsabilità (perturbatore per situazione).

La RI 1 ha ribadito la posizione assunta in

precedenza, contestando l'obbligo di partecipare alle spese, i costi

preventivati e la necessità di statuire sulla ripartizione dei costi prima

della conclusione dei lavori.

Il proprietario del fondo è invece rimasto silente.

E. Con

risoluzione 29 gennaio 2007 (n. 2201), il Dipartimento del territorio ha:

approvato il progetto di risanamento del sito

contaminato "Discarica __________ ", allestito dalla comunità di

lavoro formata dalle __________ accompagnandola ad alcune specificazioni

(dispositivo n. 1, decisione risanamento);

disposto l'esecuzione dei lavori di risanamento

da parte del Cantone, stabilendo che ne avrebbe anticipato i costi (dispositivo

n. 2, esecuzione risanamento);

statuito sulla ripartizione delle spese d'indagine,

di progettazione e di risanamento (dispositivo n. 3, decisione di riparto

spese), che sono state poste a carico della RI 1 nella misura del 95% e di __________

per la differenza (5%, dedotti i costi di indagine da lui sostenuti), con

conseguente obbligo di rifusione al Cantone (n. 3.1);

imposto alla RI 1 il pagamento di fr. 1'000'000.-

a titolo di anticipo delle spese d'esecuzione dei lavori di risanamento e di

fr. 228'403.- a titolo di rifusione delle spese di progettazione sostenute e

incaricato la SPAAS di chiedere il versamento di ulteriori acconti alla RI 1

alle scadenze dei pagamenti parziali; operato inoltre la compensazione parziale

fra la partecipazione alle spese a carico di __________ e i costi d'indagine da

lui sostenuti (n. 3.2 e 3.3);

dichiarato immediatamente esecutivi i

Dispositivo

dispositivi n. 1 e 2 della decisione (dispositivo n. 4).

Illustrati in dettaglio i fatti salienti, il

Dipartimento ha anzitutto approvato il progetto, escludendo interventi di

risanamento alternativi, peraltro già vagliati dai progettisti incaricati e

considerati inidonei a garantire il risanamento in modo stabile e duraturo.

Ferma questa premessa, l'autorità ha in

seguito giustificato le ragioni che a suo avviso giustificherebbero di addebitare

alla RI 1 perturbatrice per comportamento, la maggior parte (95%) degli oneri

di risanamento e a __________, perturbatore per situazione, la parte rimanente

(5%).

L'esecuzione anticipata del risanamento a

cura del Cantone, ha concluso, risulterebbe giustificata dalla necessità di

scongiurare danni più gravi a seguito della progressiva rottura dei fusti contenenti

i rifiuti e del progressivo avvicinamento delle sostanze inquinanti ai pozzi di

captazione.

F. Con

giudizio 8 aprile 2008, il Consiglio di Stato ha confermato la predetta

decisione del Dipartimento del territorio, respingendo il ricorso inoltrato

dalla RI 1 contro il dispositivo che le addebita le spese di indagine, di

progettazione e di esecuzione del risanamento nella misura del 95%.

Ripercorso l'iter procedurale previsto dall'OSiti che ha interessato la

discarica della RI 1, il Governo, partendo dall'art. 32d cpv. 1 della legge

federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01),

ha in particolare esposto le nozioni di perturbatore per comportamento e per

situazione e il principio di causalità.

Sulla base di queste premesse, l'Esecutivo

cantonale ha poi ritenuto che l'indagine storica e quella tecnica esperita

dimostrassero chiaramente come la RI 1 abbia veste di perturbatrice per

comportamento. Già per questo motivo sarebbe tenuta a rispondere delle

conseguenze derivanti dalla contaminazione del sito. Privo di rilievo sarebbe

il fatto che la discarica fosse stata autorizzata e che fosse stata chiusa secondo

le indicazioni impartitele dall'autorità cantonale. Non per questo la

ricorrente potrebbe richiamarsi con successo al principio della buona fede, in

particolare sotto il profilo dell'affidamento. Marginale, ha aggiunto il

Consiglio di Stato, sarebbe la posizione dell'attuale detentore del sito, perturbatore

per situazione.

Poste a confronto e soppesate le situazioni

della perturbatrice per comportamento e del perturbatore per situazione, la

ripartizione dei costi fissata in via anticipata dal Dipartimento sarebbe

esente da violazioni del diritto. Corrette sarebbero le richieste di anticipo e

di rifusione delle spese di progettazione già sostenute.

G. Con ricorso

24 aprile 2008, la RI 1 ha dedotto il predetto giudizio governativo davanti al

Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme alla

controversa decisione dipartimentale.

Ripercorsa l'intera vicenda, l'insorgente

sostiene anzitutto che l'obbligo di risanamento spetterebbe al Cantone, che ha

dato direttive e assicurazioni (errate) su come smaltire gli scarti di raffinazione.

Le indicazioni date dal Cantone interromperebbero in sostanza il nesso causale

adeguato fra il suo comportamento e la necessità di risanamento. La

responsabilità del Cantone, aggiunge, risulterebbe ancor più grave se si

considera l'obbligo impostogli dal Dipartimento di scaricare fusti provenienti

da ditte terze, quale assurda misura di risanamento, per colmare la capacità

residua. A maggior ragione, se si considera che nelle fosse sono stati gettati

anche prodotti della __________ e rifiuti provenienti da stazioni di servizio

della zona. Vi sarebbe anche da chiedersi se l'inquinamento non sia anche

dovuto alla discarica di inerti __________, realizzata nelle vicinanze.

Considerato che la discarica (__________) è

stata realizzata sulla base dei permessi rilasciati dall'autorità, aggiunge, la

decisione dipartimentale impugnata violerebbe inoltre il principio della buona

fede e dell'affidamento, sotto il profilo delle assicurazioni rilasciate circa

l'idoneità del luogo prescelto e delle modalità di smaltimento prescritte.

Modalità, alle quali l'insorgente si sarebbe peraltro attenuta. La mancata

addizione di calce, riscontrata all'inizio dell'attività della discarica,

sarebbe comunque irrilevante, poiché, notoriamente, la calce non si presta a

neutralizzare gli idrocarburi.

Fintanto che non sarà conosciuto l'ammontare

effettivo dei costi, prosegue la RI 1, la decisione sulla loro ripartizione

sarebbe comunque prematura e lesiva del principio di proporzionalità, poiché

risulterebbe insopportabile.

Il diritto di chiedere un ulteriore

risanamento, dopo quello conclusosi negli anni '70 sarebbe d'altro canto

prescritto. Anche applicando per analogia il termine trentennale di cui all'art.

662 del Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210), la

prescrizione assoluta sarebbe subentrata nel 1999. L'assurdo riempimento della fossa ancora aperta, disposto nel 1972 dall'autorità dipartimentale

con scarti industriali provenienti da ditte di tutto il Cantone, non le sarebbe

comunque addebitabile.

Insostenibile in quanto eccessivamente

bassa, conclude, sarebbe la misura della partecipazione ai costi (5%),

richiesta al proprietario del terreno.

H. All'accoglimento

del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, chiedendo la conferma della

decisione impugnata senza formulare osservazioni.

Ad identica conclusione è pervenuto il

Dipartimento del territorio contestando in dettaglio le tesi dell'insorgente.

Puntualizzati i fatti, l'autorità cantonale ribadisce la qualità di

perturbatrice per comportamento attribuita alla RI 1. Quest'ultima, argomenta,

ha prodotto le scorie da smaltire: spettava dunque a lei provvedere a smaltirle

in modo corretto, tale da non cagionare inquinamenti. Nel 1972, l'autorità dipartimentale non avrebbe eseguito alcun risanamento. Avrebbe soltanto predisposto

la chiusura definiva della discarica. Anche l'ultimo scarico di scarti di ditte

terze sarebbe avvenuto sotto la responsabilità della RI 1.

L'autorizzazione a creare la discarica,

rilasciata dal DOS alla RI 1, non interromperebbe il nesso causale fra il

comportamento della ditta che ha smaltito in quel modo gli scarti del processo

di lavorazione e l'inquinamento che si è verificato. La RI 1 sarebbe

responsabile anche per l'ultimo quantitativo di scorie di ditte terze che è

stato gettato nella discarica intascandone il compenso.

A lei imputabili sarebbero pure i 500 fusti

che la __________, ditta in qualche modo legata alla ricorrente, ha accumulato

sul piazzale del suo stabilimento a __________ prima di andare in fallimento.

La discarica della __________, aggiunge,

accoglie unicamente materiali inerti. Non potrebbe dunque aver contribuito alla

contaminazione del suolo.

Il richiamo alla buona fede, osserva poi il

Dipartimento del territorio, non giova alla sua causa. Anzitutto, perché il

Cantone, autorizzando la discarica, non le

ha dato alcune assicurazione circa la sua innocuità. Anzi, si sarebbe riservato

di esigerne la rimozione.

In secondo luogo perché, la responsabilità

del perturbatore per comportamento non presuppone un atto illecito.

La RI 1, obietta comunque il Dipartimento,

non si sarebbe attenuta alla prescrizione di cospargere il fondo della fossa

con calce e di aggiungerne ad ogni apporto di materiale. Disattendendo questa

prescrizione, avrebbe favorito la mobilità dei metalli pesanti disciolti nelle

sostanze acide che avrebbero dovuto precipitare grazie all'aggiunta di calce.

La decisione di stabilire già ora la

ripartizione delle spese, annota poi l'autorità cantonale, non sarebbe né

prematura, né sproporzionata. A lavori ultimati, la ripartizione verrà comunque

sostituita da una nuova decisione. L'obbligo di sopportare le spese occasionate

non dipenderebbe dalle condizioni economiche del perturbatore.

Il termine quinquennale di prescrizione del

diritto di chiedere il risarcimento dei costi sostenuti per l'anticipata

esecuzione del risanamento, annota, non è affatto prescritto. Esso decorre

infatti soltanto dal momento in cui sono state adottate le misure ed i costi

sono conosciuti. Ciò che in concreto non si sarebbe ancora verificato.

La quota di partecipazione ai costi posta a

carico del proprietario del fondo è corretta, poiché il proprietario non trae

vantaggio dal risanamento.

La nuova proprietaria del fondo, CO 1,

subentrata al marito, deceduto il 20 febbraio 2007, ha comunicato di non avere osservazioni da formulare.

I. Con la

replica, accompagnata da una perizia del dr. __________, e la duplica, la ricorrente

ed il Dipartimento del territorio hanno ribadito ed ulteriormente sviluppato

con dovizia di argomenti le tesi sostenute in precedenza, confermandosi nelle

rispettive domande di giudizio.

J. Il 23

novembre 2010, il Dipartimento del territorio ha notificato alla RI 1 ed alla

proprietaria del terreno che i lavori di risanamento del sito inquinato erano

terminati.

La tappa 1, eseguita tra il mese di marzo e

quello di dicembre del 2008 aveva comportato l'asportazione integrale del corpo

della discarica. La seconda tappa, eseguita tra gennaio 2009 e dicembre 2010, è

invece consistita nel colmataggio delle fosse con materiale non inquinato e poco

permeabile e nell'esecuzione di 3 nuovi sondaggi carotati volti a monitorare l'evoluzione

dei pennacchi inquinanti riscontrati in sede di indagine che si stavano

sviluppando in direzione del pozzo di captazione di __________.

In quell'occasione, il Dipartimento ha

stabilito che il sito rimaneva iscritto nel catasto cantonale dei siti

inquinati quale sito inquinato che deve essere monitorato.

K. Il 27

giugno 2011 è deceduta anche __________, proprietaria del fondo.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 25 della

legge cantonale di applicazione della LPAmb del 24 marzo 2004 (LALPAmb; RL

9.2.1.1). La legittimazione attiva del'insorgente, gravata dalla decisione

dipartimentale impugnata e dal giudizio governativo che la conferma, è data

dall'art. 43 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile

1966 (LPamm; RL 3.3.1.1). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è

dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla

base degli atti, senza assumere ulteriori prove (art. 18 cpv. 1 LPamm). Non

occorre ordinare l'allestimento di una perizia sulla capacità della calce di

neutralizzare gli idrocarburi poiché la stessa ricorrente dà atto che la calce

non ha questo potere. Ai fini del presente giudizio, non occorre nemmeno valutare

se, come sostiene il Dipartimento, la mancata o carente neutralizzazione,

mediante l'aggiunta di calce, delle componenti fortemente acide delle melme

immesse dalla RI 1 nella discarica abbia favorito la diffusione dei metalli

pesanti. Un simile accertamento, di un certo rilievo ai fini dell'ulteriore

valutazione della responsabilità della RI 1 sotto il profilo della colpa, potrà

semmai essere esperito dal Dipartimento del territorio nell'ambito della

decisione che, come si vedrà più avanti (consid. 8), deve ancora rendere sulla

base dei consuntivi.

2. 2.1.

Giusta l'art. 32c cpv. 1 LPAmb, i Cantoni

provvedono affinché le discariche e gli altri siti inquinati da rifiuti (siti

inquinati) vengano risanati se sono all'origine di effetti nocivi o molesti oppure

se esiste il pericolo concreto che tali effetti si producano.

I Cantoni, soggiunge la norma (cpv. 2),

allestiscono un catasto dei siti inquinati accessibile al pubblico.

Essi possono eseguire direttamente l'esame,

la sorveglianza e il risanamento dei siti inquinati o affidarne l'incarico a

terzi se: (a) è necessario per prevenire un effetto nocivo imminente, (b) il responsabile

non è in grado di provvedere all'esecuzione dei provvedimenti o (c) il

responsabile, diffidato, non agisce entro il termine impartito (cpv. 3).

I presupposti, le modalità e gli obbiettivi

del risanamento sono disciplinati dagli art. 7-20 Ositi, che non occorre qui

illustrare in dettaglio, salvo per ricordare che secondo l'art. 17 lett. d

OSiti il progetto di risanamento deve anche descrivere le parti di responsabilità

causale rispetto al sito contaminato, se chi è tenuto al risanamento chiede una

decisione sulla ripartizione delle spese (art. 32d cpv. 3 LPAmb).

2.2. Nel caso concreto, la qualifica di sito

inquinato attribuita dal Dipartimento del territorio alla discarica della RI 1

non è oggetto di contestazione. Incontestate ed incontestabili sono pure la necessità

delle indagini che sono state esperite per accertare la situazione della

discarica, rispettivamente la necessità (urgente) di procedere ad un

risanamento del sito secondo le modalità stabilite in base ad uno studio di

possibili varianti. Altrettanto incontestata ed incontestabile è l'esecuzione

anticipata dei lavori di risanamento, particolarmente complessi, direttamente

da parte dello Stato. Nemmeno la ricorrente pretende che l'intervento avrebbe

potuto essere differito. Tanto meno sostiene che sarebbe stata disposta a

farsene carico. Controversa è essenzialmente la messa a suo carico della

maggior parte (95%) dei costi sopportati dallo Stato per risanare il sito

inquinato. Le obiezioni sollevate dall'insorgente, secondo cui il risanamento

sarebbe già stato eseguito prima del 1975, sono volte essenzialmente a

contestare l'addebito dei costi degli interventi qui in oggetto. Non mirano a

contestare la necessità del risanamento in quanto tale.

3. 3.1.

Secondo l'art. 32d cpv. 1 LPAmb, entrato in vigore il 1° novembre 2006 (RU 2006

6463 segg.), chi ha causato provvedimenti necessari per esaminare, sorvegliare

e risanare siti inquinati, ne assume le spese. Se sono coinvolte più persone, soggiunge

la norma (cpv. 2), queste assumono le spese proporzionalmente alla loro

parte di responsabilità. In primo luogo le spese sono a carico di chi, con il

suo comportamento, ha reso necessario il provvedimento. Chi è coinvolto

soltanto quale detentore del sito non sopporta alcuna spesa se non poteva

essere a conoscenza dell'inquinamento nemmeno applicando la diligenza necessaria.

L'ente pubblico competente, dispone in seguito l'art. 32d cpv. 3 LPAmb, assume la parte

delle spese dei responsabili che non possono essere individuati o che risultano

insolventi (cpv. 3).

L'autorità,

stabilisce infine la norma, emana una decisione in merito alla ripartizione

delle spese se uno dei responsabili lo richiede o se essa stessa esegue il

provvedimento (cpv. 4).

L'art. 32d LPAmb, in vigore sino al

31 ottobre 2006, stabiliva invece che colui che inquina si assume le spese

del risanamento (cpv. 1). Se l'inquinamento è causato da più persone,

precisava la norma, queste si assumono le spese proporzionalmente alla loro

parte di responsabilità. In primo luogo le spese sono a carico di colui che ha

reso necessario il risanamento a causa del suo comportamento. Chi è implicato

soltanto quale detentore della discarica o del sito non sopporta alcuna spesa

se: (a) non poteva essere a conoscenza dell'inquinamento applicando la diligenza

necessaria; (b) non traeva alcun vantaggio dall'inquinamento e (c) non trae

alcun vantaggio dal risanamento (cpv. 2).

L'autorità,

concludeva l'art. 32d LPAmb previgente, emana una decisione in merito

alla ripartizione delle spese qualora la persona tenuta a procedere al

risanamento lo richieda o l'autorità proceda essa stessa al risanamento

(cpv. 3).

Con questa revisione dell'art. 32d

LPAmb il legislatore ha anzitutto precisato che le regole sull'assunzione delle

spese non valgono soltanto per le spese derivanti dalle misure di risanamento,

ma anche per quelle relative ai provvedimenti adottati per esaminare e

sorvegliare i siti inquinati. L'emendamento ha in sostanza permesso di

addebitare le spese per l'esame e la sorveglianza dei siti inquinati al

responsabile dell'inquinamento anche se il sito non viene risanato (cpv. 1). Ha

inoltre chiaramente imposto all'ente pubblico di assumere le spese causate dai

responsabili che non possono essere individuati o che sono insolventi (cpv. 3),

chiarendo una questione controversa nella dottrina e ponendo fine alla tendenza

della prassi sino a quel momento in uso di suddividere fra i

responsabili individuati e solvibili le quote di responsabilità di spettanza dei

responsabili rimasti ignoti od insolvibili (Hans W. Stutz, Das revidierte Altlastenrecht des Bundes, URP

2006, pag. 345). La revisione ha in seguito soppresso le due

ultime condizioni cumulative della clausola d'esenzione del detentore del sito

inquinato previste dalle lett. b (assenza di vantaggio ritratto dall'inquinamento)

e c (assenza di vantaggio ritratto dal risanamento) del previgente art. 32d

cpv. 2 LPAmb. Per il resto, non ha modificato in modo significativo la

suddivisione delle responsabilità fra i diversi perturbatori (Alain Griffel/

Heribert

Rausch, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband

zur 2. Auflage, Zurigo

2011, ad art. 32d n. 3 seg., 9, 14 e 16; Stutz,

op. cit., pag. 329 segg.; Benoît Bovay/Thibault Blanchard, Pollution du sol: preuve de la responsabilité et répartition des frais d'intervention, DC 2007, pag. 117).

3.2. Per principio, alle pretese di

risarcimento fatte valere dallo Stato nei confronti di chi ha causato

provvedimenti necessari per esaminare, sorvegliare e risanare siti inquinati si

applica il diritto vigente al momento in cui sono verificati i fatti che le hanno

determinate. Vale il principio della irretroattività delle leggi, che scaturisce

dalla protezione della buona fede (art. 9 Costituzione federale della

Confederazione svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101) e da quello della

parità di trattamento (art. 8 Cost.). Le prescrizioni sulla ripartizione delle

spese non giustificano una deroga a questi principi, poiché, anche se servono

indirettamente alla salvaguardia dell'ambiente, non sono emanate nell'interesse

dell'ordine pubblico (DTF 122 II 26, consid. 3 pag. 30; STF 1A.250/2005 del 14

dicembre 2006 consid. 5.1. e rimandi).

3.3. Nel caso concreto, il nuovo diritto è

applicabile alle spese sostenute dall'ente pubblico dopo il 1° novembre 2006.

Di conseguenza, soggiacciono in particolare all'art. 32d LPAmb, nel testo

attualmente in vigore, i costi dell'intervento di risanamento anticipati dallo

Stato e quelli di sorveglianza del sito inquinato.

I costi di indagine tecnica, anticipati da __________

ed i costi di indagine di dettaglio e di progettazione del risanamento, fatti valere

dallo Stato nei confronti della RI 1 e del proprietario del terreno, sono

invece sorti prima del 1° novembre 2006. A queste spese si applica pertanto l'art. 32d LPAmb nel testo in vigore sino a quel momento, che mandava

esente il detentore del sito inquinato se (cumulativamente): (a) non poteva

essere a conoscenza dell'inquinamento applicando la diligenza necessaria; (b)

non traeva alcun vantaggio dall'inquinamento e (c) non trae alcun vantaggio dal

risanamento (cpv. 2).

4.4.1. L'art. 32d cpv. 1 LPAmb si limita a stabilire che le

spese dei provvedimenti necessari per risanare siti inquinati sono addebitate a

chi li ha causati. Non precisa ulteriormente chi deve essere considerato come

autore (Verursacher). La norma costituisce un corollario del principio

cardine, sancito dall'art. 2 LPAmb, giusta il quale le spese delle misure prese

secondo tale legge sono sostenute da chi ne è la causa (principio di

causalità).

Per definire la cerchia dei responsabili, il

Tribunale federale ha fatto capo alle nozioni specifiche di perturbatore per

comportamento, di perturbatore per situazione e di causalità immediata che

aveva sviluppato nell'ambito dell'applicazione della vecchia legge sulla

protezione delle acque contro l'inquinamento dell'8 ottobre 1971 (LFIA; RU

1972, 958), rispettivamente degli art. 54 della legge federale sulla protezione

delle acque del 24 gennaio 1991 (LPAc; RS 814.20) e dell'art. 59 LPAmb in

materia di esecuzione anticipata (DTF 131 II 743 consid. 3.1.; 121 II 378 consid.

17a/bb;1A.366/1999 del 27 settembre 2000, pubbl. in: URP 2000, pag. 785 e

ZBl 102/2001 pag. 545, consid. 2b; Pierre Tschannen, Kommentar

zum Umweltschutzgesetz, Zurigo 2003, ad art. 32d n. 21, cit.: Tschannen, Kommentar; Pierre Tschan-nen/Martin Frick, Der Verursacherbegriff nach Art. 32d USG, Gutachten zuhanden des Bundesamtes für Umwelt, Wald und

Landschaft, Bern 2002, pag. 20 in: www.bafu.admin.ch,

piattaforma VASA Altlastenfonds, nonché parzialmente pubbl. in: URP 2003, pag.

286 seg.).

Perturbatore per comportamento è la persona

fisica o giuridica che, con atti od omissioni ad essa riconducibili, causa un

pericolo o arreca danno all'ambiente. Il perturbatore per situazione è invece

la persona che ha il potere di disporre della cosa che ha causato la turbativa

ambientale contraria all'ordine pubblico (proprietario, superficiario,

locatario, ecc.). Tra il comportamento o la situazione del perturbatore e la

turbativa che ha determinato la necessità di adottare misure di sicurezza o di

risanamento deve sussistere un nesso di causalità immediato; nozione, questa,

che la dottrina apparenta in larga misura a quella di causalità adeguata. La

causalità naturale non è comunque sufficiente (DTF 131 II 743 consid. 3.2;

118 Ib 407 consid. 4c; 114 Ib 44 consid. 2a).

Conformemente al principio di causalità, nel

caso di una pluralità di perturbatori, le spese di risanamento vanno suddivise

proporzionalmente al rispettivo grado di responsabilità. In primo luogo, sono

addebitate al perturbatore per comportamento. Il perturbatore per situazione è

invece chiamato a rispondere soltanto se non poteva essere a conoscenza dell'inquinamento

nemmeno facendo uso della diligenza necessaria (art. 32d cpv. 2 LPAmb).

L'autorità stabilisce anzitutto il grado di

responsabilità di ciascun perturbatore. In seguito, esamina se la quota di

partecipazione alle spese debba essere adattata sotto il profilo dell'equità

applicando per analogia i principi sanciti dall'art. 51 della legge federale del 30 marzo 1911 di complemento del Codice civile

svizzero (CO; RS 220). Terrà conto delle eventuali colpe

facendo astrazione della capacità economica dei

responsabili, ma esaminando comunque l'esigibilità (Zumutbarkeit) delle

pretese fatte valere nei confronti di ogni perturbatore in applicazione del

principio di proporzionalità (Tschannen,

Kommentar, ad art. 32d LPAmb, n. 23 e 25; Beatrice Wagner Pfeifer, Kostentragungs-pflichten bei der

Sanierung und Ueberwachung von Altlasten in Zusammenhang mit Deponien, ZBl

105/2004, pag. 127 seg.;

Isabelle Romy, Questions de droit matériel en relation avec la répartition des responsabilités

selon l'art. 32d LPE, URP 2011, 615 seg.).

4.2. L'ente pubblico può essere chiamato a rispondere

dei costi in veste di perturbatore per situazione o per comportamento come un

privato, per esempio nella veste di proprietario di un fondo o gestore di un

impianto (DTF 131 II 743 consid. 3.3 con rinvii; STF 1A.366/1999 citata, consid.

2d con rinvii). Può inoltre essere chiamato a rispondere per le sue azioni in

veste di autorità, come quando commette una violazione illecita del dovere di

vigilanza (DTF 131 II 743 consid. 3.3 con rinvii; STF 1A.366/1999 citata, consid.

2d con rimandi). In generale, non basta che lo Stato non adempia correttamente

il compito di prevenire una situazione di pericolo (cfr. STF 1A.67/1997 del 26

febbraio 1998 pubbl. in: URP 1998 pag. 152, consid. 4c/cc; STF del 12 ottobre

1990 pubbl. in: ZBl 92/1991 pag. 212, consid. 5d); una responsabilità dello

Stato non è data ogni volta che un certo danno avrebbe potuto essere impedito

con un determinato intervento dell'autorità (cfr. DTF 131 II 743 consid. 3.3.

con rinvii). Riallacciandosi al diritto sulla responsabilità dello Stato, una

simile violazione è data quando vi è una violazione importante di un dovere d'ufficio,

quando viene omessa una misura di vigilanza che si impone obbligatoriamente

sulla base delle circostanze concrete o quando il margine di apprezzamento è

esercitato scorrettamente o in spregio ai principi generali del diritto. Un

dovere di agire dello Stato è dato in particolare quando vi è da temere

seriamente il verificarsi di un danno. Quando è molto probabile che, senza un

intervento preventivo di polizia, subentrerà una turbativa, l'autorità non può

dunque continuare a tollerare una situazione di pericolo concreto e persistente

(cfr. Wagner Pfeifer, op. cit., pag. 150 ad 9b). Se la tollera, l'autorità

prende in considerazione ed accetta (in Kauf nehmen) il rischio, ovvero

l'eventualità di un inquinamento (cfr. STF 1A.67/1997 citata, consid. 4c/cc;

STF del 12 ottobre 1990 citata, consid. 5d). In questo caso, il suo comportamento

omissivo è considerato direttamente causale per l'inquinamento ed è pertanto

responsabile.

Una responsabilità dello Stato come perturbatore per comportamento non è per contro

data dal solo rilascio di un permesso per un impianto o un'attività di potenziale

(astratto) pericolo allorché, successivamente, il pericolo si manifesta. Una

corresponsabilità dell'ente pubblico è invece da ammettere quando esso

collabora con il titolare di una discarica privata, affidandogli compiti di

smaltimento (Wagner Pfeifer, op.

cit., pag. 150 ad 9b).

4.3. Nel caso concreto, tra il 1960 ed il 1972, la RI 1

ha depositato gli scarti di lavorazione della raffineria che a quell'epoca gestiva

a __________ in due fosse di diversa capienza (2-3'000 mc, rispettivamente 4-6'000

mc), che aveva scavato (verosimilmente a due riprese) in un terreno (part. __________),

situato nella campagna __________, in prossimità __________; terreno, questo,

che aveva appositamente acquistato a tale scopo. I materiali depositati (melme

acide) hanno contaminato il sito, rilasciando sostanze nocive che sono

penetrate nel terreno, raggiungendo il livello della falda acquifera e

spostandosi poi orizzontalmente in direzione dei pozzi di captazione dell'acqua

potabile di __________

Con la decisione 29 gennaio 2007, confermata

dal giudizio del Consiglio di Stato qui in esame, il Dipartimento del

territorio ha approvato il progetto di risanamento, addebitando le spese di indagine,

di progettazione del risanamento e dell'intervento di risanamento alla RI 1 in

quanto perturbatrice per comportamento, nella misura del 95%. La differenza

(5%) è invece stata posta a carico di __________, proprietario del terreno

inquinato, che è stato considerato perturbatore per situazione.

La RI 1 contesta la sua qualità di perturbatrice

per comportamento. Censura inoltre siccome eccessivamente bassa la quota di

partecipazione posta a carico del proprietario del terreno.

CO 1, subentrata quale proprietaria del

terreno al marito deceduto tre settimane dopo la decisione del dipartimento,

non ha invece sollevato contestazioni.

4.4. La responsabilità del deposito degli

scarti di lavorazione che hanno inquinato il sito è ascrivibile in primo luogo

alla RI 1, che ha conferito in discarica sull'arco di un decennio diverse migliaia

di metri cubi di melme acide. Melme che secondo le prescrizioni originarie

avrebbero dovuto essere depositate in un'unica fossa profonda al massimo m

3.00, ma che con gli anni sono state scaricate in una seconda fossa ben più

profonda, disattendo in misura che non risulta dagli atti la prescrizione di aggiungere

ad intervalli regolari calce o materiale calcare desinato a neutralizzare le

loro componenti acide.

La ricorrente va incontestabilmente

considerata perturbatrice per comportamento. Sussiste infatti un chiaro ed

immediato nesso causale tra i suoi atti e le sue omissioni ed il pregiudizio

ambientale che ne è derivato. L'inquinamento, rilevato ancor prima che la

ricorrente cessasse l'attività di raffinazione di prodotti petroliferi ed accertato

in tutta la sua ampiezza nel 2003 a conclusione dell'indagine di dettaglio

svolta dal dr. __________, è riconducibile in primo luogo ed in misura

preponderante all'attività svolta dalla ditta ricorrente in questo campo. Il

danno per l'ambiente è stato direttamente determinato dal suo comportamento

commissivo, ovvero dal conferimento in discarica degli scarti di lavorazione.

Se ed eventualmente in che misura sia stato aggravato da un suo comportamento

colpevolmente omissivo, ovvero dalla mancata addizione di sostanze

neutralizzanti (calce), non è di decisivo rilievo dal profilo della

determinazione del contributo da lei dato al perfezionamento dell'evento

dannoso. Determinante è il fatto che il danno sia stato causato dal

comportamento della RI 1. L'eventuale colpa della ricorrente, per non aver

compiutamente ossequiato la prescrizione di aggiungere calce, nulla toglie od

aggiunge al rapporto di causa ed effetto che sussiste tra il suo comportamento

ed il danno riscontrato. Della colpa va tenuto conto in sede di definizione

ulteriore della quota di responsabilità (Pierre

Tschannen, Grundfragen der Kostenverteilung nach Art. 32d USG,

URP 2001, pag. 785, cit.: Tschannen,

Grundfragen; Tschannen/Frick, op.

cit., pag. 10 ).

Invano tenta la ricorrente di sottrarsi alle

sue responsabilità di perturbatrice per comportamento richiamandosi al permesso

rilasciatole dall'autorità cantonale nel 1960. La responsabilità per causa,

istituita dall'art. 32d LPAmb, non dipende d'altro canto dalla

legittimità od illegittimità del comportamento a cui va fatto risalire il danno

ambientale oggetto del risanamento. Per prassi, poco conta dunque che la discarica

sia stata o meno autorizzata (Tschannen/Frick,

op. cit., pag. 17). Questi aspetti vanno considerati in base al principio dell'affidamento

nell'ambito dell'ulteriore definizione della quota di responsabilità del

perturbatore per comportamento (Romy, op.

cit., pag. 617; Wagner Pfeifer, op.

cit., pag. 142 seg.; Tschannen/Frick, op. cit., pag. 17). La

discarica, anche se autorizzata, era inoltre comunque soltanto sua. Abilitata a

disporne per le sue necessità di smaltimento degli scarti era unicamente la

ricorrente. La discarica non era aperta a terzi. Non era pubblica.

Parimenti, non giova alla causa della

ricorrente richiamarsi ai cambiamenti di proprietà del pacchetto azionario

succedutisi nel corso degli anni. L'identità della società è rimasta immutata,

anche se sono cambiati gli scopi.

Nessuna responsabilità può invece essere

ascritta allo Stato per la sola circostanza di aver concesso alla RI 1 il

permesso a depositare gli scarti provenienti dalla raffineria. Dagli atti non

emergono elementi dai quali si possa dedurre che a quel momento lo Stato abbia

preso in considerazione l'eventualità di un inquinamento. Non risulta che l'autorizzazione

sia stata rilasciata in spregio ad una chiara normativa. Il permesso è stato d'altra

parte preceduto dalla richiesta alla RI 1 di fornire concrete indicazioni in

particolare su natura e modalità di smaltimento dei residui solidi; dal

relativo rapporto prodotto dalla ricorrente è risultato che queste ultime erano

adeguate e non avrebbero portato alcuna molestia o danno. Analoghe

considerazioni valgono per i primi anni di attività (1960-1967); in questa

prima fase risulta in effetti che il Cantone è intervenuto (attraverso il DOS,

rispettivamente il Laboratorio cantonale d'igiene) almeno a due riprese nei confronti

della ricorrente, imponendole il rispetto delle condizioni dell'autorizzazione

(spargimento di calce o materiale calcestre). Di fronte alla constatazione del

mancato rispetto della profondità massima prescritta (m 3.00) per la fossa da

parte della RI 1 che ha posto l'autorità di fronte al fatto compiuto -

discutibile appare soltanto l'aumento da 3.00 a 5.00 m del limite di profondità delle fosse indicato dal Laboratorio cantonale d'igiene, al quale la RI 1 non si

è comunque attenuta (cfr. rapporto d'indagine dettagliata del 1° dicembre 2003,

pag. 13 seg., da cui risulta che sono state realizzate due fosse, e che la seconda

è profonda fino a m 6.00-7.00). Non si trattava tuttavia di una concessione,

suscettibile di comportare una responsabilità dello Stato per aver preso in considerazione

ed accettato un rischio d'inquinamento. Dagli atti non emergono elementi dai

quali si possa affermare che a quel momento l'autorità dovesse temere seriamente

che sarebbe subentrato un inquinamento ed abbia omesso di intervenire.

4.5. Riconducibile al comportamento della RI

1 non è soltanto il conferimento in discarica degli scarti che essa stessa

aveva prodotto tra il 1960 ed il 1968 - quando ha interrotto una prima volta la

sua attività, a seguito dell'ordine di cessazione del municipio - ma anche il

deposito dei 500 fusti di melme acide, che la __________ le aveva lasciato sul

piazzale della raffineria di __________ prima di fallire. Anche questi

quantitativi di scarti industriali sono da considerare di pertinenza della ricorrente.

Anzitutto, perché è stata lei a smaltirli nella sua discarica; in secondo luogo,

perché vi sono sufficienti indizi per ritenere che la __________ fosse una sua

emanazione, rispettivamente che le due ditte fossero strettamente connesse

(cfr. lettere 27 marzo 1969 della RI 1 al municipio di __________ e 7 aprile

1979 della RI 1 al DOS, SPAA; istanza di riesame 29 gennaio 1970 inoltrata dalla

RI 1 al DOS, SPAA, al fine di rimuovere il divieto di scaricare altre melme).

Ai fini del giudizio non occorre comunque stabilire quali fossero esattamente i

rapporti tra le due ditte. La circostanza non è di decisivo rilievo. Il

comportamento della RI 1, ovvero il fatto che questi fusti sono stati immessi

in discarica dalla stessa ricorrente, è sufficiente per addebitarle la

responsabilità dell'inquinamento riconducibile a questo ulteriore conferimento

in discarica di sostanze nocive.

Anche in questo caso, il benestare

accordatole dall'autorità non la libera dalla sua responsabilità di

perturbatrice per comportamento.

Il nulla osta concesso dall'Ufficio

idrocarburi e rifiuti urbani del DOS chiama piuttosto in causa lo Stato come

corresponsabile dell'aggravamento del danno ambientale provocato dall'immissione

di questo ulteriore quantitativo di sostanze inquinanti. A quel momento (giugno

1969), in effetti, gli esperti dell'EAWAG avevano già messo chiaramente in

evidenza sia il pericolo che la presenza della discarica rappresentava per la

falda freatica, sia la necessità di eseguire dei carotaggi (profondi fino a 30 m) per stabilire se l'utilizzazione ma anche la sola presenza della discarica (possibilità o meno

di chiudere la deponia coprendola con uno strato di argilla) potesse essere

ulteriormente tollerata (cfr. rapporto EAWAG 9 febbraio 1967, pag. 5 seg.; per

le modalità di esecuzione dei carotaggi, cfr. pag. 7 seg.). A fronte di questa

chiara ed inequivocabile conclusione, il permesso di immettere in discarica

altri 500 fusti di melme acide senza aver effettuato alcun sondaggio, può

soltanto essere inteso come un'incauta presa in considerazione ed accettazione

dell'eventualità di un inquinamento. Permettendo questo ulteriore deposito, lo

Stato non ha soltanto tollerato una situazione di pericolo concreto e persistente,

ma ha addirittura accettato un suo possibile aggravamento. Non possono portare

ad altra conclusione i soli riferimenti (contenuti nella lettera 20 giugno 1969

inviata dall'Ufficio idrocarburi e rifiuti urbani al municipio di __________)

ai generici, non meglio specificati sopralluoghi con gli esperti dell'EAWAG

(dr. __________) e ad un loro non meglio indicato parere - non risultante

né da un rapporto né da un qualsiasi altro documento - secondo cui queste

melme, depositate e coperte, non possono più causare

danno alcuno e che le materie

scaricate seguiranno un naturale processo di consolidamento. Di fronte

alla perentorietà della risposta data dal referto del 9 febbraio 1967 della

stessa EAWAG non solo al quesito riguardante l'ulteriore utilizzazione

ma anche a quello sulla sola possibilità di tollerare la deponia esistente,

tale assenso, di cui non v'è alcuna traccia scritta, appare tuttavia

contradditorio e come tale inverosimile, specialmente se si considera che il

deposito non concerneva melme sfuse che si sarebbero solidificate con il

trascorrere del tempo, ma fusti contenenti melme, che avrebbero iniziato il

processo di solidificazione soltanto dopo che i fusti si fossero rotti a causa

della ruggine. Non si vede in particolare come dei semplici sopralluoghi potessero

rendere superflue le perforazioni profonde fino a 30 m per sondare la consistenza e permeabilità del sottosuolo preconizzate dai due esperti dell'EAWAG

quale condizione per qualsiasi ulteriore utilizzazione della discarica.

Maggiori riscontri oggettivi non scaturiscono neppure dal successivo scritto

del 28 luglio 1969 dell'Ufficio idrocarburi e rifiuti urbani al municipio. Anzi,

da quest'ultimo scritto risulta piuttosto come l'ente pubblico abbia optato per

il procedimento più pratico e rapido per addivenire ad una soluzione

radicale dell'intero problema (…); una situazione che, per sua stessa

ammissione, sarebbe stata tollerata da lungo tempo e verso la quale troppo

tardi si sarebbe tentato di mettere un freno.

Sono dunque date le premesse per ritenere lo

Stato corresponsabile del danno ambientale provocato dalla messa in discarica

di questi 500 fusti senza tener conto del pericolo d'inquinamento chiaramente

evidenziato dal rapporto dell'EAWAG.

4.6. Al comportamento della RI 1 va infine

addebitato, almeno in parte, anche il deposito in discarica di prodotti di

scarto di ditte terze (__________), effettuato nel mese di giugno del 1972 per

un volume complessivo di almeno un migliaio di metri cubi di sostanze

conosciute soltanto parzialmente (carburo, oli vegetali, catafos, melme acide).

Le modalità esatte dell'immissione in

discarica di queste sostanze non sono note. Il danno supplementare derivatone

va comunque almeno in parte ascritto al comportamento della RI 1, che da questo

apporto ha tratto vantaggio, sbarazzandosi di ulteriori 60 fusti di melme

acide, colmando la fossa 2 ancora aperta e percependo un modico compenso

calcolato in base ai quantitativi di sostanze immesse. Anche se si fosse

limitata a tollerare il conferimento in discarica di queste sostanze nocive il

comportamento assunto dalla ricorrente apparirebbe comunque immediatamente

causale per rapporto all'inquinamento che ha reso necessario il risanamento.

La responsabilità per l'inquinamento causato

da quest'ultimo apporto di sostanze nocive non è tuttavia attribuibile soltanto

alla ricorrente. Corresponsabile dell'apporto di questi rifiuti, va ritenuto -

nuovamente - anche lo Stato. Dagli atti traspare in effetti che l'immissione di

questi scarti di terzi nella discarica della RI 1 è stata non solo tollerata o

autorizzata ma quanto meno propiziata, se non addirittura promossa, dal Cantone

stesso, interessato da un lato a trovare una soluzione che permettesse a queste

ditte di smaltirli e dall'altro a far sì che la fossa 2, ancora aperta con una

capacità residua di ca. 2'000 mc, venisse chiusa definitivamente.

Il comportamento dei funzionari del Cantone

che, pur sapendo dei problemi della discarica, hanno favorito questa operazione

facendo nuovamente astrazione delle risultanze del referto dell'EAWAG del 9

febbraio 1967 e senza procedere ai carotaggi nel sottosuolo né a interpellare

gli esperti dell'EAWAG, ha sicuramente contribuito ad aumentare il volume delle

sostanze nocive, che hanno dovuto essere rimosse per risanare il sito inquinato.

Il loro operato presenta connotazioni tali da farlo apparire direttamente ed

immediatamente causale per l'inquinamento che ne è derivato. La sua

corresponsabilità è in questo caso ancor più immediata se si considera che deriva

non solo da un comportamento omissivo riprovevole, ma attivo. La corresponsabilità

è infatti data già solo perché è assimilabile a quella di un ente pubblico che

collabora con il titolare di una discarica privata, affidandogli compiti di

smaltimento (Wagner Pfeifer, op.

cit., pag. 150 ad 9b). Per gli stessi motivi di cui si è detto poc'anzi

(autorizzazione al deposito dei 500 fusti), la sua responsabilità sarebbe comunque

da ammettere anche nel caso in cui si fosse limitato ad autorizzare l'ulteriore

quantitativo di rifiuti in discussione.

Va invece escluso un concorso di responsabilità delle ditte che hanno apportato

gli ultimi quantitativi di sostanze inquinanti. La causa diretta ed immediata

di quest'ultima fase dell'inquinamento è infatti da ricondurre, in primo luogo

ed in misura preponderante, allo Stato, che con il comportamento dei suoi

funzionari ha favorito - attivamente come promotore e non solo come istanza di

autorizzazione - questa improvvida modalità di smaltimento, rispettivamente, in

subordine, alla RI 1, che in qualità di detentrice della discarica le ha

accettate dietro compenso. Il rapporto di causalità tra il comportamento di

queste ditte e l'inquinamento non presenta invece sufficienti caratteristiche

di immediatezza (sul tema della responsabilità del produttore di rifiuti, cfr. Wagner Pfeifer, op. cit., pag. 133 segg.

ad 5c).

5. 5.1. Gli

emolumenti dovuti dal perturbatore allo Stato in caso di esecuzione anticipata

del risanamento costituiscono tasse amministrative (Tschannen, Kommentar, ad art. 32d LPAmb, n. 9 seg.; Tschannen, Grundfragen, pag. 795 nota

47). Se soggiacciano o meno alla successione universale retta dall'art. 560 CC,

norma volta anzitutto a regolare la successione nei rapporti giuridici fra

privati, è questione controversa (STF 1A.273/2005 del 25 settembre 2006 consid.

5.3; Mark

Cummins, Kostenverteilung bei Altlastensanierung, tesi, Zurigo 2000,

pag. 121; Wagner Pfeifer, op. cit.,

pag. 139; Denis Oliver Adler/Lars Hauser,

Haftung der Erben für Altlasten auf geerbten Grundstücken, successio

2010, pag. 274 seg.). La qualità di perturbatore per comportamento

non è trasmissibile per successione universale agli eredi. La qualifica dipende

infatti da un comportamento causale ed è quindi inscindibilmente legata alla

persona. Nemmeno la qualità di perturbatore per situazione è ereditabile come

tale. Il trasferimento della proprietà al successore fa in effetti sì che

questi diventi, originariamente, nuovo perturbatore per situazione. Nel caso

del perturbatore per situazione, la successione è esclusa anche per quel che

concerne gli obblighi economici. Il successore ne viene piuttosto gravato propter

rem come nuovo perturbatore per situazione (Romy,

op. cit., pag. 625; Griffel/ Rausch, op. cit., ad art. 32d n. 7). Il nuovo

proprietario del fondo risponde dunque come perturbatore per situazione a meno

che non possa liberarsi dalla sua responsabilità ai sensi dell'art. 32d cpv.

2 terza frase LPAmb.

5.2. Con la decisione 29 gennaio 2007, qui

in discussione, il Dipartimento del territorio, oltre ad approvare il progetto,

ha addebitato le spese d'indagine, di progettazione e di risanamento a __________,

proprietario del terreno inquinato, considerato perturbatore per situazione,

nella misura del 5%. La moglie CO 1, subentrata come proprietaria del fondo al

marito deceduto in corso di causa, non ha contestato l'addebito in quanto tale.

L'ha invece contestato, limitatamente alla misura, la ricorrente RI 1, ritenendolo

eccessivamente basso.

Al riguardo, va rilevato che la decisione

dipartimentale censurata si limita a fissare la quota di responsabilità per l'inquinamento

da addebitare a __________, proprietario del fondo a quel momento, in quanto

avente diritto di disporre dell'oggetto dell'intervento di risanamento. Non

definisce ancora la tassa amministrativa da questi dovuta a titolo di

partecipazione ai costi effettivi del risanamento del sito inquinato, che lo

Stato è stato costretto ad anticipare per motivi d'urgenza. Nella misura in cui

va riferito al risanamento vero e proprio, il debito, a quel momento, non esisteva

ancora, poiché l'intervento non era nemmeno

stato avviato.

Ai fini del presente giudizio basta comunque

rilevare che la quota di partecipazione ai costi del risanamento che può essere

addebitata a chi è subentrato, come proprietario del fondo, a __________

rispettivamente alla sua vedova, anch'essa nel frattempo deceduta, dovrà

comunque essere ridefinita sulla base della sua specifica situazione personale.

In quell'ambito, il Dipartimento del

territorio stabilirà anche, sulla base del diritto in vigore prima del 1°

novembre 2006 (cfr. sopra consid. 3.3) in che misura le spese d'indagine tecnica,

anticipate dal defunto proprietario del terreno, e quelle di indagine di dettaglio

e di progettazione del risanamento, anticipate dallo Stato, dovranno essere

addebitate alla ricorrente ed allo Stato stesso, corresponsabili dell'inquinamento

quali perturbatori per comportamento.

6. 6.1. La

legge non stabilisce il momento in cui devono essere fissate le quote di partecipazione

ai costi del risanamento. L'art. 17 lett. d OSiti si limita ad esigere che i

progetti di risanamento descrivano le parti di responsabilità causale rispetto

al sito contaminato, se chi è tenuto al risanamento chiede una decisione sulla

ripartizione delle spese (art. 32d cpv. 3 LPAmb). Al momento dell'inoltro

del progetto di risanamento le indagini preliminari esperite permettono infatti

di formarsi una certa conoscenza sul carico ambientale, sulla storia del sito e

sui prevedibili costi dell'intervento. Il Tribunale federale ha dal canto suo

stabilito che, riservati i principi della buona fede e della sicurezza del diritto,

la domanda di suddivisione delle quote di responsabilità può essere presentata

anche dopo il risanamento, quando l'autorità può statuire sulla base di

informazioni complete (Karin Scherrer,

Handlungs- und Kostentragungspflichten bei Altlastensanierung, Berna 2005, pag.

285). Se è emanata prima che i costi del risanamento siano noti, la decisione

sulla ripartizione delle parti di responsabilità deve invece limitarsi ad una

suddivisione astratta e deve essere seguita da un ulteriore provvedimento,

statuente in base al consuntivo sui risarcimenti effettivamente dovuti dai

singoli responsabili (STF 1A.273/2005 citata, consid. 3.2).

La portata delle decisioni anticipate sulla

suddivisione astratta delle quote di responsabilità è relativa. Nell'ambito

dell'intervento di risanamento possono infatti emergere nuovi elementi che giustificano

una diversa ripartizione dei costi. Va quindi sempre tenuto presente che la

suddivisione definitiva può modificare la chiave di riparto prestabilita in

modo astratto (Lilian Christen, Kostenverteilung

gemäss Art. 32d USG - ausgewählte Aspekte aus der Praxis, URP 2011, pag.

604 seg.).

6.2. Nel caso concreto, il Dipartimento del

territorio ha ritenuto che la responsabilità dell'inquinamento fosse da addebitare

alla RI 1 nella misura del 95%. La differenza (5%) è invece stata posta a

carico dell'allora proprietario del terreno.

6.2.1. La quota di causalità ritenuta a

carico della ricorrente non può essere confermata.

Anzitutto, come illustrato nei precedenti

considerandi, perché non tiene conto della responsabilità concorrente dello

Stato, intervenuto come perturbatore per comportamento ad aggravare l'inquinamento,

dapprima (1969) tollerando ed autorizzando il conferimento in discarica dei 500

fusti di melme abbandonati dalla __________ ed in seguito (1972) promuovendo l'ulteriore

immissione delle sostanze nocive provenienti dalle ditte terze di cui si è

detto sopra, benché sapesse sin dal 1968 che la discarica costituisse un serio

pericolo d'inquinamento per la falda freatica. Considerato il volume (1'500-2'000

mc) di questi rifiuti per rapporto al volume complessivo (6'000-9'000 mc) delle

sostanze inquinanti rinvenute e tenuto altresì conto della parziale responsabilità

della RI 1 per averle accettate e per aver essa stessa immesso ulteriori 60

fusti di melme acide, una riduzione proporzionale all'apporto (15%) della quota

di responsabilità ascrivibile alla ricorrente appare indispensabile.

In secondo luogo, perché - accertata la

quota di responsabilità oggettivamente imputabile alla ricorrente in base alla

materialità dei fatti costitutivi dell'inquinamento - il dipartimento ha omesso

di esaminare se tale conclusione fosse conforme al principio di equità (Billigkeit),

verificando in particolare l'esigibilità economica (wirtschaftliche

Zumutbarkeit) dell'addebito in modo

da escludere che rappresenti un aggravio eccessivo e quindi lesivo del principio

di proporzionalità (Tschannen, Kommentar, ad art. 32d LPAmb, n. 23 con

riferimento a STF del 12 febbraio 1986 in: ZBl 1987, 301 consid. 3; DTF 114 Ib

44 consid. 3; STF del 7 ottobre 1981 in: ZBl 1982, 541 consid. 5; Tschannen,

Grundfragen, pag. 787; Wagner

Pfeifer, op. cit., pag. 128). Aspetti, questi, che nel

caso concreto, considerata l'entità dei costi di risanamento preventivati (6-10

mio), andavano in ogni caso affrontati ed approfonditi, non potendosi

semplicemente affermare che il principio di equità è rispettato perché il

capitale sociale della RI 1 ammonta a fr. 3'000'000.-.

6.2.2. Contrariamente a quanto assume la RI

1, la quota di responsabilità (5%) posta a carico del defunto __________ in

quanto perturbatore per situazione non risulta comunque eccessivamente bassa.

Essa appare congruamente ragguagliata alla sua

condizione di semplice proprietario del fondo, acquistato dalla stessa RI 1 con

il pesante fardello, che lo gravava. La misura ritenuta tiene debitamente conto

della particolare situazione dell'allora proprietario del sito inquinato, che è

stato chiamato a contribuire alle spese del risanamento per il solo fatto di

detenere il potere di disposizione del fondo, pur non avendo contribuito alla

sua contaminazione. Il proprietario non trae e verosimilmente non trarrà nemmeno

in futuro un particolare vantaggio dal risanamento del sito inquinato. Secondo

il vigente piano regolatore, l'area in questione non è interessata dal

perimetro che definisce la discarica per materiali inerti. Dal profilo

ambientale il sito in questione resta inoltre iscritto nel catasto cantonale

dei siti inquinati quale sito inquinato che deve essere sorvegliato (cfr.

scritto 23 novembre 2010 del Dipartimento del territorio, pag. 2).

La misura ritenuta dal Dipartimento del

territorio non risulta in definitiva viziata da un esercizio abusivo del

margine d'apprezzamento che l'art. 32d LPAmb riserva all'autorità

decidente. Può dunque servire quale riferimento per definire la quota di partecipazione

che il dipartimento dovrà ancora stabilire a carico di chi è subentrato a CO 1

quale proprietario del fondo per rapporto alla sua specifica situazione personale.

7. 7.1. L'art. 32d LPAmb non regola la prescrizione delle

pretese dello Stato fondate su tale norma. Le pretese di diritto pubblico sono

per principio soggette a prescrizione. Secondo taluni autori, le pretese

fondate sull'art. 32d LPAmb soggiacerebbero al termine trentennale di

prescrizione assoluta di cui all'art. 662 CC applicato per analogia (Wagner Pfeifer, op. cit., pag. 148

seg.). Altri autori ritengono invece che tali crediti non si prescrivano fintanto

che sussiste il bisogno di risanamento. L'obbligo di risanamento è in effetti

volto ad eliminare una minaccia per i beni tutelati dalla LPAmb e dall'OSiti

per cui i crediti che ne derivano risulterebbero imprescrittibili in quanto

attinenti all'ordine pubblico (Tschannen/Frick,

op. cit., n. 12 pag. 20; Romy, op.

cit., pag. 631). Questa deduzione si riallaccia alla giurisprudenza del Tribunale

federale in materia di esecuzione sostitutiva fondata sull'art. 8 LFIA (1971),

che escludeva la prescrizione fintanto che sussisteva una situazione di

pericolo e che lo Stato poteva pretenderne la rimozione (DTF 114 Ib 44 consid.

4). Il Tribunale federale, confrontato con il risanamento di un sito inquinato

da molti anni, non ha affrontato la questione della prescrizione assoluta dell'obbligo

di risanamento (STF 1A.250/2005 del 14 dicembre 2006). Il

Tribunale amministrativo del Canton Giura ha dal canto suo negato l'esistenza

di un termine di prescrizione assoluta per le pretese dello Stato derivanti

dall'art. 32d LPAmb, stabilendo che un credito fondato su questa norma non si prescrive

fintanto che il sito non è stato risanato (STA-JU 29 novembre

2010, RJJ 2010/3, pag. 232; Jean-Baptiste

Zufferey, Frais d'assainissement d'un site contaminé - Prescription, DC

2011, pag. 152 seg.). Dottrina maggioritaria e

giurisprudenza riconoscono per contro un termine di

prescrizione relativo di cinque anni che inizia a decorrere dal giorno in cui

il provvedimento è stato eseguito e sono noti i relativi costi (cfr. DTF 126 II

54 consid. 7; 122 II 26 consid. 5; Hansjörg

Seiler, Kommentar zum USG, Zurigo

2001, ad art. 2 n. 96; Adler/Hauser,

op. cit., pag. 273; Romy, op.

cit., pag. 631 seg.).

7.2. Nel caso concreto, non vi sono motivi

per scostarsi dalla dottrina e dalla giurisprudenza che negano l'esistenza di

un termine di prescrizione assoluta. L'obbligo di rimuovere le situazioni di

pericolo per i beni di polizia non può invero soggiacere a termini di

prescrizione. Lo esclude l'interesse pubblico sotteso. Ma se tale obbligo è

imprescrittibile, anche il credito derivante dall'esecuzione sostitutiva non

può essere soggetto a prescrizione. Una diversa conclusione renderebbe in

effetti inefficace l'obbligo primario.

Va dunque respinta l'eccezione di

prescrizione - assoluta - sollevata dall'insorgente con riferimento alle

pretese di risarcimento dei costi anticipati dallo Stato per il risanamento del

sito inquinato. Ferme queste premesse, neppure il termine di prescrizione

relativa per i costi relativi al risanamento ultimato nel 2010 risulta

disatteso.

Analoga conclusione vale per i costi d'indagine

di dettaglio (costo preventivato: fr. 149'577.-) e di progetto di risanamento (spesa

preventivata: fr. 80'918.-) di cui alle risoluzioni 26 novembre 2002

rispettivamente 1° giugno 2004 del Consiglio di Stato. Nella misura in cui

avesse iniziato a decorrere, la prescrizione per questi ultimi crediti sarebbe

comunque stata interrotta nel termine di cinque anni sia dalla decisione del

Dipartimento del territorio del 29 gennaio 2007, sia da quella governativa dell'8

aprile 2008 - qui impugnata - che l'ha confermata.

8.Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va parzialmente

accolto, annullando il giudizio governativo impugnato e la risoluzione 29

gennaio 2007 del Dipartimento del territorio (n. 2201) nella misura in cui

fissa in modo vincolante le parti di responsabilità e la partecipazione alle

spese a carico della RI 1 e del defunto __________, imponendo nel contempo alla

RI 1 il versamento di fr. 1'228'403.- a titolo di anticipo rispettivamente di

rimborso spese (dispositivo n. 3, decisione di riparto spese). Resta salvo l'effetto

interruttivo della prescrizione relativa esplicato dalle due decisioni

annullate (cfr. supra, consid. 7.2).

Gli atti sono rinviati al Dipartimento del

territorio affinché stabilisca in base ai considerandi del presente giudizio ed

ai consuntivi le quote di partecipazione ai costi d'indagine, ai costi di

progettazione ed ai costi dell'intervento di risanamento da addebitare alla

ricorrente ed allo Stato stesso in quanto perturbatori per comportamento,

rispettivamente a chi è subentrato a CO 1 quale

proprietario del fondo, in quanto perturbatore per situazione.

9.La tassa di giustizia (art. 28 LPamm), posta a carico della ricorrente

proporzionalmente al grado di soccombenza, è compensata con l'indennità per

ripetibili (art. 31 LPamm) dovuta dallo Stato alla RI 1 nella misura in cui è

risultata vincente. Ai successori di CO 1 non vengono assegnate ripetibili in

quanto ha rinunciato a formulare conclusioni.

Per questi motivi,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è parzialmente accolto.

§. Di conseguenza:

1.1. la decisione 8 aprile

2008 (n. 1846) del Consiglio di Stato e il dispositivo n. 3 (decisione di

riparto spese) della risoluzione 29 gennaio 2007 del Dipartimento del territorio

(n. 2201) sono annullati, come al consid. 8;

1.2. gli atti sono rinviati

al Dipartimento del territorio affinché stabilisca in base ai considerandi del

presente giudizio ed ai consuntivi le quote di partecipazione ai costi d'indagine,

ai costi di progettazione ed ai costi dell'intervento

di risanamento da addebitare alla ricorrente ed allo Stato stesso in quanto

perturbatori per comportamento, rispettivamente a chi è subentrato a CO 1 quale

proprietario del fondo, in quanto perturbatore per situazione.

2. La tassa

di giustizia posta a carico della ricorrente è compensata con le ripetibili

dovute dallo Stato alla RI 1.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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