52.2008.199

Diritto applicabile ad una domanda di costruzione. PR antecedenti al 1980

5 settembre 2008Italiano11 min

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Fatti

A. a. Il 31

maggio 1986, la RI 1 (__________), qui ricorrente, ha chiesto al CO 1 il

permesso di costruire due ampi capannoni industriali su un terreno (part. __________),

situato in località __________, tra il tracciato della strada __________ (A

394) e la sponda ovest del fiume __________, che il piano regolatore comunale

del 1976 (PR76), allora in vigore, assegnava alla zona industriale.

La domanda, rimasta a lungo sospesa a causa

della zona di pianificazione, adottata poco dopo la sua presentazione dal Dipartimento

dell’ambiente, è stata respinta dal municipio con decisione del 30 giugno 1993.

Contro questa decisione non è stato inoltrato ricorso.

b. L'8 aprile 1997, la __________ ha

inoltrato al municipio una nuova domanda di costruzione di ugual contenuto. Ad

essa si è opposto il Dipartimento del territorio, che con avviso del 19 febbraio

1998 (n. 18302) ha ritenuto che l’intervento si ponesse in contrasto con il

tracciato della strada anzidetta e con le previsioni del nuovo piano regolatore,

allora allo studio, le quali prospettavano di escludere il terreno dedotto in

edificazione dalla zona edificabile per inserirlo nella zona agricola, in conformità

delle indicazioni della scheda 10.1 del piano direttore.

Preso atto dell'avviso negativo

dell'autorità cantonale, il 2 marzo 1998 il municipio ha respinto la domanda.

Contro questa decisione __________ è insorta davanti al Consiglio di Stato.

c. Dal 15 maggio al 15 giugno 2000 è stato

pubblicato il nuovo piano regolatore, che il consiglio comunale aveva adottato

nel corso del precedente mese di febbraio del 2000. Adeguandosi alle

indicazioni del piano direttore, il nuovo piano ha assegnato il fondo della

ricorrente alla zona agricola.

Contro questa disposizione la __________ è

insorta davanti al Consiglio di Stato, chiedendo che la parte del suo fondo che

qui interessa rimanesse inclusa nella zona edificabile.

In pendenza di questo secondo ricorso, il 13

marzo 2001 il Governo ha sospeso l’esame dell’impugnativa inoltrata contro la

decisione di rigetto della domanda di costruzione.

Il 7 maggio 2002, l'Esecutivo cantonale ha approvato il

nuovo piano regolatore (PR2000), respingendo il ricorso inoltrato dalla __________

contro l’esclusione del suo fondo dalla zona edificabile. La decisione è stata

confermata in ultima istanza dal Tribunale federale con sentenza 2 dicembre

2005 (STF 1P.601/2004).

B. Riattivata

d'ufficio il 16 ottobre 2007 la procedura relativa al ricorso interposto dalla __________

contro il diniego della licenza edilizia chiesta nel lontano 1997, con giudizio

13 maggio 2008 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento impugnato.

Dopo aver rilevato che la domanda era

carente perché non precisava la destinazione esatta dei capannoni, il Governo

ha in sostanza ritenuto che alla stessa fosse applicabile il nuovo piano

regolatore, entrato nel frattempo in vigore.

C. Contro il

predetto giudizio, la soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, chiedendone l’annullamento e postulando il rilascio della

licenza rifiutata.

Dopo aver rievocato in dettaglio il

tormentato iter seguito dalla domanda di costruzione, l’insorgente sostiene in

pratica che ad essa sarebbe ancora applicabile il piano regolatore del 1976,

che attribuiva il suo fondo alla zona industriale. L’esclusione dalla zona

edificabile, disposta dalla pianificazione entrata successivamente in vigore,

non le sarebbe opponibile.

D. All’accoglimento

del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.

Ad identica conclusione perviene il

municipio contestando le tesi dell’insorgente con argomenti che per quanto

necessario saranno discussi nei seguenti considerandi.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 21 cpv. 1

legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1).

La legittimazione attiva della ricorrente,

istante in licenza, è certa (art. 21 cpv. 1 LE). Il ricorso, tempestivo, è

dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla

base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 legge di procedura sulle

cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1).

La situazione dei luoghi, peraltro nota a

questo Tribunale dal precedente giudizio del 24 agosto 1992 (DP 151/92), emerge

chiaramente dalle tavole processuali. Le prove chieste dall’insor-gente

(sopralluogo, richiamo atti) non appaiono in grado di procurare la conoscenza

di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.

2. 2.1. Di

regola e salvo contraria disposizione, le domande di costruzione soggiacciono

al diritto in vigore al momento in cui l'autorità rende la propria decisione e

non al diritto vigente al momento in cui sono state inoltrate. Lo esige il

principio di legalità, che vieta all'autorità amministrativa di istituire

situazioni di fatto contrarie al diritto (RDAT II-1996 n. 39; RDAT II-1994 n.

22 consid. 3a; Adelio Scolari,

Commentario, Cadenazzo 1996, II. ed., ad art. 2 LE n. 704 seg.; Adelio Scolari, Diritto amministrativo,

Cadenazzo 1993, vol. II, n. 947). L'inoltro di una domanda di costruzione non

protegge quindi l'istante dalle conseguenze derivanti dall'entrata in vigore del

nuovo diritto.

Questa regola non è tuttavia assoluta.

Eccezioni si impongono quando si tratti di salvaguardare interessi

preponderanti sul principio di legalità, in quanto riferiti alla buona fede,

alla proporzionalità ed alla parità di trattamento. Ciò si verifica soprattutto

quando l'autorità abbia indebitamente procrastinato le decisioni che era tenuta

a rendere, al fine di consentire l'entrata in vigore del nuovo diritto o quando

l'istante abbia fatto affidamento nelle assicurazioni dategli dall'autorità,

che facevano nascere in lui precise aspettative. Anche in questi casi,

l'applicazione del nuovo diritto, entrato in vigore dopo la presentazione della

domanda di costruzione, non è comunque senz'altro esclusa. Anche se eccessivo,

il ritardo accumulato dall'autorità nell'evasione della pratica non osta, in

particolare, all'applicazione del nuovo diritto, qualora un interesse pubblico

preponderante esiga che la domanda venga esaminata e decisa in base alle nuove

disposizioni. Ipotesi, questa, che si verifica segnatamente nei casi in cui una

decisione, resa in applicazione del diritto anteriore, risulterebbe revocabile

una volta cresciuta in giudicato.

2.2. Dottrina e giurisprudenza dominanti

ritengono inoltre che, salvo diversa disposizione, il nuovo diritto sia in

linea di massima applicabile anche nel caso di modifiche legislative entrate in

vigore nelle more di una procedura di ricorso pendente davanti ad una autorità

dotata di pieno potere di cognizione: ovviamente sotto riserva dei principi

della buona fede e della parità di trattamento (cfr. RDAT II-1994 n. 22 consid.

3 a e rimandi).

2.3. Corretta ed adeguata appare in ogni

caso una ponderazione degli interessi concretamente contrapposti, mettendo

soprattutto a confronto le esigenze dell'ente pubblico ad una pianificazione

efficace con quelle dell'istante in quanto riferite alla stabilità del diritto

previgente (ZBl 1983, 41 seg.). Per principio, modifiche del diritto

applicabile subentrate nelle more di una procedura di ricorso promossa da un vicino

contro un permesso di costruzione rilasciato conformemente al diritto

applicabile non vengono quindi prese in considerazione (STA DP 99/92 del 24

settembre 1992; ZBl 1986, 140; Christian

Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürcher Schriften zum Verfahrensrecht,

n. 360).

3. 3.1. Nel

caso concreto, la licenza edilizia non può in nessun caso essere rilasciata in

base al piano regolatore entrato in vigore il 7 maggio 2002. Nemmeno la

ricorrente lo pretende. Il suo fondo è in effetti situato fuori della zona

edificabile ed indiscutibilmente non sono date le premesse per rilasciare

un’autorizzazione eccezionale fondata sull’art. 24 della legge federale 22

giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (LPT; RS 700). Rimane da

stabilire se la __________ possa esigere che la sua domanda sia decisa sulla

base del PR76, che assegnava il suo fondo alla zona industriale.

3.2. L'applicazione del PR76 era comunque esclusa

a partire dal 15 maggio 2000, quando è stato pubblicato il piano regolatore che

il consiglio comunale aveva adottato nel precedente mese di febbraio. A partire

da quella data, era infatti subentrato il blocco edilizio previsto dall’art. 66

della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione

del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; RL 7.1.1.1), che vieta di attuare

modifiche edilizie o altri provvedimenti contrari alle previsioni del piano. È

invero evidente che il rilascio di una licenza edilizia per costruire due

capannoni su un fondo che il piano regolatore pubblicato prevedeva di includere

nella zona agricola, escludendolo dalla zona edificabile, avrebbe prefigurato

un intervento contrario alle previsioni del piano.

3.3. Parimenti esclusa era l'applicazione

del PR76 nei due anni precedenti, ovvero a partire dalla metà del mese di

maggio del 1998. Il rilascio di un permesso di costruzione per due grandi

capannoni su un terreno che il piano regolatore, a quel momento allo studio,

prevedeva di escludere dalla zona edificabile costituiva in effetti uno

sfruttamento del suolo palesemente contrario alla destinazione agricola

prevista dal progetto di piano. L'adozione di un provvedimento di salvaguardia

della pianificazione in atto, fondato sull'art. 65 cpv. 1 LALPT, rispettivamente

sull'art. 25 cpv. 2 lett. b del regolamento di applicazione della LALPT del 29

gennaio 1991 (RLALPT; RL 7.1.1.1.1) si imponeva con la forza dell'evidenza.

3.4. La domanda di costruzione della __________

non avrebbe potuto essere approvata nemmeno se fosse stata decisa prima della

metà di maggio del 1998 sulla base del PR76, formalmente ancora vigente al

momento in cui è stata inoltrata.

Il piano in questione, anteriore all'entrata

in vigore della LPT (1. gennaio 1980), non era infatti stato approvato

dall'autorità cantonale nel termine (31 dicembre 1987) previsto dall'art. 35 cpv. 1 lett. b LPT. Aveva di conseguenza perso validità (Bernhard

Waldmann/Peter Hänni; Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 35 cpv. 3

LPT n. 7 seg.; Alexander Ruch, Kommentar

zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 1999, ad art. 35 n. 11). L'attribuzione

del fondo della ricorrente nella zona industriale, prevista dal precedente piano

regolatore, non poteva più essere invocata con successo. Situato in aperta

campagna, alla periferia sudest di __________, a ragguardevole distanza dalle

costruzioni esistenti a quell'epoca, il fondo non faceva d'altro canto parte

del comprensorio già largamente edificato secondo l’art. 36 cpv. 3 LPT, che include soltanto la zona edificata in senso stretto, ovvero la zona

già edificata in larga misura secondo l'art. 15 lett. a LPT, alla quale appartengono

gli insediamenti compatti ed i terreni ancora liberi al loro interno (DTF 121

Considerandi

II 417 seg. consid. 5a; STF 1A 43-44-45/2002 del 6 giugno 2002, consid. 3.1;

STA n. 52.1998.181-190 del 18 luglio 2000 consid. 4.1.; DFGP, Com-mento alla LPT, Berna 1981, ad art. 36 n. 27; Waldmann/Hänni, loc. cit., n. 8).

3.5

La licenza non potrebbe comunque essere

rilasciata nemmeno se il fondo della __________ si fosse trovato nel comprensorio

già largamente edificato secondo l’art. 36 cpv. 3 LPT e l'autorità avesse

indebitamente procrastinato la decisione sulla domanda di costruzione al fine

di permettere l'entrata in vigore della nuova pianificazione. L'interesse

pubblico all'attuazione del nuovo diritto prevarrebbe infatti chiaramente

sull'interesse dell'insorgente, risorto soltanto dopo la riattivazione della procedura

di ricorso, disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato nel 2007, a quasi due anni dalla sentenza 2

dicembre 2005 con cui il Tribunale federale aveva confermato l'assegnazione del

fondo alla zona agricola; lasso di tempo, questo, durante il quale la __________,

rimanendo completamente silente, ha dimostrato per atti concludenti di non essere

più interessata al vecchio progetto.

4.

Sulla

scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto.

La tassa di giustizia e le ripetibili sono

poste a carico della ricorrente secondo soccombenza.

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 24, 35, 36 LPT; 21 LE; 65, 66 LALPT; 25

RLALPT; 3, 18, 28, 31, 60, 61 LPamm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. La tassa

di giustizia di fr. 1'500.- è a carico della ricorrente, che rifonderà fr.

2'000.- al comune di __________ a titolo di ripetibili.

3. Contro

la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al

Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua

notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in

materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso

sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg.

LTF).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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