52.2008.34
Altezza delle costruzioni. Muri di sostegno e di controriva
2 febbraio 2010Italiano17 min
Source ti.ch
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Numero d'incarto:
52.2008.34
Data decisione, Autorità:
02.02.2010, TRAM
Titolo:
Altezza delle costruzioni. Muri di sostegno e di controriva
MURO DI SOSTEGNO
art. 40 LE
Incarto n.
52.2008.34
Lugano
2 febbraio
2010
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente
Damiano Bozzini, Lorenzo Anastasi, supplente
segretaria:
Sarah Socchi, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 28 gennaio 2008 di
RI 1, ,
patrocinati da: PA 1, ,
contro
la decisione 8 gennaio 2008 del Consiglio di Stato
(n. 90), che respinge l'impugnativa presentata dagli insorgenti avverso la risoluzione
18 ottobre 2007 con cui il municipio di Bioggio ha negato loro la licenza
edilizia in sanatoria per la formazione di un muro di sostegno e la
sistemazione del terreno a valle della loro casa d'abitazione a Cimo (part.
636);
viste le risposte:
- 12 febbraio 2008 del
Consiglio di Stato;
- 22 febbraio 2008 dell'Ufficio
delle domande di costruzione;
- 26 febbraio 2008 del
municipio di Bioggio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in
fatto
A. a. RI 1, qui ricorrenti, sono comproprietari di una casa d'abitazione
unifamiliare (part. 636), situata a Cimo (frazione di Bioggio), sul lato a
monte di via __________.
Il 18 marzo 2004, i ricorrenti hanno chiesto
al municipio dell'allora comune di Cimo il permesso di costruire un muro alto m
1.50 e lungo circa 13 m, destinato a sostenere il giardino antistante la loro
casa. La domanda non ha suscitato opposizioni.
Il 22 aprile 2004, l'esecutivo comunale ha
rilasciato la licenza richiesta.
b. Il 7 marzo 2006, gli stessi ricorrenti
hanno poi chiesto al municipio del comune di Bioggio, al quale il comune di
Cimo era stato nel frattempo aggregato, il permesso di costruire sul terreno a
valle della loro casa un'autorimessa dotata di una rampa d'accesso, sorretta da
un muro in cemento armato, alto sino a m 3.80 e posto lungo il ciglio della strada.
Il 19 maggio 2006 il municipio ha
autorizzato l'intervento ad esclusione della parte destinata a parapetto della
rampa.
c. All'inizio di gennaio del 2007, l'ufficio
tecnico comunale ha constatato che i ricorrenti non si erano attenuti ai piani
approvati.
Il muro di sostegno autorizzato nel 2004
risultava infatti ben più lungo e più alto di quello approvato. Difforme
sarebbe pure stato il muro di cemento armato eretto a sostegno della rampa.
Il 17 gennaio 2007, l’esecutivo comunale ha
quindi ordinato ai ricorrenti di sospendere i lavori e di inoltrare una domanda
di costruzione in sanatoria per le opere eseguite in contrasto con il permesso
ricevuto.
d. Dando seguito alla richiesta, il 12
febbraio 2007, RI 1 hanno inoltrato al municipio, sotto forma di notifica, una
domanda di costruzione in sanatoria, che contemplava l'esecuzione di un muro in
cemento armato, alto sino a m 2.50 e lungo oltre 15 m, destinato a sorreggere
il giardino di casa.
Il progetto prevedeva inoltre di consolidare
la scarpata esistente a valle di questo muro con un manufatto formato da vasche
di cemento prefabbricate del tipo verduro, alto sino a m 2.45 dal campo
stradale (sezione A-A), rispettivamente "secondo necessità" (sezione
B-B).
La notifica, sottoposta per avviso all'Ufficio
della natura e del paesaggio (UNP), è stata preavvisata negativamente per
motivi di natura estetica.
e. Fallito un esperimento di conciliazione,
il 18 ottobre 2007 il municipio ha negato la licenza in sanatoria.
Richiamandosi all'avviso negativo espresso
dall'UNP per motivi estetici, l'esecutivo comunale ha ritenuto che il muro in
vasche di cemento prefabbricate superasse anche l'altezza massima (m 2.50)
fissata dall'art. 11 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) di
Cimo.
B. Con
giudizio 8 gennaio 2008, il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento,
respingendo l'impugnativa contro di esso inoltrata da RI 1.
Dopo aver ritenuto giustificato l'ordine di
sospensione dei lavori del 17 gennaio 2007, contro il quale, peraltro, non era
stato inoltrato alcun ricorso, il Governo ha disatteso le eccezioni sollevate
dagli insorgenti in relazione alla valutazione estetica negativa espressa
dall'UNP. La domanda di costruzione, ha aggiunto, sarebbe da respingere anche
perché l'altezza del muro supererebbe il limite di m 2.50 fissato dall'art. 11
NAPR di Cimo.
C. Con ricorso
28 gennaio 2008, i soccombenti hanno impugnato il predetto giudizio davanti al
Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il
rilascio del permesso negato.
Eccepita
la tempestività dell'avviso dell'UNP e l'appartenenza del fondo ad un paesaggio
dichiarato pittoresco, gli insorgenti hanno contestato la natura deturpante del
manufatto in elementi prefabbricati, eretto per consolidare la scarpata. La
motivazione del diniego della licenza, soggiungono, sarebbe carente e lesiva
del diritto di essere sentiti. Il provvedimento violerebbe inoltre la parità di
trattamento, si fonderebbe su un accertamento errato dei fatti, non sarebbe
sorretto da un interesse pubblico sufficiente e sarebbe infine sproporzionato.
D. All'accoglimento del
ricorso si sono opposti il Consiglio di Stato, che non ha formulato
osservazioni, e il municipio, che ha contestato succintamente le tesi degli
insorgenti. L'Ufficio domande di costruzione si è riallacciato alle
osservazioni dell'UPN, che ha confermato il preavviso negativo, rilevando che
il luogo dell'intervento è classificato come paesaggio pittoresco.
Considerato, in
diritto
1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo risulta
dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL
7.1.2.1). La legittimazione attiva dei ricorrenti, istanti in licenza, è certa
(art. 21 cpv. 2 LE). Il ricorso, tempestivo (art. 10 cpv. 1 e 3 e 46 cpv. 1
legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm, RL
3.3.1.1), è pertanto ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere esaminato sulla
base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). La situazione dei
luoghi e dell'oggetto della controversia emerge con sufficiente chiarezza dai
piani e dalle fotografie prodotti. Il sopralluogo sollecitato dagli insorgenti
non appare dunque in grado di apportare ulteriori chiarimenti.
1.3. Oggetto del giudizio sono i manufatti
così come sono raffigurati dai piani annessi alla domanda di costruzione
inoltrata in sanatoria e non come sono stati semmai realizzati dai ricorrenti
in contrasto con le indicazioni ivi contenute. Eventuali discrepanze tra la
pendenza della scarpata risultante dai piani in sezione (ca. 70-80°) e quella
effettiva, apparentemente meno pronunciata (cfr. fotografie), non sono prese in
considerazione. Parimenti ignorate sono eventuali difformità che potrebbero essere
riscontrate tra l'inclinazione del manufatto in vasche di cemento prefabbricate
indicata dai piani e quella dell'opera concretamente realizzata.
2.La succinta motivazione della decisione di rigetto della domanda di
costruzione non ha minimamente pregiudicato i ricorrenti nell'esercizio del
loro diritto di difesa. I motivi del diniego della licenza emergono con
sufficiente precisione dal provvedimento, che indica chiaramente come il
provvedimento sia da ricondurre al giudizio estetico negativo espresso dall'UNP
ed alla disattenzione dell'altezza massima prescritta dall'art. 11 NAPR di Cimo.
3.Giusta l’art. 7 cpv. 1 LE, il dipartimento deve esaminare la domanda
di costruzione entro 30 giorni dalla ricezione degli atti. Entro tale termine
può opporsi o chiedere che la licenza edilizia sia sottoposta a condizioni od
oneri.
Secondo l’art. 7 cpv. 4 LE, in vigore sino
al 31 dicembre 2006, se il dipartimento lasciava trascorrere il termine
trascorre senza opporsi, il consenso dell'autorità cantonale era presunto. Con
il 1. gennaio 2007, quest'ultima norma è stata abrogata.
A prescindere dall'applicabilità di questa
disposizione alla procedura di semplice notifica, che prevede l'avviso
dell'autorità cantonale soltanto a livello di regolamento (art. 6 cpv. 2
regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992; RLE; RL
7.1.2.1.1), ma non a livello di legge, cadono dunque nel vuoto le censure
sollevate dagli insorgenti con riferimento alla tempestività dell'avviso
dell'UPN.
4.
Altezza delle opere di
sistemazione del terreno in generale
4.1. Le norme sull’altezza delle
costruzioni, al pari di quelle sulle distanze tra edifici, sono volte a
tutelarne la salubrità, contenendo gli ingombri verticali in modo da assicurare
un’adeguata insolazione, una sufficiente aerazione ed una conveniente illuminazione
naturale delle abitazioni e dei locali di lavoro. Indirettamente, anch’esse
perseguono inoltre finalità di natura estetica e paesaggistica (Adelio Scolari, Commentario, II. ed.,
Cadenazzo 1996, ad art. 40/41 LE n. 1221, con rinvio ad art. 39 LE n. 1175).
4.2. I muri che non fanno parte di un
edificio sono comunque costruzioni. Determinando ingombri verticali rilevanti
dal profilo delle finalità, dirette o indirette, perseguite dalle norme
sull’altezza delle costruzioni, anche lo sviluppo verticale di queste opere va
pertanto assoggettato a restrizioni.
Nella misura in cui regolano l’altezza di
queste opere, gli ordinamenti edilizi sono soliti distinguere tra muri di
cinta, muri di sostegno ed eventualmente muri di controripa.
4.2.1. I muri di cinta servono a recingere
il fondo. Essendo eretti a confine, l’altezza di questi manufatti va limitata
in misura più consistente di quella degli edifici. Salvo diversa disposizione,
Fatti
i muri di cinta devono per principio rispettare l’altezza massima di m 2.50
fissata dall’art. 134 cpv. 1 della legge di applicazione e complemento del
codice civile svizzero del 18 aprile 1911 (LAC; RL 4.1.1.1; Scolari, op. cit., ad art. 39 LE, n.
1186).
4.2.2. Alle medesima regole applicabili ai
muri di cinta sono assoggettati i muri di sostegno di terrapieni artificiali
eretti lungo il confine dei fondi. Dal profilo degli ingombri verticali, le
ripercussioni ingenerate da queste opere sui fondi contermini non sono in effetti
diverse da quelle derivanti dai muri di cinta (Scolari, op. cit., ad art. 39 LE, n. 1184).
4.2.3. Salvo diversa disposizione,
l’altezza dei muri di sostegno di terrapieni artificiali eretti all’interno dei
fondi soggiace invece alle norme applicabili all’altezza degli edifici.
L’impatto derivante da questi manufatti sia ai fondi circostanti, sia al paesaggio
è in effetti analogo a quello prodotto dai muri perimetrali degli edifici (Scolari, op. cit., ad art. 40/41 LE, n.
1220).
4.2.4. Diversa è invece la situazione dei
muri di controriva, ovvero delle opere di sostegno di escavazioni di terreni in
pendio. Non determinando nuovi ingombri verticali, con conseguenti ripercussioni
sui fondi contermini, questi manufatti non possono essere senz’altro
assoggettati alle norme sulle altezze applicabili ai muri di sostegno di
terrapieni artificiali. L’assoggettamento di queste opere al regime delle
altezze dei muri di sostegno può tuttavia giustificarsi nella misura in cui la
limitazione dell’altezza dei muri di sostegno di terrapieni artificiali eretti
all’interno dei fondi persegue anche finalità paesaggistiche.
4.2.5. Ai muri di sostegno e di controripa
sono assimilabili le opere di sistemazione del terreno formate da vasche di
cemento prefabbricate (cd. verduro), posate in file parallele
sovrapposte ad incastro, che presentano un’inclinazione superiore a 45°
sull’oriz-zontale. Gli ingombri verticali e le ripercussioni ingenerate da
queste opere sul quadro del paesaggio sono in effetti analoghe a quelle
prodotte dai muri di sostegno o di controriva.
5. Muro di sostegno del giardino
5.1. Giusta l’art. 11 cpv. 1 NAPR di Bioggio
(Cimo), i muri di sostegno a confine sono considerati muri di cinta e non
possono avere un'altezza superiore a 2.50 m dal terreno sistemato. Essi possono
anche essere sormontati da parapetti di tipo leggero, a condizione che
l'altezza complessiva non superi 3.50 m.
È vietata, soggiunge la norma (cpv. 2), l’erezione di scarpate
artificiali a ridosso dei muri tali da eludere le disposizioni sulla sistemazione
del terreno.
La norma disciplina soltanto l'altezza dei
muri di sostegno a confine. Indirettamente regola anche quella delle opere di
cinta. Non disciplina invece l’altezza dei muri di sostegno eretti all'interno
dei fondi. Parimenti, non regola nemmeno l’altezza dei muri di controriva. La
norma è in effetti volta soltanto a contenere le ripercussioni derivanti dalle
opere di cinta sui fondi contermini. Non persegue anche finalità estetiche o
paesaggistiche.
5.2. Il muro di cemento armato, alto m
2.50, che sorregge il terrapieno del giardino è posto ad almeno 4 m dal confine sottostante. Non essendo un muro di
sostegno a confine, sfugge al limite d’altezza dell’art. 11 cpv. 1 NAPR.
Inapplicabile, per lo stesso motivo, è pure l’art. 11 cpv. 2 NAPR. Siccome situato
all’interno del fondo, il manufatto soggiace semmai ai limiti d’altezza fissati
per gli edifici.
Da questo profilo, nessun impedimento di
diritto pubblico si oppone tuttavia al rilascio della licenza in sanatoria,
poiché il muro rispetta ampiamente l’altezza massima (m 8.50), prescritta
dall’art. 20 cpv. 2 NAPR per gli edifici nella zona residenziale.
6. Altezza
delle opere di consolidamento della scarpata a monte della strada
6.1. A valle del muro di cemento armato di
cui si è appena detto, lungo il ciglio della strada sottostante alla loro
abitazione, i ricorrenti hanno sistemato una serie di vasche di cemento prefabbricate, che, stando ai piani, si sviluppa in
verticale seguendo l’andamento del pendio soltanto nella parte più bassa.
L’opera è essenzialmente volta a mettere in sicurezza la scarpata particolarmente
ripida, costituita da materiale terroso scarsamente coeso, soggetto a
franamenti spontanei, che è stata realizzata lungo il ciglio a monte della
strada in occasione della costruzione di quest'ultima. Il manufatto serve
soltanto in misura ridotta a sorreggere un terrapieno artificiale.
Presentando un’inclinazione superiore a 45°
l'opera è assimilabile ad un muro. Pur sorgendo lungo il confine a valle del
fondo dei ricorrenti, essa non può tuttavia essere senz'altro ricondotta ad un
muro di sostegno a confine, soggetto in quanto tale al limite d'altezza
prescritto dall'art. 11 cpv. 1 NAPR. Nella misura in cui non è volta a
sostenere un terrapieno artificiale, ossia un ingombro verticale sporgente dal
terreno naturale, il manufatto va piuttosto considerato un muro di controriva,
ovvero un'opera destinata a consolidare il terreno escavato. Categoria di
manufatti, questa, che non risulta contemplata dalle NAPR e che sia per le finalità
Considerandi
perseguite (sicurezza), sia per le ripercussioni ingenerate (assenza di
ingombri, impatto meramente paesaggistico) non può essere senz'altro assimilata
a quella dei muri di sostegno disciplinata dall'art. 11 NAPR.
6.2
Le questioni relative alla qualifica del
manufatto ed all'applicabilità di norme edilizie che non perseguono scopi di
sicurezza ad opere destinate ad eliminare situazioni di pericolo non altrimenti
emendabili possono tuttavia rimanere indecise, poiché la licenza non può
comunque essere accordata come al progetto presentato.
Il muro di vasche di cemento non segue infatti
l'inclinazione del pendio da consolidare, ma l'aumenta in misura non del tutto
trascurabile, sporgendo, alla sua sommità soprattutto in corrispondenza della
sezione A-A, per circa un metro verso valle.
Per essere autorizzato come semplice opera
di consolidamento del terreno, non soggetta a limitazioni d'altezza in
considerazione della prevalenza delle esigenze di sicurezza, il bordo superiore
esterno delle vasche, deve per principio riprodurre esattamente l'inclinazione
del pendio retrostante. In assenza di particolari motivi di sicurezza che lo
giustifichino, qui non ravvisabili, non può determinare ingombri supplementari.
Se le vasche delle file più basse possono essere posate senza sporgere dal
pendio da consolidare, non è dato di vedere per qual motivo le vasche delle file
più alte non possano essere posate allo stesso modo.
La licenza non può inoltre essere
rilasciata per un’altezza “secondo necessità”, come indica il piano annesso
alla domanda di costruzione. I limiti della necessità vanno preventivamente determinati,
valutando concretamente le esigenze di messa in sicurezza della scarpata. Ciò
che, in concreto, non è stato fatto.
7.
Tutela del paesaggio pittoresco
7.1
Giusta l’art. 3 cpv. 2 lett. d del
regolamento d’applicazione del decreto legislativo 16 gennaio 1940 sulla
protezione delle bellezze naturali e del paesaggio del 22 gennaio 1974 (RBN;
9.3.1.1
), i paesaggi e i panorami pittoreschi non devono essere deturpati;
sono vietate le modificazioni dei fondi tali da compromettere la bellezza e gli
altri valori del paesaggio. Sono in particolare vietate, precisa ulteriormente
la norma, le costruzioni, ricostruzioni o ogni altro intervento stravagante,
indecoroso, di mole sproporzionata o in contrasto con il carattere, l'armonia e
i valori dell'ambiente circostante in genere.
Affinché un intervento edilizio possa
essere considerato deturpante occorre un notevole effetto sfavorevole sul
quadro del paesaggio. Il pregiudizio arrecato dalla costruzione ai valori paesaggistici
protetti deve essere rilevante. Il criterio di giudizio non è dato dal modo di
pensare e di sentire di singole persone dotate di particolare sensibilità
artistica, ma deve essere ricercato nell'opinione di una collettività assai
vasta ed esprimente un giudizio generale. Nell'interpretazione del concetto di
deturpazione l'autorità non deve affidarsi alla sua sensibilità soggettiva, ma
deve fondarsi su criteri oggettivi, dimostrando che la loro applicazione ad una
determinata fattispecie conduce inevitabilmente al divieto ed alla limitazione
del diritto di costruire (Adelio
Scolari, Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, ad art. 28 LALPT n. 208
seg.).
Il concetto di deturpazione è di natura
indeterminata. Esso conferisce pertanto all'autorità decidente una certa
latitudine di giudizio ai fini dell'individuazione del suo contenuto normativo
(Adelio Scolari, Diritto
amministrativo, parte generale, 2. ed., Bellinzona 2002, n. 396 segg.). Il
Tribunale cantonale amministrativo, il cui potere di cognizione è circoscritto
alla violazione del diritto (art. 61 LPamm), deve limitarsi a verificare che la
decisione sia sostenibile, limitandosi a censurare le deduzioni prive di
giustificazioni oggettive, fondate su considerazioni estranee alla materia o
altrimenti contrarie ai principi fondamentali del diritto (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di
procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2 ad art. 61 LPamm).
7.2
La delimitazione dei siti e dei paesaggi pittoreschi,
dispone l’art. 5 cpv. 1 RBN, avviene nell’ambito della procedura di adozione e
di approvazione dei piani regolatori comunali oppure mediante l’adozione di
piani regolatori di protezione della natura e del paesaggio giusta gli art.
8-11 RBN.
7.3
Nel caso concreto, l'UPN ha ritenuto
che i controversi manufatti, eretti su un fondo compreso nel comparto definito paesaggio
pittoresco dal piano dei siti e dei paesaggi pittoreschi del comune di Cimo,
integrassero gli estremi della deturpazione.
La deduzione non può essere tutelata.
Anzitutto, perché per quanto attiene le
opere di consolidamento della scarpata a monte della strada, pur se non possono
essere autorizzate per i motivi indicati in precedenza (consid. 6.2), la
necessità di mettere in sicurezza la scarpata prevarrebbe comunque sui valori
estetici tutelati dal DLBN/ RBN, che potrebbero essere almeno parzialmente
salvaguardati subordinando la licenza alla condizione di mettere a dimora nelle
vasche un’adeguata vegetazione che le ricopra e ne mitighi l’impatto negativo
sul paesaggio.
In secondo luogo, perché il piano in
questione, allestito oltre vent'anni fa dall'allora Dipartimento dell'ambiente
ed approvato dal Consiglio di Stato, in conformità dell'art. 5 RBN, nell'ambito
dell'approvazione del primo piano regolatore di quel comune, non è più stato
ripreso dal piano regolatore riveduto, approvato dallo stesso Consiglio di
Stato con risoluzione del 5 luglio 2006 (n. 3291), che ha fra l'altro abrogato
senza riserve il piano precedente.
8.
8.1. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso deve
quindi essere parzialmente accolto, annullando la decisione impugnata. La
decisione del municipio è annullata nella misura in cui nega la licenza
edilizia per il muro di sostegno in cemento armato, alto sino a m 2.50 e
destinato a sorreggere il giardino di casa. Entro questi limiti, gli atti sono
rinviati al municipio affinché autorizzi l'intervento.
8.2
La tassa di giustizia è posta a carico
dei ricorrenti, proporzionalmente al rispettivo grado di soccombenza (art. 28
LPamm).
Nella misura in cui è soccombente, il comune rifonderà ai ricorrenti
un'indennità per ripetibili (art. 31 LPamm).
Dispositivo
Per questi motivi,
visti gli art. 7, 21, 40, 41 LE; 1, 2 DLBN; 2, 3, 5 e
8 RDLBN; 11 NAPR di Bioggio-sezione di Cimo; 3, 10, 18, 28, 46, 60, 61, 65
LPamm;
dichiara
e pronuncia:
1. Il ricorso
è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 8 gennaio 2008 del Consiglio
di Stato (n. 90) è annullata;
1.2. la
decisione 18 ottobre 2007 del
municipio di Bioggio è annullata nella misura in cui nega l'autorizzazione per
il muro di sostegno del giardino.
1.3 gli atti sono rinviati al municipio affinché
rilasci a RI 1 la licenza edilizia per il muro di sostegno del giardino in
cemento armato.
2. La tassa
di giustizia di fr. 1'200.- è a carico dei ricorrenti RI 1.
3. Il comune
di Bioggio rifonderà ai ricorrenti RI 1 fr. 800.- a titolo di ripetibili di entrambe
le istanze.
4. Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF, RS 173.110).
5. Intimazione
a:
;
;
;
;
;
.
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La
segretaria
Ultimo aggiornamento: 09.05.2026
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