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Decisione

52.2008.351

Cerca - Sentenze e decisioni - Repubblica e Cantone Ticino

16 luglio 2009Italiano19 min

Source ti.ch

Fatti

I. In sede

di replica e duplica la ricorrente (che ha ritirato la richiesta di conferire effetto

sospensivo al gravame) e il Governo hanno ribadito e approfondito le rispettive

posizioni.

Con scritto 26 marzo 2009, RI 1 ha prodotto ulteriori documenti. Parimenti il 25 maggio 2009, comunicando nel contempo al Tribunale

di rinunciare all'esperimento di un pubblico dibattimento ex art. 6 cifra 1

della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà

fondamentali del 4 novembre 1950 (CEDU; RS 0.101).

L. Mediante

petizione 10 aprile 2009 RI 1 ha convenuto in giudizio lo Stato innanzi a

questo Tribunale, onde ottenere la fissazione delle indennità dovutele in

conseguenza dello scioglimento del rapporto d'impiego (art. 18 legge sugli

stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954; LStip,

RL 2.5.4.4)

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 67 cpv. 1

lett. f LORD. Certa è la legittimazione attiva della dipendente RI 1, toccata

direttamente e personalmente dal provvedimento impugnato (art. 43 LPamm).

Laddove chiede l'accertamento del carattere ingiustificato

della disdetta, la ricorrente formula una domanda senz'altro propo-nibile (art.

69 cpv. 1 e 2 LPamm). Inammissibile si avvera per contro la domanda di

annullamento della disdetta. In effetti, secondo l'art. 69 cpv. 1 LPamm,

dichiarato applicabile dall'art. 67 cpv. 2 LORD, se il Tribunale cantonale

amministrativo giudica il licenziamento ingiustificato, esso deve limitarsi ad

accertarlo nella propria sentenza. Non può invece annullare il provvedimento,

ordinando la riassunzione o la reintegrazione del dipendente licenziato nella

funzione precedentemente occupata (STA 52.2004.284 del 24 gennaio 2007; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di

procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 1 e 6 ad art. 69 LPamm).

1.2. Nei

limiti appena descritti il ricorso, tempestivo (art. 67 cpv. 1 LORD), è ricevibile

in ordine e può essere deciso sulla base degli atti (art. 18 cpv. 1 LPamm). Non

occorre assumere le prove genericamente richiamate da entrambe le parti, insuscettibili

di apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.

Considerandi

2.

Manifestamente infondata è la censura della ricorrente riferita

alla presunta violazione del suo diritto di essere sentita (art. 29 cpv. 2 Costituzione

federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost., RS 101).

Questa garanzia, che assicura al cittadino la facoltà di esprimersi prima che

venga emessa una decisione nei suoi confronti (DTF 129 V 73, consid. 4.1;

Jörg Paul Müller, Grundrechte in

der Schweiz, 3. ed., Bern 1999, pag. 493 segg.), è stata in

effetti rispettata, dal momento che prima dell'adozione della controversa disdetta

RI 1 ha avuto modo di spiegarsi, sia in forma orale (udienza 28 agosto 2008 davanti

alla Commissione conciliativa per il personale dello Stato), sia in forma scritta

(presa di posizione 27 giugno 2008 all'indirizzo della medesima Commissione;

doc. 56).

Non

necessita dunque di essere approfondita la censura secondo cui la dipendente non

sarebbe stata ascoltata prima della richiesta di avvio della procedura di disdetta

presentata dalla Sezione del lavoro. Una tale formalità non è comunque imposta

né dall'art. 29 cpv. 2 Cost., né dalla LORD. L'eventuale, mancata audizione

della ricorrente in quel frangente non integrerebbe in ogni modo una violazione

del suo diritto di essere sentita. Dimostrerebbe soltanto ulteriormente come

nell'ultimo periodo del rapporto di lavoro il dialogo tra RI 1 e i suoi superiori

fosse oramai divenuto inesistente (cfr. consid. 3.2).

3.

3.1. Secondo l'art. 60 cpv. 1 LORD, l'autorità di nomina può

sciogliere il rapporto di impiego per la fine di un mese con il preavviso di

tre, rispettivamente di sei mesi (nel caso di dipendenti con almeno 15 anni di

servizio o 45 anni di età), prevalendosi di giustificati motivi. È considerato

giustificato motivo, precisa l'art. 60 cpv. 3 lett. c

LORD, qualsiasi circostanza soggettiva o oggettiva, data la quale non si può pretendere

in buona fede che l'autorità di nomina possa continuare il rapporto di impiego

nella stessa funzione o in un'altra funzione adeguata e disponibile nell'ambito

dei posti vacanti.

La disdetta amministrativa, a differenza

della destituzione (art. 63 LORD), non ha alcuna valenza afflittiva. Non è una

sanzione disciplinare (art. 32 cpv. 1 LORD), ma un semplice provvedimento di

natura amministrativa che pone termine al rapporto di impiego. Essa non

presuppone in particolare un comportamento colpevole da parte del dipendente.

Non dipende dalla violazione di doveri di servizio; può essere giustificata

anche da motivi imputabili allo stesso datore di lavoro. È sufficiente che subentrino

circostanze tali da fare apparire ragionevolmente inesigibile la continuazione

del rapporto di impiego da parte di quest'ultimo.

La norma riserva all'autorità di nomina un

margine discrezionale relativamente ampio, che l'autorità di ricorso può

censurare unicamente nella misura in cui integra gli estremi di una violazione

del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso d'apprezzamento (art. 61

LPamm). Ipotesi, questa, che si verifica quando l'apprezzamento è esercitato in

spregio dei principi fondamentali del diritto, quali l'uguaglianza davanti alla

legge, la legalità, l'interesse pubblico, la proporzionalità, la sicurezza del

diritto e la buona fede (Borghi/Corti,

op. cit., n. 2d ad art. 61 LPamm; Adelio

Scolari, Diritto amministrativo - parte generale, 2. ed., Bellinzona 2002,

n. 413). Censurabili, in particolare, sono decisioni di licenziamento che

procedono da considerazioni estranee alla materia, che si fondano su argomenti

contrari alla logica o che appaiono altrimenti insostenibili.

La protezione contro il licenziamento assicurata

dalla LORD ai dipendenti nominati, è quindi limitata all'arbitrio. Essa è

inoltre relativa, poiché - come detto - l'autorità di ricorso non può in ogni

caso annullare la disdetta, ma può soltanto dichiararla ingiustificata,

riconoscendo un'indennità al dipendente licenziato a torto (art. 67 cpv. 2 LORD

e 69 cpv. 2 LPamm).

Decidere secondo apprezzamento non significa

comunque decidere a piacimento. L'autorità di nomina è vincolata ai criteri che

scaturiscono dal senso e dagli scopi della norma applicabile, così come è

legata ai principi generali del diritto. Essa deve accertare tutti gli elementi

di fatto suscettibili di determinare o di influenzare la decisione che è

chiamata a rendere. Deve comparare accuratamente gli interessi contrapposti ed

attenersi, nell'esercizio di tale potere, ai principi fondamentali del diritto.

Nel controllo dell'apprezzamento, l'autorità di ricorso deve dal canto suo

limitarsi a rilevare l'eventuale esistenza di un abuso, evitando in particolare di sostituire il suo apprezzamento a quello

dell'istanza inferiore (STA 52.2006.150 del 12 giugno 2006).

3.2

In concreto, l'esistenza di un profondo e insanabile dissidio venutosi a creare

tra RI 1 e i suoi superiori è evidente. Questa incompatibilità ambientale è

sufficiente per concludere che il Consiglio di Stato abbia agito senza

arbitrio, dal momento che i giustificati motivi di una disdetta (art. 60 cpv. 1

LORD) possono fondarsi anche solo sull'interesse al buon funzionamento del

servizio, senza che al dipendente debba essere rimproverato un determinato

comportamento (RDAT II-2000, n. 11). Un tale interesse è dato, in modo

particolare, quando si presentano conflitti di personalità in seno al medesimo

ufficio (Blaise Knapp, Grundlagen

des Verwaltungsrechts, volume II, Basel 1993, n. 3163).

La

ricorrente tenta di relativizzare i suoi dissapori all'interno dell'ambiente di

lavoro definendoli occasionali e, in un certo senso, fisiologici, nel contesto

di un'attività che mette il personale a contatto con utenti di non sempre facile

gestione. Gli atti testimoniano tuttavia il contrario, ovvero che la conflittualità

tra RI 1 ed i suoi superiori è stata costante e si è protratta per anni, ha raggiunto

un'intensità tale da non poter essere certamente considerata normale (nemmeno

per un lavoro impegnativo come quello svolto da un URC) e non ha avuto nulla a

che vedere con l'atteggiamento di critica costruttiva che la dipendente sostiene

di avere assunto.

I dissidi fra le parti risalgono perlomeno al mese di agosto del

2004.

e si sono protratti senza vere interruzioni fino, in pratica, alla

conclusione del rapporto di lavoro (16 settembre 2008). A partire dal 25 agosto

2004.

(e per la durata di oltre un anno) RI 1 è infatti rimasta assente dal

lavoro, perlopiù a tempo parziale, per "malattia, almeno in parte dovuta a

un ambiente di lavoro conflittuale" (doc. 23), mentre ancora il 4 giugno

2008.

la dipendente ha presentato alla Camera dei ricorsi penali del Tribunale

d'appello un'istanza di promozione dell'accusa (art. 186 codice di procedura

penale del 19 dicembre 1994; CPP, RL 3.3.3.1) nei confronti dei superiori __________,

__________, __________ e __________, in relazione ai reati di diffamazione e

ingiuria (doc. 46).

Esaminando

questo lungo lasso di tempo, emergono soprattutto le circostanze di cui si

riferirà in appresso, chiari segnali di gravi problemi interpersonali fra

dipendente e superiori che nulla hanno a che vedere con una normale dialettica,

talvolta anche legittimamente critica, sul posto di lavoro.

- L'ambiente

conflittuale ha portato RI 1 ad assentarsi dal lavoro, soprattutto a tempo

parziale, per oltre un anno (cfr. il certificato medico del dr. __________).

- La

ricorrente ha da subito e costantemente avvertito la necessità

di farsi assistere, nei rapporti con i suoi superiori, da legali: dall'avv. dr.

__________ (il cui intervento va ricondotto "ad un'atmosfera lavorativa

pesante presso l'Ufficio regionale di collocamento di __________ "; doc.

K) e, in seguito, dall'avv. PA 1. Tale fatto, da solo, illustra quantomeno la

profonda difficoltà di comunicazione insorta fra gli interessati negli ultimi

anni del rapporto di impiego (cfr. infra) e mostra come la perdita di fiducia

tra la dipendente e i suoi superiori (che ha infine indotto il Consiglio di

Stato a pronunciare la disdetta) sia stata assolutamente reciproca.

- La

capacità di dipendente e superiori di avere tra loro un normale dialogo si è

progressivamente deteriorata, fino a diventare praticamente nulla. Sintomatico,

al riguardo, è come nessuna delle situazioni che avrebbero normalmente portato

ad un colloquio o ad una presa di posizione chiarificatori sia stata sfruttata.

Al richiamo 13 settembre 2006 (che invitava fra l'altro RI 1 a presentare "una proposta su come intendesse lavorare su sé stessa per migliorare il suo modo

di interagire con gli altri") il legale dell'insorgente ha risposto postulando

la revoca dello stesso giusta l'art. 27 cpv. 2 RDip. Alla richiesta di informazioni formulata - e ribadita a più riprese - da __________ il 4 dicembre 2007, la

dipendente ha invece reagito limitandosi a chiedere, di nuovo attraverso il suo

avvocato, la base legale delle domande postele (anche se ora pretende invero di

avervi dato risposta con la vaga frase "spiace constatare che preferite

travisare i fatti piuttosto che giudicare correttamente" riportata nel

doc. 37).

- I

dissapori con RI 1 hanno in sostanza riguardato tutti i suoi superiori (la

richiesta di disdetta è stata presentata congiuntamente dal capo della Sezione

del lavoro, dal caposede dell'URC di __________, dall'aggiunto e sostituto

caposede dell'URC di __________ e dal collocatore professionale capogruppo;

doc. 40bis), compresi quelli precedentemente in servizio (__________, a suo

tempo capo dell'Ufficio di collocamento; doc. 31 e 33) e quelli che nemmeno

lavoravano a contatto diretto con la ricorrente (__________, capo della Sezione

del lavoro con sede a Bellinzona).

- A

seguito dei giudizi negativi sul suo operato contenuti nella richiesta di avvio

della procedura di disdetta, la ricorrente ha dapprima sporto querela per i

reati di diffamazione e ingiuria (20 maggio 2008) e quindi, dopo il relativo

decreto di non luogo a procedere, presentato istanza di promozione dell'accusa

(4 giugno 2008) nei confronti di __________, __________, __________ e __________.

Indipendentemente dal fondamento o meno dei rimproveri mossi a RI 1, la sua

reazione a critiche comunque circoscritte all'ambito professionale non è certamente

propria di un rapporto lavorativo contraddistinto da relazioni interpersonali normali

(in casu tra subordinata e superiori) che possano durare nel tempo. Con tali

iniziative, intraprese quando la disdetta non era ancora stata pronunciata (ma

soltanto prospettata), la ricorrente ha peraltro verosimilmente precluso le

residue possibilità che ancora sussistevano di giungere ad una conciliazione.

Alla luce

di quanto precede, l'esistenza di una profonda e oramai insanabile conflittualità

fra l'insorgente e il suo ambiente lavorativo appare sufficientemente comprovata.

Il logoramento dei rapporti interpersonali e la perdita della reciproca fiducia

tra dipendente e superiori sono elementi tali da escludere che lo scioglimento

del rapporto di lavoro sia scaturito da un esercizio scorretto del potere di

apprezzamento che l'art. 60 cpv. 3 lett. c LORD riserva al Consiglio di Stato

in punto alla valutazione della rilevanza dei motivi addotti per giustificare

il licenziamento. Benché severo, il provvedimento non lede in particolare il

principio della proporzionalità (art. 5 cpv. 2 Cost.). Considerata la portata

dei dissidi, non limitati ad una singola persona ma estesi,

come visto, ai diversi superiori dell'insorgente (cfr. Guido Corti, Costituzione e cessazione del rapporto di

pubblico impiego, in: Diritto senza devianza - Studi in onore di Marco Borghi

per il suo 60° compleanno, Basel 2006, pag. 3539), non si può esigere che

l'autorità continuasse il rapporto di impiego, reperendo un'altra collocazione

adeguata per RI 1. I tentativi effettuati in questo senso da __________, capo

dell'Area della consulenza e dello sviluppo della Sezione delle risorse umane,

nei mesi precedenti la disdetta, hanno peraltro dato esito negativo per

mancanza di posti disponibili (doc. 41 e 42), mentre la stessa ricorrente, in

sede di udienza conciliativa, ha espressamente escluso a priori la possibilità

di un suo trasferimento (doc. 56).

4.

Sulla scorta delle considerazioni esposte, il ricorso va dunque

respinto. La tassa di giustizia è posta a carico dell'insorgente secondo

soccombenza (art. 28 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 6 CEDU; 5, 29 Cost.; 32, 53, 60, 63, 67

LORD; 20, 27 RDip; 186 CPP; 18 LStip; 3, 18, 28, 43, 60-61, 69 LPamm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. La tassa

di giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico di RI 1

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF, RS 173.110).

4. Intimazione

a:

CO 1

rappr. da: RA 1

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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