52.2008.86

Permesso per confinanti CE/AELS negato per motivi di ordine pubblico

30 aprile 2008Italiano19 min

Source ti.ch

Fatti

A. Il 21

dicembre 2004 il cittadino italiano RI 1 (1960) ha ottenuto un permesso per confinanti

CE/AELS per tutte le zone di frontiera della Svizzera, valido fino al 20 dicembre

2009, per svolgere l'attività di rappresentante-venditore presso la __________

di __________. Il ricorrente risiede a __________ (prov. di __________).

B. Con sentenza

26 aprile 2007 la Corte delle assise criminali ha condannato RI 1 a 2 anni e 6

mesi di detenzione per truffa aggravata e per falsità in documenti ripetuta, a

valere quale pena aggiuntiva a quella di 2 anni inflittagli dal Tribunale di __________

il 4 dicembre 2006. Il 18 giugno 2007, il ricorrente è stato liberato condizionalmente.

C. Il 5

settembre 2007, l'interessato ha chiesto alla Sezione dei permessi e dell'immigrazione

del Dipartimento delle istituzioni di rilasciargli un nuovo permesso per confinanti

CE/AELS per lavorare come collaboratore di vendita presso la __________ SA a __________.

Con decisione 20 novembre 2007, la Sezione

dei permessi e dell'immigrazione ha respinto l'istanza per motivi di ordine pubblico,

ordinando nel contempo a RI 1 di cessare l'attività lucrativa entro il 20

dicembre successivo. Il provvedimento è stato reso sulla base degli art. 23 e

24 OLCP; la LDDS e l'ODDS.

D. Con

giudizio 12 febbraio 2008, il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione,

respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da RI 1.

Dopo avere considerato la decisione adottata

dall'autorità di prime cure alla stregua di una revoca del permesso per confinanti

e respinto la censura di carenza di motivazione della stessa, il Governo ha

ritenuto che il provvedimento fosse conforme al principio della

proporzionalità. Secondo l'Esecutivo cantonale, l'interesse pubblico a revocare

il permesso per confinanti al ricorrente era prevalente su quello dello stesso

di svolgere un'attività lucrativa in Svizzera, in quanto egli aveva interessato

le autorità giudiziarie penali elvetiche e italiane, dove risultava aperto anche

un altro procedimento penale.

E. Contro la

predetta pronunzia governativa, RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale

cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio di

un permesso per confinanti. In via del tutto subordinata, chiede di rinviare gli

atti all'autorità inferiore per nuovo giudizio.

In ordine, il ricorrente sostiene che se il

provvedimento impugnato fosse effettivamente da considerare quale revoca del

suo permesso per confinanti, nel rispetto del suo diritto di essere sentito

l'autorità inferiore avrebbe dovuto interpellarlo prima dell'emanazione della

decisione, per analogia con quanto disposto in materia di revoca della licenza

di condurre.

Nel merito contesta di aver violato l'ordine

pubblico ai sensi dell'art. 5 Allegato I ALC. Sostiene che i reati contro il

patrimonio non rientrano nella definizione di ordine pubblico data dal diritto

europeo e rileva che è entrata in vigore una nuova direttiva della CE, relativa

al diritto dei cittadini comunitari di circolare e di soggiornare liberamente

nel territorio degli Stati membri, che ha abrogato quelle poste a fondamento

della decisione impugnata. In ogni caso ritiene la decisione contraria al principio

della proporzionalità.

F. All'accoglimento

del gravame si oppongono sia il Consiglio di Stato sia il dipartimento, con

argomenti di cui si dirà, se necessario, in seguito.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

domanda di rilascio di un permesso di lavoro per confinanti, da cui trae origine

la causa in esame, è stata presentata all'autorità dipartimentale prima dell'entrata

in vigore, il 1° gennaio 2008, della Legge federale sugli stranieri del

16 dicembre 2005 (LStr; RS 142.20; cfr. RU 2007 5437). Ne discende che qualora il

diritto interno fosse applicabile nella presente fattispecie, conformemente

alla disposizione transitoria enunciata all'art. 126 cpv. 1 LStr la medesima andrebbe

esaminata sotto il profilo della Legge federale concernente la dimora e il

domicilio degli stranieri del 26 marzo 1931 (LDDS) e delle sue relative ordinanze,

segnatamente l'ODDS e l'OLS.

1.2. Ferma questa premessa, in materia di

diritto degli stranieri la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a

statuire in merito ai gravami inoltrati avverso le decisioni del Consiglio di

Stato è data soltanto nella misura in cui queste ultime possono essere

impugnate con un ricorso ordinario al Tribunale federale (art. 10 lett. a

LALPS).

1.3. Il ricorso in materia di diritto

pubblico al Tribunale federale non è, di principio, ammissibile contro le

decisioni concernenti i permessi di lavoro, di dimora o di domicilio, salvo

laddove un diritto all'ottenimento di simili permessi si fonda su una disposizione

particolare del diritto federale o di un trattato internazionale (art. 83 lett.

c n. 2 LTF, RS 173.110, in vigore dal 1.1.2007; DTF 127 II 60 consid. 1a, 126

Considerandi

II 425 consid. 1 con rinvii).

1.4

L'accordo tra la Confederazione

Svizzera e la Comunità europea, nonché i suoi Stati membri, sulla libera circolazione

delle persone (ALC), entrato in vigore il 1° giugno 2002 e direttamente

applicabile, si rivolge ai cittadini elvetici e a quelli degli Stati facenti

parte della Comunità europea e disciplina il loro diritto di entrare, soggiornare,

accedere a delle attività economiche e offrire la prestazione di servizi negli

Stati contraenti (art. 1 ALC), stabilendo norme che, in linea di principio,

derogano alle disposizioni di diritto interno.

In concreto, l'insorgente può prevalersi in

linea di principio del menzionato accordo bilaterale, in quanto è cittadino

italiano ed è titolare di un documento di legittimazione valido. Inoltre la decisione

impugnata può essere dedotta davanti all'alta Corte federale mediante un

ricorso in materia di diritto pubblico in quanto l'oggetto del contendere è,

come si vedrà in seguito (consid. 2), una decisione in materia di rifiuto di

rilascio di un nuovo permesso per confinanti e non di proroga dello stesso o di

cambiamento d’impiego contro cui, giusta l'art. 83 lett. c n. 6 LTF, non è dato

ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale.

Si deve pertanto concludere che la

competenza di questo tribunale a statuire sull'impugnativa inoltrata da RI 1 è

data, fatta eccezione per la censura con cui l'insorgente si duole del fatto

che l'autorità di polizia degli stranieri avrebbe avviato la procedura volta a

vietargli l'entrata in Svizzera senza interpellarlo, la quale è senz'altro

irricevibile non essendo questo tribunale competente a chinarsi su tale genere

di provvedimenti.

1.5

Il gravame in oggetto, tempestivo (art.

46.

cpv. 1 PAmm) e presentato da una persona senz'altro legittimata a ricorrere

(art. 43 PAmm), è pertanto ricevibile in ordine entro i predetti limiti e può

essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).

2.

ricorrente sostiene che se la decisione dipartimentale impugnata è da

considerare quale revoca del suo permesso per confinanti, come affermato dal

Consiglio di Stato nella decisione impugnata, allora l'autorità di prime cure

avrebbe dovuto interpellarlo prima di adottare nei suoi confronti un simile

provvedimento, onde rispettare il suo diritto di essere sentito.

Tale argomento non può essere condiviso. Innanzitutto,

occorre considerare che la decisione dipartimentale non si configura come una

revoca del permesso per confinanti precedentemente rilasciato a RI 1. Il 5

settembre 2007 questi non si è infatti limitato a chiedere l'aggiornamento dei

dati relativi al suo datore di lavoro riportati su quel permesso, ma ha espressamente

postulato il rilascio di una nuova autorizzazione, in quanto dall'8 maggio 2006 al 18 giugno 2007 era stato in carcere e, non avendo svolto durante quel periodo alcuna attività

lucrativa in Svizzera, il suo permesso iniziale era decaduto (cfr. art. 22

RLALPS-CE/AELS). Del resto, il dipartimento non ha mai preteso, durante tutta

la procedura ricorsuale, di avere emanato un provvedimento di revoca del permesso.

Ma in ogni caso, quand'anche per ipotesi si

volesse attribuire tale qualifica alla querelata decisione dipartimentale, va

detto che l'insorgente ha potuto diffusamente prendere posizione sugli argomenti

posti a fondamento della medesima nell'ambito dei suoi ricorsi al Consiglio di

Stato prima e al Tribunale cantonale amministrativo in seguito, ragione per la

quale un'eventuale violazione dei suoi diritti di parte sarebbe stata sanata nel

corso di procedura.

3.

3.1.

L'art. 5 cpv. 1 Allegato I ALC prevede, quale regola generale, che i diritti

conferiti dalle disposizioni dell'Accordo in parola possono essere limitati

soltanto da misure giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica

sicurezza e di pubblica sanità. La direttiva 64/221/CEE, nonché la prassi resa

in materia dalla Corte di giustizia delle Comunità europee (CGCE) antecedentemente

alla data della firma dell'accordo contribuiscono poi a definire la portata di

questa disposizione (cfr. art. 16 cpv. 2 ALC e art. 5 cpv. 2 Allegato I ALC).

Se sono adempiute le condizioni, è possibile disporre misure di allontanamento

e di respingimento giusta le disposizioni della LDDS anche nei confronti dei

cittadini della CE (cfr. art. 24 OLCP; n. 10.1 Istruzioni OLCP). Secondo la giurisprudenza della

CGCE, le deroghe alla libera circolazione devono essere interpretate in modo

restrittivo. Il ricorso da parte di un'autorità nazionale alla nozione di

ordine pubblico per restringere questa libertà presuppone una minaccia

effettiva e abbastanza grave a uno degli interessi fondamentali della società

(DTF 130 II 176 consid. 3.4.1; 129 II 215 consid. 7.3; sentenze CGCE del 27.10.1977

nella causa 30-77, Bouchereau, Racc. 1977, 1999, n. 33-35, e del 19.1.1999

nella causa C-348/96, Calfa, Racc. 1999, I-11, n. 23 e 25). La sola esistenza

di condanne penali non può automaticamente legittimare l'adozione di provvedimenti

che limitano la libera circolazione (art. 3 cpv. 2 della direttiva 64/221/CEE).

Una tale condanna può essere presa in considerazione soltanto nella misura in

cui, dalle circostanze che l'hanno determinata, emerga un comportamento

personale costituente una minaccia attuale per l'ordine pubblico (sentenze CGCE

cit. in re Bouchereau, n. 27-29, e in re Calfa, n. 24). Non occorre stabilire

con certezza che lo straniero commetterà altre infrazioni in futuro per poter

adottare misure per ragioni di ordine pubblico. D'altro canto, non si deve

esigere che il rischio di recidiva sia nullo per rinunciare a simili misure. In

altre parole, la misura dell'apprezzamento dipende dalla gravità della

potenziale infrazione: tanto più questa appare importante, quanto minori sono

le esigenze in merito al rischio di recidiva (DTF 130 II 176 consid. 4.3.1). Inoltre,

come nel caso di qualsiasi altro cittadino straniero, l'esame deve essere

effettuato tenuto conto delle garanzie derivanti dalla Convenzione europea dei

diritti dell'uomo (CEDU) e del rispetto del principio di proporzionalità (DTF

130.

II 493 consid. 3.3., 176 consid. 3.4.2; 129 II 215 consid. 6.2).

3.2

Per decidere invece se rilasciare

oppure non rinnovare un permesso di dimora o di lavoro a un cittadino straniero

dal profilo della LDDS, occorre esaminare se, nei suoi confronti, esista un

motivo di espulsione. In questo senso, l'art. 10 cpv. 1 LDDS dispone che uno

straniero può essere espulso - tra l'altro - quando è stato punito dall'autorità

giudiziaria per un crimine o un delitto (lett. a) o la sua condotta in generale

e i suoi atti permettono di concludere che non vuole o non è capace di

adattarsi all'ordinamento vigente nel Paese che lo ospita (lett. b). L'art. 11

cpv. 3 LDDS precisa tuttavia che l'espulsione può essere pronunciata solo se

dall'insieme delle circostanze sembra adeguata. Per valutare se tale

presupposto sia adempiuto, occorre tenere conto segnatamente della gravità

della colpa dell'interessato, della durata del suo soggiorno in Svizzera e del

pregiudizio che egli e la sua famiglia subirebbero in caso di espulsione (art.

16.

cpv. 3 ODDS).

3.3

La LDDS e la sua ordinanza di

esecuzione (ODDS) sono applicabili soltanto se l'ALC non dispone altrimenti e

la normativa interna prevede disposizioni più favorevoli (art. 1 lett. a LDDS).

Ritenuto che, con l'entrata in vigore

dell'ALC, la riserva dell'ordine pubblico e della sicurezza pubblica prevista

all'art. 5 cpv. 1 Allegato I ALC soggiace a criteri meno restrittivi, ne

discende che la normativa interna non prevede disposizioni più favorevoli di

quelle disposte dall'ALC e che di conseguenza il caso in esame va esaminato

sotto il profilo dell'accordo settoriale in parola.

4.4.1

Come accennato in narrativa, con sentenza 26 aprile 2007 RI 1 è

stato condannato dalla Corte delle assise criminali a una pena detentiva di 2

anni e 6 mesi, a valere quale pena aggiuntiva a quella di 2 anni per cui era

stato condannato dal Tribunale di __________ il 4 dicembre 2006. Egli è stato

ritenuto colpevole di

"truffa

aggravata

siccome commessa

per mestiere, per avere, dal gennaio 2004 all'aprile 2006,(...), a scopo di indebito profitto,

agendo in correità con terzi, sotto le ragioni sociali __________, __________ e

__________, in 91 occasioni, ingannato e/o tentato di ingannare con astuzia gli

organi e/o i collaboratori di diverse ditte fornitrici, inducendoli a compiere

atti pregiudizievoli al proprio patrimonio per complessivi ca. fr. 3'966'000.–,

di cui circa fr. 1'400'000.– recuperati;

falsità in

documenti, ripetuta

per avere, dal

gennaio 2004 all'aprile 2006,(...),

a scopo di indebito profitto, agendo in correità con terzi, nel contesto

dell'attività delle ditte __________, __________ e __________, allestito e/o

fatto uso a scopo di inganno di 19 falsi assegni bancari, di 1 falso formulario

A e di 2 false cambiali.

La Corte lo ha inoltre condannato a versare

in solido ad altri imputati un importo di oltre € 464'000.– e di fr. 180'700.–,

oltre interessi, rinviando per il rimanente le parti civili al foro competente.

4.2

Ora, tali reati, giudicati dalla Corte

criminale del Tribunale penale e qualificati come crimini (art. 10 cpv. 2 CP),

non vanno sottovalutati in quanto toccano un bene giuridico molto importante per

la società. Contrariamente a quanto ritiene l'insorgente, anche i reati in

materia patrimoniale o finanziari possono rappresentare una minaccia

sufficientemente grave ad un interesse fondamentale della società e legittimare

una misura per motivi di ordine pubblico giusta l'art. 5 Allegato I ALC. Non esiste

infatti nessuna lista esaustiva dei reati che rientrano nel concetto di

violazione dell'ordine pubblico. Le due sentenze prodotte dal ricorrente non

permettono di sovvertire tali conclusioni (doc. C e D: sentenze CGCE del

7.6.2007

nella causa C-50/06, rispettivamente, del 26.11.02 nella causa

C-100/01). Determinante è l'esistenza di una minaccia effettiva ed abbastanza

grave che riguarda un interesse fondamentale della collettività. In questo

senso, bisogna considerare che i reati di cui l'insorgente si è macchiato sono molto

gravi. Eloquenti sono le considerazioni espresse dalla Corte penale che, dopo

aver indicato RI 1 come l'imputato più pesantemente compromesso dal profilo

oggettivo, ha evidenziato quanto segue (consid. 28, pagg. 66-68):

"Egli ha

agito sull'arco di 3 anni (2004-2005-2006) dando prova di intraprendenza e di

notevole intensità nell'intento criminale, avendo egli per 3 volte ripetuto i

medesimi, complessi preparativi volti all'allestimento della struttura

societaria necessaria al compimento dei reati, sino al reperimento dei correi e

al finanziamento dei costi operativi. In Svizzera, inoltre, egli è giunto dopo

avere commesso analoghi fatti anche in Italia nel corso del 2002-2003 per circa

€ 3'285'000.–(...), per il che la reiterazione da parte sua dei medesimi

illeciti iniziava ad avere carattere di irriducibilità. Egli ha agito senza

particolari scrupoli in danno di ignare ditte, senza curarsi in particolare del

fatto che piccole aziende avrebbero potuto risultare gravemente compromesse dal

danno conseguente alla perpetrazione delle truffe. Il movente del suo agire,

come è logico, è stato unicamente quello economico (...). La gravità della sua

colpa, in specie per rapporto a quella dei coimputati, è data anche in ragione

del suo ruolo sicuramente trainante, il che si deduce già solo dal fatto che è

l'unico degli imputati a dovere rispondere delle 3 fattispecie, oltre che a

quella italiana pregressa. È inoltre

manifesto come, oggettivamente, il cumulo delle fattispecie porti a risultati

numerici impressionanti, avendosi truffe per oltre fr. 9 milioni. Al

dibattimento RI 1 ha ammesso di avere già subìto una condanna in Italia per

gioco d'azzardo, ciò che non risulta dal suo casellario giudiziale ma che

invece trova riscontro nella sentenza resa a suo carico dal Tribunale di __________

il 4 dicembre 2006, essendogli stata negata l'attenuante dell'incensuratezza.

La Corte non ha comunque aggravato la propria decisione in ragione di siffatto

precedente.(...).Dovendosi fissare una pena complessiva a suo carico,

comprensiva anche dei reati commessi in Italia, la Corte ne ha ritenuta una di

qualche mese superiore ai 5 anni, riducendola a 4 anni e 6 mesi per effetto

delle circostanze attenuanti. Su questa pena la Corte ha dovuto computare

quella di 2 anni inflittagli a __________ (ancorché non espiata per effetto

dell'indulto), dal che la pronuncia di una pena detentiva aggiuntiva di 2 anni

e 6 mesi con computo del carcere preventivo sofferto".

Sotto quest'ultimo aspetto, la Corte ha soggiunto

come nella pena inflittagli l'interessato sia stato avvantaggiato e non

sfavorito dal computo (pag. 68):

"Vero è

infatti che il giudizio per i soli reati dell'atto di accusa gli sarebbe valso

una pena non di molto inferiore a quella complessiva erogatagli, e in ogni caso

certamente superiore a quella aggiuntiva di 2 anni e 6 mesi, motivo per cui è

da ammettere che i 2 anni della sanzione italiana, oltretutto non espiata,

hanno alleviato la sua posizione complessiva".

Visto quanto precede si può senz'altro

ritenere che il ricorrente, pesantemente condannato, ha violato gravemente

l'ordine pubblico. Inoltre, agendo per mestiere ed essendo pure recidivo, non

si può escludere che egli persista nel proprio modus vivendi anche in futuro. Ne

discende che risultano chiaramente dati gli estremi per l'applicazione

dell'art. 5 cpv. 1 Allegato I ALC.

4.3

Il ricorrente contesta l'applicabilità

della direttiva 64/221/CEE sull'ordine pubblico, a cui viene fatto riferimento

nella decisione impugnata, rilevando come la stessa sia stata abrogata in seguito

all'entrata in vigore della nuova direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e

del Consiglio, relativa al diritto dei cittadini dell'Unione e dei loro

familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati

membri (doc. B; GU L 229 del 29 giugno 2004, pag. 35).

La tesi non può essere condivisa. Giova infatti ricordare che, giusta il chiaro

tenore dei combinati art. 16 cpv. 1 ALC e 5 cpv. 2 Allegato I ALC, è la

direttiva 64/221/CEE, nella sua versione vigente al momento della firma dell'accordo

in questione (21 giugno 1999), che contribuisce a definire l'esatta portata

dell'art. 5 cpv. 1 Allegato I ALC, relativo alla limitazione per motivi di

ordine pubblico dei diritti istituiti dall'Accordo. L'abrogazione nel diritto comunitario

della predetta direttiva non esplica dunque alcun effetto sull' ALC, fintanto

che le parti contraenti non decidono di adattare il trattato internazionale che

le lega. Pertanto il semplice fatto che la direttiva 64/221/CEE sia stata

soppiantata nel corso del 2004 dalla direttiva 2004/38/CE non permette ancora

di affermare, come fa il ricorrente, che la stessa possa in qualche modo essere

presa in considerazione ai fini dell'applicazione dell'art. 5 cpv. 1 Allegato I

ALC.

Ma anche se fosse applicabile, quest'ultima direttiva non

permetterebbe in ogni caso di giungere a delle conclusioni più favorevoli

all'insorgente, in quanto non apporta nulla di nuovo

sulle condizioni, sviluppate dalla giurisprudenza della CGCE prima della sua

adozione, per ammettere l'esistenza di una minaccia effettiva e abbastanza

grave all'ordine pubblico, alla pubblica sicurezza e alla pubblica sanità, tale

da giustificare una limitazione del diritto individuale alla libera

circolazione (cfr. art. 27 e segg. direttiva 2004/38/CE).

5.

A questo

punto occorre verificare la proporzionalità del provvedimento pronunciato dalla

Sezione dei permessi e dell'immigrazione.

RI 1 risiede a __________. Il rifiuto di

rilasciargli un nuovo permesso per esercitare un'attività lucrativa in Svizzera

in qualità di frontaliere lo colpisce unicamente sul piano professionale e non

gli impone uno spostamento dei suoi interessi all'estero. Egli non ha mai

preteso di non poter trovare un nuovo posto di lavoro in Italia, per cui da

questo profilo gli effetti sulla sua persona del provvedimento querelato appaiono

tutto sommato contenuti. D'altra parte l'insorgente, che ha ampiamente dimostrato

la sua incapacità di adattarsi alle leggi del nostro Paese, è il principale responsabile,

come rilevato nel precedente considerando (supra 4), del motivo per il quale

gli è stata negata l'autorizzazione richiesta.

6.

La Sezione

dei permessi e dell'immigrazione non ha pertanto disatteso le disposizioni

legali invocate, negando il rilascio di un permesso di lavoro per confinanti al

ricorrente. Inoltre la decisione censurata non procede da un esercizio abusivo

del potere di apprezzamento che la legge riserva all'autorità di polizia degli

stranieri in ordine alla valutazione dell'adeguatezza della misura intrapresa,

per cui la medesima dev'essere confermata.

7.

Stante

quanto precede, il ricorso, nella misura in cui è ricevibile, va dunque

respinto.

La tassa di giustizia e le spese seguono la

soccombenza (art. 28 PAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti l'ALC e l'Allegato I, nonché gli art. 83 lett. c

n. 2 LTF; 10 lett. a LALPS; 22 RLALPS-CE/AELS; 3, 18, 28, 31, 43, 46, 60, 61

PAmm;

dichiara

e pronuncia:

1. In quanto

ricevibile, il ricorso è respinto.

2. La tassa e

le spese di giustizia, per complessivi di fr. 1'000.–, sono poste a carico del

ricorrente.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto

pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia

costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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