52.2009.136

Regolamento d'uso di una strada forestale. Disattende il diritto federale il regolamento d'uso di una strada forestale che ne prevede la chiusura con la posa di una barriera, non semplicemente previst

6 novembre 2009Italiano15 min

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Fatti

A. Il 10

dicembre 2008 l'assemblea patriziale di __________ ha adottato a larga maggioranza

il regolamento d'uso della strada forestale "G__________", volto a

disciplinare il traffico di veicoli a motore sull'impianto - dotato di una

barriera a valle - ed in particolare il rilascio di autorizzazioni eccezionali di

transito giusta l'art. 34 del regolamento della legge cantonale sulle foreste

del 22 ottobre 2002 (RLCFo; RL 8.4.1.1.1).

Mediante

ricorso 12 gennaio 2009 indirizzato al Consiglio di Stato CO 1, cittadino

patrizio di __________, ha postulato l'annullamento della predetta risoluzione

assembleare e dell'intero regolamento d'uso della strada forestale che porta ai

monti, sollevando numerose censure d'ordine formale e sostanziale.

B. Con

giudizio 8 aprile 2009 il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto il

gravame, confermando il regolamento impugnato ad eccezione degli

articoli riguardanti la posa, il funzionamento e la gestione della barriera.

Verificata

la regolarità della convocazione assembleare ed accertato che la carrozzabile

"__________" è una strada forestale giusta l'art. 31 RLCFo nonostante

il suo carattere multifunzionale, il Governo ha ritenuto in sostanza che le

limitazioni d'accesso istituite tramite la posa di una barriera disattendessero

gli art. 15 cpv. 3 della legge federale sulle foreste (LFo; RS 921.0) e 13 cpv.

4 della legge cantonale sulle foreste (LCFo; RL 8.4.1.1), norme che impongono

di restringere il traffico facendo capo innanzi tutto a segnali stradali,

accompagnati da adeguati controlli. Solo se tali misure dovessero risultare insufficienti

- ha soggiunto - sarà possibile installare una barriera.

C. Avverso tale

giudizio governativo il RI 1 è insorto innanzi al Tribunale cantonale amministrativo,

chiedendo che previo annullamento della decisione impugnata venga approvato

integralmente il regolamento d'uso della strada forestale "__________".

Riassunti gli accadimenti, il ricorrente ha sottolineato

che tutti i regolamenti d'uso di strade forestali sin qui approvati dal Consiglio

di Stato prevedono la barriera come mezzo per limitare il traffico, per cui la

decisione impugnata contrasta in modo palese con la prassi in vigore da anni. A

mente dell'insorgente, il giudicato governativo risulta addirittura arbitrario nella

misura in cui, rifacendosi ad una norma federale non imperativa come l'art. 15

LFo, impedisce al patriziato di scegliere liberamente il modo e le misure per

disciplinare la circolazione sulla strada di sua proprietà. La decisione di far

capo ad una barriera per contenere i movimenti veicolari non è il frutto di un

capriccio, ma scaturisce da una valutazione ponderata delle alternative possibili

e dalla volontà di garantire la parità di trattamento tra i cittadini.

D. Il

Consiglio di Stato ha proposto la reiezione del ricorso, riconfermandosi nella

propria decisione senza formulare particolari osservazioni.

identica conclusione è pervenuto CO 1, il quale ha contestato le tesi

ricorsuali con argomenti di cui si dirà - ove occorresse - nel seguito.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. Giusta

l'art. 34 cpv. 1 RLCFo le autorizzazioni eccezionali ai sensi dell'art. 13 cpv.

Considerandi

2.

LCFo per la circolazione con veicoli a motore su strade forestali possono essere

rilasciate sulla base di un regolamento d'uso allestito dal proprietario ed

approvato dal Consiglio di Stato. A norma dell'art. 124 della legge organica patriziale

del 28 aprile 1992 (LOP; RL 2.2.1.1) il patriziato disciplina mediante

regolamenti le materie che rientrano nelle sue competenze. I regolamenti

patriziali diventano esecutivi con l'approvazione del Consiglio di Stato, che

agisce come autorità di vigilanza sui patriziati (art. 126-128, 130 LOP). In

passato, queste decisioni rese dal Consiglio di Stato quale autorità di

vigilanza avevano carattere definitivo, poiché nessuna norma di legge prevedeva

che potessero essere impugnate davanti al Tribunale cantonale amministrativo (allora

vigeva il cosiddetto sistema enumerativo; cfr. Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa,

Agno 1997, ad art. 60 LPamm n. 2). I gravami

inoltrati contro tali sentenze del Governo erano quindi irricevibili, anche se

l'esecutivo cantonale si era pronunciato a seguito del ricorso di un cittadino

patrizio volto ad impugnare le risoluzioni con le quali gli organi patriziali avevano

adottato un determinato regolamento (cfr. STA 52.2006.128 del 26 gennaio 2007,

concernente proprio il regolamento d'uso di una strada forestale).

Tale prassi non può però più essere

confermata alla luce dei più recenti sviluppi legislativi intervenuti a livello

federale e, di riflesso, anche sul piano cantonale. Sebbene l'art. 125 lett. a LOP

si limiti tuttora a prevedere unicamente la facoltà di impugnare i regolamenti patriziali

davanti al Governo cantonale nei termini della loro pubblicazione all'albo, si

deve considerare che a seguito dell'entrata in vigore, avvenuta il 1° gennaio

2007, della nuova legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS

173.

) e dell'art. 29a della Costituzione federale della Confederazione

Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), a partire dal 1° gennaio 2009 vige

il principio secondo il quale laddove il diritto cantonale prevede un rimedio

giuridico contro gli atti normativi cantonali - ivi compresi quelli di

corporazioni locali di diritto pubblico (cfr. Bernard

Corboz/Alain Wurzburger/Pierre Ferrari/Jean-Maurice Frésard/Florance Aubry

Girardin, Commentaire de la LTF, Berna 2009, n. 3 ad art. 87) - i

Cantoni sono tenuti a garantire alle parti la possibilità di sottoporre la contestazione

ad un'autorità giudiziaria di rango superiore, prima di eventualmente adire il

Tribunale federale (cfr. art. 87 cpv. 2 in relazione con l'art. 86 cpv. 2 LTF;

STF 1C_140/2008 del 17 marzo 2009, consid. 1.1). Ciò significa che la

competenza del Tribunale cantonale amministrativo ad entrare nel merito

dell'impugnativa inoltrata dal ricorrente avverso la decisione 8 aprile 2009

del Consiglio di Stato deve essere ammessa in virtù di quanto appena esposto,

più concretamente in applicazione dei combinati art. 125 lett. a LOP e 60 cpv.

2.

della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966

(LPamm; RL 3.3.1), norma quest'ultima che è stata introdotta il 2 dicembre 2008

al fine di adeguare la procedura amministrativa cantonale alle nuove esigenze

poste dal diritto federale e che istituisce in linea generale la facoltà di

dedurre in giudizio davanti a questo Tribunale tutte le decisioni del Consiglio

di Stato che, come in concreto, non sono dichiarate definitive dalla legge, né

risultano impugnabili davanti ad un'altra autorità di ricorso.

1.2

La legittimazione attiva del ricorrente,

destinatario della decisione impugnata, è certa (art. 43 LPamm). Il gravame,

tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è dunque ricevibile in ordine e può essere

evaso sulla base degli atti, integrati dalle informazioni che questo Tribunale ha raccolto d'ufficio presso la

Sezione forestale (art. 18 cpv. 1 LPamm).

2.

Nel

merito, la materia dell'odierno contendere ruota esclusivamente attorno alla

legittimità della decisione con la quale il Consiglio di Stato ha in sostanza

imposto al patriziato di disciplinare il traffico sulla strada forestale "__________"

mediante segnaletica e solo in seguito, qualora tale misura risultasse

inadeguata, tramite una barriera.

2.1

livello federale, i principi che governano la circolazione sulle strade

forestali sono indicati all'art. 15 LFo. Giusta questa disposizione (cpv. 1), i

veicoli a motore possono circolare in foresta e su strade forestali soltanto a

fini forestali o, in via eccezionale (art. 13 ordinanza sulle foreste; OFo; RS

921.

), a scopo di salvataggio, controlli di polizia, esercitazioni militari,

realizzazione di provvedimenti di protezione dalle catastrofi naturali e

manutenzione delle reti di distribuzione degli offerenti di servizi delle

telecomunicazioni. L'art. 15 cpv. 2 LFo concede tuttavia ai cantoni la facoltà

di ammettere sulle strade forestali altre categorie di utenti, purché la

conservazione della foresta o altri interessi pubblici non vi si oppongano. Dal

canto suo, il cpv. 3 della medesima norma delega ai cantoni il compito di

provvedere ad una segnaletica adeguata e ai controlli necessari. Laddove la

segnaletica e i controlli non fossero sufficienti - puntualizza il disposto

federale - è possibile installare barriere. Quest'ultima prescrizione, la cui

formulazione attuale è frutto dell'intervento del legislativo federale (il

disegno di legge allestito dal Consiglio federale si limitava infatti ad attribuire

ai cantoni la competenza di posare esclusivamente segnaletica; cfr. FF 1988

vol. III pag. 192), è chiara e non si presta ad interpretazioni di sorta. Per far

sì che le strade forestali vengano percorse con veicoli a motore soltanto dagli

utenti ammessi dalla legge o debitamente autorizzati, i cantoni devono posare

un'adeguata segnaletica ed organizzare controlli del traffico. Solo in un

secondo tempo, nel caso in cui queste misure si rivelassero inefficaci, possono

collocare delle barriere.

In ambito

cantonale, questo indirizzo è stato parzialmente concretizzato all'art. 13 LCFo.

Per esplicita volontà del legislatore (cfr. rapporto 27 marzo 1998 della Commissione

speciale bonifiche fondiarie sul messaggio 3 giugno 1997 inerente la revisione

totale della legge cantonale sulle foreste, RVGC sessione ordinaria autunnale

1997, vol. II.3, pagg. 2691-92), l'onere di disciplinare il traffico sulle

strade forestali è stato ribaltato sul proprietario dell'impianto viario, al

quale è stata conferita sia la facoltà di rilasciare autorizzazioni eccezionali

di transito, sia l'incombenza di posare la segnaletica "adeguata" e,

in collaborazione con il comune interessato, di effettuare i controlli previsti

dal diritto federale (cfr. art. 13 cpv. 2 e 4 LCFo). Tali concetti sono stati ribaditi

nel RLCFo, con la precisazione che le autorizzazioni eccezionali per circolare

con veicoli a motore su strade forestali possono essere rilasciate solo sulla

base di un regolamento d'uso allestito dal proprietario e approvato dal

Consiglio di Stato (art. 34 cpv. 1), che in tale regolamento devono essere stabiliti

gli importi della tassa giornaliera o annuale per l'utilizzo dell'impianto

(art. 35), che la procedura e la competenza per la posa della segnaletica è

retta dalla legge di applicazione alla legislazione federale sulla circolazione

stradale e la tassa sul traffico pesante del 24 settembre 1985 e dal relativo

regolamento di applicazione (art. 36) e che se non è prevista dal progetto di

costruzione della strada forestale, la posa di barriere soggiace alla legge

edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (art. 37).

A fronte

di questo quadro normativo, non si può fare a meno di annotare innanzi tutto

che l'obbligo per i proprietari di strade forestali di gestire il traffico veicolare

sui loro impianti facendo capo in modo prioritario alla segnaletica stradale

discende direttamente dal diritto federale, in particolare dall'art. 15 cpv. 3

LFo. Nessun disposto, sia esso federale o cantonale, impone invece che le

modalità di limitazione del traffico sulle strade forestali vengano definite

nel contesto del regolamento d'uso prescritto dall'art. 34 cpv. 1 RLCFo, regolamento

che per legge deve soltanto disciplinare il rilascio di autorizzazioni

eccezionali di transito e il prelievo di tasse di utilizzazione. Quanto

all'art. 37 RLCFo - a prescindere dai problemi creati da questa disposizione

allorquando entra in conflitto con la legge sulle strade del 23 marzo 1983, normativa

di rango superiore applicabile alle strade forestali multifunzionali (STA

52.2008.370

del 16 giugno 2009) - la sua impostazione non può che suscitare perplessità,

poiché se il proprietario di una via forestale può installare una barriera solo

dopo aver dimostrato che la segnaletica posata (ad esempio un divieto generale di

circolazione assortito di una tavola complementare per le eccezioni) si è

avverata insufficiente, non è dato di vedere come si possa anche solo prendere

in considerazione la possibilità di collocare uno sbarramento al momento della

costruzione della strada.

2.2

Nel

caso di specie, il regolamento d'uso della strada forestale "__________"

adottato il 10 dicembre 2008 dall'assemblea patriziale di __________ non si

limita a disciplinare il rilascio di autorizzazioni eccezionali di transito ed

il prelievo di tasse di utilizzazione, ma anticipa anche in maniera esplicita

l'intenzione della corporazione di chiudere l'impianto con una barriera in

località __________ e di prelevare una cauzione per ogni chiave, telecomando o

tessera consegnati agli utenti della struttura. Nella misura in cui il

regolamento non prevede la posa della barriera quale mero intervento di ripiego

in caso di insuccesso del provvedimento che va applicato prioritariamente (la collocazione

di un'adeguata segnaletica), esso disattende i precetti dell'art. 15 cpv. 3 LFo

e non poteva essere effettivamente approvato così come impostato dal RI 1. Non

era però affatto necessario che il Consiglio di Stato annullasse gli articoli riguardanti

la posa, il funzionamento e la gestione della barriera, norme che torneranno sicuramente

utili nel caso in cui l'installazione di siffatto sbarramento dovesse rendersi

indispensabile in futuro. Bastava che valendosi dei suoi poteri di vigilanza (cfr.

art. 127 cpv. 1 lett. a e 130 LOP) il Governo apportasse d'ufficio una aggiunta

al regolamento in modo da porlo in consonanza con la più volte menzionata

disposizione di diritto federale (art. 15 cpv. 3 LFo).

3.

Il patriziato

si duole di una disparità di trattamento, sottolineando che tutti i regolamenti

d'uso di strade forestali sin qui approvati dal Consiglio di Stato prevedono la

barriera come mezzo per limitare il traffico, per cui la decisione impugnata

contrasta in modo stridente con la prassi in vigore da anni.

3.1

Una precedente violazione della legge o

una sua applicazione scorretta non attribuiscono in principio alcun diritto ad

un ugual trattamento non conforme alla legge: nessuno può prevalersi del fatto

che la legge è stata altre volte violata per chiedere che sia pure violata a

suo vantaggio. Il principio di legalità è prevalente. Se tuttavia l'autorità

rifiuta di abbandonare una prassi non conforme al diritto, ognuno può pretendere

di esserne messo al beneficio, salvo il caso in cui sono lesi interessi pubblici

preponderanti (Adelio Scolari,

Diritto amministrativo, parte generale, Cadenazzo 2002, n. 443-444 e giurisprudenza

ivi citata).

3.2

Nella fattispecie, il regolamento d'uso

adottato dal RI 1 ricalca fedelmente il documento tipo che la Sezione

forestale, rispettivamente il servizio giuridico del Dipartimento del

territorio, hanno messo a disposizione dei proprietari di strade forestali al

fine di disciplinarne l'utilizzazione ai sensi dell'art. 34 cpv. 1 RLCFo.

D'altra parte, allorquando il ricorrente afferma che i regolamenti sin qui

approvati dal Consiglio di Stato prevedono la posa di barriere e che in Ticino

tutte le strade forestali ticinesi sono dotate di strutture simili non è molto

lontano dalla verità. In effetti, stando alle informazioni raccolte da questo Tribunale, a partire dal 2005 la

stragrande maggioranza degli enti proprietari di strade forestali (13 su 14)

hanno optato con l'avallo del Consiglio di Stato per l'installazione di una

barriera e di un segnale stradale per contenere il traffico sul loro impianto

viario; solo in un caso si è rinunciato alla barriera, collocando unicamente

della segnaletica stradale.

Accertata l'esistenza di una linea di

comportamento illegale in quanto contraria all'art. 15 cpv. 3 LFo, resta da

verificare se il giudizio impugnato costituisce l'inconsapevole indicazione di

un risolutivo cambiamento di rotta o un fortuito caso isolato, che non

modificherà la prassi di permettere sistematicamente la posa di barriere all'imbocco

di una strada forestale prima di aver precedentemente tentato di gestire il

traffico mediante l'esposizione di un'adeguata segnaletica. Questo dilemma può

essere sciolto solo dal Consiglio di Stato, al quale il Tribunale cantonale

amministrativo retrocede l'incarto affinché si determini chiaramente in merito.

Nel caso in cui il Governo dovesse confermare che il suo intento era quello di ristabilire

definitivamente la legalità, ragioni di economia processuale impongono che esso

modifichi direttamente il controverso regolamento del RI 1 in modo da porlo in sintonia

con l'art. 15 cpv. 3 LFo (vedi consid. 2.2 in fine).

4.

Sulla

scorta di quanto precede il ricorso va parzialmente accolto, annullando il giudizio

impugnato e rinviando gli atti al Consiglio di Stato affinché renda una nuova decisione.

La tassa di giustizia è suddivisa tra le

parti tenendo conto della loro reciproca soccombenza (art. 28 LPamm). Il

successo solo parziale dell'impugnativa impone il riconoscimento di congrue ripetibili

al resistente CO 1, patrocinato da un avvocato iscritto nell'apposito registro (art.

31.

LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge citati;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è parzialmente accolto.

§. Di conseguenza:

1.1. la decisione 8 aprile 2009 (n. 1646) del

Consiglio di Stato è annullata;

1.2. gli atti sono rinviati

al Consiglio di Stato affinché renda una nuova decisione ai sensi dei

considerandi.

2. La tassa

di giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico del patriziato ricorrente e di CO

1 in ragione di ½ ciascuno.

3. Il RI 1

verserà a CO 1 fr. 400.- a titolo di ripetibili.

4. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

5. Intimazione

;

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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