Sanzione pecuniaria. Determinazione del vantaggio economico

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Numero d'incarto:

52.2009.165

Data decisione, Autorità:

05.07.2010, TRAM

Titolo:

Sanzione pecuniaria. Determinazione del vantaggio economico

SANZIONE PECUNIARIA

art. 44 LE

Incarto n.

52.2009.165

Lugano

5 luglio 2010

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Raffaello Balerna, presidente,

Damiano

Bozzini, Lorenzo Anastasi, supplente

segretaria:

Sarah Socchi, vicecancelliera

statuendo sul ricorso 11 maggio 2009 del

Comune di Bellinzona,

rappr. dal municipio, 6501 Bellinzona,

contro

la decisione 22 aprile 2009 del Consiglio di Stato

(n. 1875) che riforma la decisione 15 maggio 2008 con cui il municipio di

Bellinzona ha inflitto ad CO 1, CO 2 e CO 3 una sanzione pecuniaria di fr.

19'500.- per aver abusivamente trasformato un manufatto adibito a deposito in

un grottino (part. __________);

viste le risposte:

- 19 maggio 2009 del

Consiglio di Stato;

- 28 maggio 2009 di CO 1, CO

2 e CO 3;

preso atto della replica 16 giugno 2009 del comune di

Bellinzona e delle dupliche:

- 24 giugno 2009 del

Consiglio di Stato;

- 3 luglio 2009 di CO 1,

CO 2 e CO 3;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. CO 1, CO 2

e CO 3, qui resistenti, sono comproprietari in proprietà per piani di uno

stabile di tre unità condominiali, ricavate dalla ristrutturazione di una

vecchia villa e di una casa unifamiliare, situata sullo stesso fondo (part. __________),

nella zona residenziale D di Bellinzona, in località Semine di cima.

Il 13 marzo 2006 il municipio ha rilasciato

loro il permesso di ristrutturare un piccolo manufatto (ca. m 6 x 6), un tempo

utilizzato come pollaio ed in seguito come deposito attrezzi, che sorgeva in un

angolo del giardino del condominio, a confine con le part. __________. Il

progetto approvato prevedeva in sostanza di realizzare un fabbricato di uguali

dimensioni, suddiviso internamente in quattro locali, tutti destinati a

deposito attrezzi. Nella parete esterna rivolta verso il giardino, costituita

per metà da una finestra vetrata, era prevista la formazione di una nicchia ad

uso grill, dotata di un camino.

Fatti

I beneficiari della licenza si sono scostati

dai piani approvati, realizzando un fabbricato suddiviso in due locali, di

diverse dimensioni. Quello più piccolo è stato adibito a deposito, mentre in

quello più grande, di 18.5 mq, sono stati installati un frigorifero, una

lavastoviglie ed una cucina elettrica.

B. Con decisione

7 settembre 2007 il municipio ha respinto una domanda di costruzione in

sanatoria inoltrata dai resistenti per l'opera realizzata abusivamente.

L'esecutivo comunale ha in sostanza ritenuto che con l'installazione degli

apparecchi di cucina il manufatto avesse parzialmente perso la sua qualità di

costruzione accessoria e fosse venuto a trovarsi in contrasto con le norme

sulle distanze da confine. Disattesa sarebbe pure stata l'altezza minima (m

2.60) prescritta per i locali abitabili.

La decisione è cresciuta in giudicato a

seguito del ritiro del ricorso contro di essa interposto dai qui resistenti.

C. Ritenendo

sproporzionato un ordine di ripristino, il 15 maggio 2008 il municipio ha

inflitto ai proprietari della costruzione abusiva una sanzione pecuniaria di

fr. 19'500.- così calcolata:

- volume della costruzione: 52.22 mc

- valore al mc del deposito: 200.-

fr./mc

- valore al mc del grottino: 500.-

fr./mc

- vantaggio al mc: 300.-

fr./mc

- vantaggio economico: 52.22 x

300.- = fr. 15'666.-

- aumento di ¼ fr.

15'666 x 1.25 = fr. 19'582.50

D. Con

giudizio 22 aprile 2009, il Consiglio di Stato ha ridotto la sanzione

pecuniaria a fr. 5'000.-, accogliendo in parte il ricorso contro di essa

inoltrato dai qui resistenti.

Il Governo ha in sostanza ritenuto che il

municipio avesse confuso il maggior valore della costruzione con il vantaggio

economico. Messa in evidenza la difficoltà di quantificarlo, l'Esecutivo

cantonale l'ha in seguito valutato in fr. 4'000.-.

E. Contro il

predetto giudizio, il comune di Bellinzona si aggrava davanti al Tribunale

cantonale amministrativo con ricorso 11 maggio 2009, chiedendone l'annullamento.

L'insorgente contesta la riduzione,

proponendo un nuovo calcolo della sanzione pecuniaria basato su un reddito di fr.

60.- al mese per il locale deposito e di fr. 10.- al mq per mese per locali

abitabili, che quantifica il vantaggio economico in fr. 37'950.-.

F. All'accoglimento

del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.

Ad identica conclusione pervengono i

proprietari dell'opera abusiva, contestando in dettaglio le tesi

dell'insorgente con argomenti che attribuiscono al fabbricato un valore di

reddito negativo (- fr. 55'651.26).

G. Con la

replica e le dupliche, le parti hanno puntualizzato le rispettive tesi, confermandosi

nelle domande di giudizio formulate in precedenza.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 45 e 21

cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). La

legittimazione attiva del comune insorgente è certa (art. 21 cpv. 2 LE).

Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 legge

di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL

3.3.1.1), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla

base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). La situazione dei

luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge chiaramente dalle tavole

processuali. La ripetizione del sopralluogo e l'audizione testimoniale dei

funzionari comunali che hanno trattato il caso, chiesta dai resistenti, non

appaiono atte a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il

giudizio.

2. 2.1.

Giusta l'art. 43 cpv. 1 LE, il municipio ordina la demolizione o la rettifica

delle opere eseguite in contrasto con il diritto edilizio materialmente

applicabile, tranne in casi in cui le differenze siano minime e senza

importanza per l'interesse pubblico o per quello dei vicini. In questi casi,

nei quali la misura del ripristino risulta sproporzionata o impossibile, il

municipio irroga una sanzione pecuniaria, il cui ammontare sia superiore di

almeno un quarto al vantaggio di natura economica che può derivare al

proprietario dell'opera dall'abuso commesso (art. 44 cpv. 1 LE).

2.2. La sanzione pecuniaria mira unicamente

a vanificare il vantaggio di natura economica ritratto dal proprietario di

un'opera realizzata in contrasto con il diritto materiale, che per motivi di

proporzionalità o di praticabilità non può essere demolita o rettificata. La

sanzione di cui all'art. 44 LE non ha quindi valore affettivo. Non è una pena.

È una misura di carattere confiscatorio, che persegue unicamente la soppressione

del beneficio derivante al proprietario dal mantenimento dell'opera abusiva, in

modo da evitare che l'abuso finisca per diventare pagante. Contrariamente a

quanto sembra indicare il testo di legge, la sanzione pecuniaria non

costituisce una misura alternativa ad un provvedimento di ripristino. Non

sostituisce, né surroga un simile provvedimento. La sua adozione postula

infatti che il ripristino di una situazione conforme al diritto mediante

demolizione o rettifica non possa essere ordinato, perché contrario al

principio di proporzionalità o perché impossibile.

2.3. L’irrogazione di una sanzione

pecuniaria presuppone inoltre che l'opera illegittima procuri un vantaggio di

natura economica al suo proprietario. Se questi non ritrae alcun beneficio di

natura economica dall’abuso commesso, non v’è spazio per l’adozione di un provvedimento

fondato sull’art. 44 LE. Determinante ai fini della commisurazione della

sanzione pecuniaria è unicamente il vantaggio economico che ridonda al

proprietario dell’opera illecita. Vantaggio, che va accertato secondo criteri

oggettivi, ponendo a confronto la situazione economica del proprietario che può

disporre dell'opera abusiva e quella in cui verserebbe se non avesse commesso

l'abuso che gli viene rimproverato. Tale vantaggio non va confuso con il

maggior valore dell'opera. Tanto meno va ricondotto al risparmio che il

proprietario consegue a dipendenza dell’inesigibilità di un ripristino. La

sanzione non costituisce infatti un'alternativa ad un simile provvedimento (STA

52.1998.83/52.1999.195 dell'8 novembre 1999 consid. 2; Adelio Scolari, Commentario,

Considerandi

II. ed., Cadenazzo 1996, ad art. 44 LE n. 1316 seg).

3.

3.1. Nel

caso concreto, l'illegittimità della costruzione realizzata in contrasto con il

permesso ricevuto è stata accertata dalla decisione 7 settembre 2007, con la

quale il municipio ha respinto la domanda di costruzione inoltrata in sanatoria

dai resistenti, ritenendo che il fabbricato si ponesse in contrasto con

l'ordinamento delle distanze in quanto diventato costruzione principale a seguito

dell'installazione di una cucina, di una lavastoviglie e di un frigorifero. La

decisione, cresciuta in giudicato e comunque in linea con la giurisprudenza di

questo Tribunale (STA 52.2009.119 del 12 gennaio 2010; 52.2001.329 dell'17 luglio

2002), non può essere rimessa in discussione in questa sede.

3.2

Parimenti incontestabile è la

deduzione, di cui non si comprendono pienamente le ragioni, secondo cui un

provvedimento di rettifica sarebbe sproporzionato. In ossequio al divieto della

reformatio in peius sancito dall'art. 65 cpv. 4 LPamm, questo Tribunale

non può sostituire la sanzione pecuniaria con un ordine di rimozione della

cucina, del frigorifero e della lavastoviglie. Può soltanto ricordare ai

resistenti che potrebbero sottrarsi alla sanzione pecuniaria allontanando gli

apparecchi che rendono abitabile il locale. Controversa, in sostanza, rimane in

questa sede unicamente la misura della sanzione pecuniaria, che - come giustamente

rilevato dal Consiglio di Stato - non si identifica con il maggior valore della

costruzione abusiva. Deduzione, questa, che lo stesso ricorrente non contesta.

3.3

Il vantaggio economico derivante

dall'opera abusiva può essere determinato in diversi modi. Considerate le

particolari caratteristiche dell'oggetto, tutti i metodi presentano

inevitabilmente un alto grado di approssimazione. Il metodo che, a mente di

questo Tribunale, maggiormente si avvicina ad un risultato plausibile è quello

che si fonda sulla differenza tra il valore di reddito (netto) della

costruzione utilizzata conformemente alla licenza accordata, ovvero come

semplice deposito, ed il valore di reddito che può essere ritratto dalla stessa

utilizzata come cucina esterna comune dai residenti nelle unità abitative

presenti sul fondo per mangiare in giardino, sotto la pergola antistante,

durante la bella stagione. Un calcolo fondato sulla differenza tra i costi d'investimento

occorrenti per la realizzazione del deposito e quelli sostenuti per adibirlo a

cucina porta a risultati meno attendibili, poiché non tiene adeguatamente conto

del fatto che il valore aggiunto è dato soprattutto dall'uso essenzialmente

voluttuario del manufatto abusivo, messo a disposizione dei residenti. Appare

invero evidente che il vantaggio non può essere accertato prendendo in

considerazione soltanto il valore degli apparecchi installati per trasformare

il locale in una cucina.

3.4

Per calcolare il vantaggio economico

ritratto dall'opera abusiva in base al reddito il comune ricorrente propone di

considerare, da un lato, il valore locativo del locale utilizzato come deposito

(fr. 60.- al mese) e dall'altro il valore locativo di vani abitabili (fr. 10.-

al mq per mese). Il metodo proposto dal comune in questa sede costituisce un

approccio sostanzialmente corretto e conforme ai principi fissati da questo

Tribunale nella sentenza sopra citata. Esso non tiene tuttavia debitamente

conto del fatto che l'abitabilità del locale è soltanto parziale, in quanto

limitata alla bella stagione, per cui non si può fare senz'altro riferimento ai

valori usuali. I valori di reddito presi in considerazione non sono inoltre al

netto dei costi d'investimento.

Il Consiglio di Stato, dal canto suo, ha

stimato il vantaggio economico in fr. 4'000.- senza fornire particolari

giustificazioni. Questo importo, corrispondente ad un maggior reddito annuo di

fr. 200.- all'anno, capitalizzato in base ad un tasso del 5%, appare

eccessivamente basso per rapporto al valore aggiunto, espresso in termini di

valore locativo, che la messa a disposizione di un'infrastruttura di questo

genere rappresenta per le unità abitative al cui servizio è posta.

Tenuto conto di tutte le circostanze, non

appare fuori luogo ammettere che la messa a disposizione di una cucina esterna,

dotata di lavastoviglie e frigorifero, al posto di un semplice locale deposito,

possa tradursi in un maggior valore locativo di almeno 40.- fr. al mese per

l'insieme delle unità abitative che possono fruirne. Il vantaggio economico

complessivo (fr. 480.- all'anno) può essere dunque stimato in fr. 9'600.-.

Importo, questo, che per l'art. 44 cpv. 1 LE giustifica l'irrogazione di una

sanzione pecuniaria di fr. 12'000.-.

4.

Sulla

scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque parzialmente

accolto, fissando la sanzione pecuniaria in fr. 12'000.- e riservando comunque

ai resistenti la facoltà di sottrarsi ad essa alla condizione di rimuovere dal

locale in oggetto gli apparecchi (cucina elettrica, lavastoviglie e

frigorifero) che lo rendono utilizzabile per cucinare all'esterno.

La resistenza parzialmente ingiustificata

all'accoglimento dell'impugnativa giustifica l'applicazione di una tassa di

giustizia ridotta a carico dei resistenti.

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 21, 43, 44, 45 LE; 3, 18, 28, 60, 61

LPamm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è parzialmente accolto.

§. Di conseguenza:

1.1. la decisione 22 aprile 2009 del Consiglio

di Stato (n. 1875) e la decisione 15 maggio 2008 con cui il municipio di

Bellinzona ha inflitto ai resistenti una sanzione pecuniaria di fr. 19'500.-

per aver abusivamente trasformato un manufatto adibito a deposito in un

grottino (part. __________) sono riformate nel senso che la sanzione pecuniaria

è ridotta a fr. 12'000;

1.2. resta

riservata ai resistenti la facoltà di sottrarsi al pagamento della sanzione

pecuniaria rimuovendo dal locale la cucina elettrica, la lavastoviglie ed il

frigorifero.

2. La tassa

di giustizia è posta a carico dei resistenti CO 1, CO 2 e CO 3 nella misura di

fr. 600.-.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente La

segretaria

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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