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Decisione

52.2009.236

Moltiplicatore d'imposta comunale

10 febbraio 2011Italiano29 min

Source ti.ch

Fatti

i rapporti con il Consiglio di Stato (RL 2.4.1.1) istituisce a carico dell'amministrazione

cantonale un obbligo generale di collaborazione con le commissioni parlamentari.

Quand'anche però questa norma o la prassi gli avessero imposto di rispondere

alla richiesta formulata dalla commissione della legislazione, l'Esecutivo

cantonale, date le particolari circostanze del caso, avrebbe dovuto dichiarare

di non avere particolari osservazioni in proposito oppure esprimere la propria

opinione in merito al tema in oggetto, come avvenuto, ma soltanto dopo avere

evaso l'impugnativa inoltrata dal qui ricorrente.

Per contro, anticipando, al di fuori di ogni

regola di procedura, il giudizio sulla controversa questione, attraverso la

suddetta presa di posizione, il Consiglio di Stato ha perfezionato il motivo di

ricusa previsto dall'allora vigente art. 27 lett. b del Codice di procedura

civile del 17 febbraio 1971 (vCPC; RL 3.3.2.1). Nelle circostanze concrete, non

v'è infatti dubbio che una simile anticipazione del giudizio integrasse gli estremi

di una ragione sufficientemente grave per escludere i membri del collegio dall'esercizio

delle loro funzioni giurisdizionali, in quanto esposti al sospetto di prevenzione

e quindi incapaci di fornire adeguate garanzie di indipendenza e di imparzialità.

La domanda di ricusa era dunque fondata.

3. 3.1. Nel

merito il ricorrente ripropone la censura di incostituzionalità riferita alle

norme dell'ordinamento cantonale riguardanti la determinazione delle imposte

comunali sul reddito, in particolare dell'art. 162 LOC. A suo dire questa

norma, che conferisce al municipio il compito di stabilire il moltiplicatore d'imposta

comunale, non sarebbe rispettosa del principio di legalità, in quanto lascerebbe

all'autorità delegata un margine di manovra e di apprezzamento troppo ampio,

incompatibile con quanto imposto dal diritto costituzionale.

3.2. Preliminarmente occorre rilevare che, giusta l'art. 73 cpv. 2 secondo

periodo Cost/TI, i tribunali non possono applicare norme cantonali contrarie al

diritto federale. Pertanto, al fine di rispettare il principio della preminenza

del diritto superiore, l'autorità di

ricorso può esaminare la compatibilità di una norma di diritto cantonale con il

diritto federale e internazionale e può

paralizzarne l'applicazione in caso di esame di atti concreti. Non può invece

annullarla o modificarla operando un controllo astratto (abstrakte

Normenkontrolle) della norma stessa (Adelio Scolari,

Diritto amministrativo, Parte generale, 2. ed., Cadenazzo 2002, n. 375 e

segg. con riferimenti).

3.3. Fatta questa premessa, va detto che in Svizzera da lungo tempo dottrina e

giurisprudenza attribuiscono al principio di legalità, oggi esplicitamente

ancorato all'art. 127 cpv. 1 Cost., una portata particolare in materia fiscale,

al punto da farlo assurgere al rango di diritto costituzionale autonomo,

direttamente applicabile e giustiziabile (DTF 136 I 142 consid. 3.1; 132 II 371

con riferimenti). Esso esige che, nelle loro linee essenziali, la cerchia delle

persone assoggettate, nonché l'oggetto e le basi di calcolo dell'imposta devono

essere disciplinati da una legge in senso formale (DTF 136 I 142 consid. 3.1; 132

Considerandi

II 371 consid. 2.1; 131 II 735 consid. 3.2 con riferimenti; Klaus Vallender/René

Wiederkehr, Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 2a

ed., Zurigo/Basilea/Ginevra 2008, n. 4 e segg. ad art. 127). La regola vale

anche nel caso in cui il legislatore abbia delegato all'esecutivo la competenza

di fissare il tributo: la legge su cui poggia la delega agli organi del potere

esecutivo è dunque sufficientemente precisa se determina perlomeno il soggetto,

l'oggetto e le basi di calcolo del tributo (DTF 136 I 142 consid. 3.1; 132 II 371 consid. 2.1 con rinvii).

Quali leggi in senso formale sono in primo luogo da considerare gli atti normativi

soggetti a referendum obbligatorio o facoltativo. Il Tribunale federale ha comunque

precisato che anche gli atti normativi adottati dal legislativo che non

soggiacciono a referendum possono adempiere la funzione di legge formale quando

la costituzione lo prevede; in effetti, i Cantoni non sono obbligati a

sottoporre le proprie leggi al referendum popolare (DTF 118 Ia 245 consid. 3b, 320

consid. 3a con rispettivi riferimenti).

3.4

In Ticino la cerchia delle persone assoggettate all'imposta comunale sul

reddito e l'oggetto della medesima sono fissati dagli art. 274, 275, 277 e 278 LT,

i quali in parte rinviano a quanto disposto dalle norme concernenti l'imposta

cantonale sul reddito. Per quanto attiene al suo ammontare, l'art. 276 cpv. 2

LT stabilisce che essa è calcolata applicando il moltiplicatore comunale all'imposta

cantonale base. Stante quanto previsto dall'art. 276 cpv. 3 LT, la definizione

e le modalità di calcolo del moltiplicatore di imposta comunale sono stabilite

dall'art. 162 LOC. Giusta il cpv. 1 di questa norma, esso è il rapporto tra il

fabbisogno ed il gettito dell'imposta cantonale base. Il municipio, soggiunge

il cpv. 2, lo stabilisce annualmente, dopo approvazione del conto preventivo ma

al più tardi entro il 31 dicembre, aggiornando se necessario il fabbisogno di

preventivo, tenendo conto del capitale proprio e deducendo l'imposta personale

e l'imposta immobiliare.

Ora, se è incontestato che per quel che riguarda la definizione dell'imponibile

e delle persone assoggettate all'imposta in parola le suddette norme costituiscono

senz'altro una valida base legale, per ciò che concerne invece le modalità di

calcolo della medesima le critiche sollevate dal ricorrente circa la pretesa incompatibilità

dell'attuale ordinamento legislativo cantonale con i principi di legalità sopra

illustrati (consid. 3.3) appaiono nel loro complesso fondate. È vero che, come

indicato dal Consiglio di Stato nel suo giudizio, l'art. 162 LOC, che

costituisce l'unica base legale in senso formale su cui si fonda il

moltiplicatore d'imposta comunale, fissa in maniera precisa il modo con il

quale lo stesso deve essere calcolato, stabilendo i vari fattori che devono essere

presi in considerazione a tal fine e il sistema con cui gli stessi devono

essere combinati tra di loro. È però altresì vero che perlomeno alcuni degli

elementi che concorrono alla sua determinazione derivano da scelte che l'esecutivo

comunale può effettuare in base al proprio ampio apprezzamento e che soggiacciono

ad un controllo politico nonché giudiziario assai limitato, se non addirittura

nullo. A questo proposito occorre in primo luogo considerare che, come

evidenziato dal ricorrente, il fabbisogno di preventivo può essere fatto

variare in maniera piuttosto importante a seconda del tasso d'ammortamento degli

investimenti che si vuole applicare, visto che le disposizioni in materia di

gestione finanziaria e di contabilità lasciano agli organi comunali un certo

margine di manovra a questo proposito (art. 158 cpv. 1 LOC e art. 12 e segg.

del regolamento sulla gestione finanziaria e la contabilità dei comuni del 30

giugno 1987; RL 2.1.2.1). Certo, l'ultima parola su tale questione spetta comunque

sempre al legislativo al quale compete l'approvazione del preventivo e del

fabbisogno da coprire con l'imposta (art. 13 lett. c LOC); si tratta però di

una decisione che sfugge al diritto di referendum (art. 75 cpv. 1 LOC e contrario).

Ma ciò che più conta ai fini del presente giudizio è che la LOC riconosce al

municipio la facoltà di (parzialmente) distanziarsi dal dato matematico

risultante dal rapporto percentuale esistente tra il fabbisogno approvato dal

legislativo e il gettito dell'imposta cantonale di base e di fissare un

cosiddetto moltiplicatore politico, essendo esso legittimato giusta l'art. 162

cpv. 2 lett. a e b ad aggiornare il fabbisogno preventivo in base ai riscontri

dell'esercizio corrente e a costituire nel contempo una riserva generale,

sottoforma di capitale proprio (art. 169 LOC). In questo modo, il legislatore cantonale

ha voluto mettere i comuni nella condizione di fronteggiare i difetti di

previsione e di praticare una politica stabile della pressione fiscale (RDAT

II-1992 n. 5 consid. 3; STA n. 52.2002.500 del 23 gennaio 2003 consid. 2). Ora,

se lo scopo perseguito da questa norma appare più che legittimo, essendo la

stessa sostanzialmente volta a meglio garantire l'equilibrio finanziario del

comune, il fatto però che su questo punto la LOC non disciplini in alcun modo il

potere conferito al municipio di intervenire su alcuni di quei fattori che concorrono

alla determinazione del moltiplicatore d'imposta, appare alquanto problematico

dal profilo del rispetto del principio di legalità in ambito fiscale. In

passato, la giurisprudenza cantonale ha infatti avuto modo di sottolineare che

la latitudine di giudizio che l'art. 162 LOC riserva al municipio ai fini della

determinazione del moltiplicatore politico è relativamente ampia, tant'è vero

che a più riprese è stato sottolineato come, in caso di contestazioni, le

scelte operate a questo proposito da tale organismo possano essere censurate da

parte dell'autorità di ricorso solo nella misura in cui integrano gli estremi

della violazione del diritto sotto il profilo dell'abuso di potere (art. 61 LPamm;

cfr. RDAT II 1992 n. 5, STA n. 52.2002.500 del 23 gennaio 2003 consid. 2). Partendo

da questo presupposto, il Tribunale cantonale amministrativo, nelle rare

occasioni in cui è stato chiamato a sindacare la legittimità di una risoluzione

municipale con cui veniva fissato il moltiplicatore d'imposta, ha ritenuto che

differenze dell'ordine del 6% (RDAT II-1992 n. 5) e addirittura anche del 10%

(RDAT 1980 n. 8) rispetto al moltiplicatore aritmetico non costituivano ancora un

abuso del vasto potere d'apprezzamento che in base alla legge doveva essere riconosciuto

a detto organismo. Questa Corte non si è mai dovuta pronunciare riguardo a

divari più ampi tra moltiplicatore aritmetico e moltiplicatore politico. Stante

la giurisprudenza appena illustrata, si deve comunque riconoscere che, in

assenza di qualsiasi limite o criterio posto dalla legge, il margine di manovra

di cui dispone in questo campo l'esecutivo comunale è sicuramente molto ampio, al

punto che esso è addirittura legittimato a spaziare all'interno di una

forchetta che si estende su (almeno) 20 punti percentuali (+/- 10% rispetto al

moltiplicatore aritmetico), senza dover temere di venir smentito dalle istanze superiori

in caso di ricorso.

Alla luce di queste considerazioni occorre dunque convenire con l'insorgente

sul fatto che la delega al municipio contemplata dall'art. 162 LOC disattende il

diritto di rango superiore in quanto conferisce a quest'ultimo organismo un vasto

potere d'apprezzamento nella determinazione dei fattori di calcolo dell'imposta

comunale che, sfuggendo oltretutto ad una qualsiasi forma di controllo democratico,

mal si concilia con le esigenze di legalità in materia fiscale, che discendono dall'art.

127.

Cost. Non a caso la soluzione legislativa attualmente in vigore in Ticino rappresenta

un unicum a livello svizzero, dato che, come emerge da uno studio

condotto alcuni anni or sono dalla SUPSI e pubblicato sul Corriere del Ticino

del 9 maggio 2009, in tutti gli altri cantoni la competenza a fissare l'aliquota

d'imposta a livello comunale spetta all'organo legislativo.

Non potendosi sostituire al legislatore cantonale, questo Tribunale deve

limitarsi in questa sede ad accertare la perlomeno parziale incostituzionalità

dell'art. 162 LOC ed a sollecitare Governo e Parlamento affinché modifichino su

questo punto la legislazione cantonale in modo tale da renderla conforme a

quanto sancito dall'art. 127 cpv. 1 Cost.

.

4.

4.1. Il

ricorrente sostiene infine che le due risoluzioni municipali litigiose

violerebbero pure il divieto di retroattività, in quanto esse contemplerebbero

disposizioni applicabili a fatti avvenuti prima della loro entrata in vigore. A

questo proposito evidenzia infatti come il moltiplicatore comunale per il

periodo fiscale 2007 sia stato fissato nel mese di settembre di quell'anno,

mentre che quello per il 2008 sia addirittura stato deciso soltanto l'anno successivo.

4.2

Il divieto della retroattività, principio di rango costituzionale che trae

origine dall'art. 8 Cost., concerne unicamente le regolamentazioni legali che

si riferiscono ad un evento concluso prima della loro adozione. Sussiste dunque

una situazione di “retroattività propria” se il diritto si applica ad

una situazione di fatto nata e terminata nel passato, vale a dire a delle situazioni

già conclusesi al momento della sua entrata in vigore. La retroattività è in

principio vietata, poiché contraria all'esigenza della sicurezza giuridica che

vige in uno Stato di diritto.

Le

nuove leggi, di norma, dovrebbero esplicare i loro effetti solo a partire dal

momento della loro entrata in vigore. La loro applicazione non pone particolari

problemi in presenza di un avvenimento unico, che può essere facilmente isolato

nel tempo. Al contrario, laddove sussiste una situazione fattuale che perdura

nel tempo, non ancora terminata nel momento in cui v'è stato il cambio di

legislazione, il nuovo diritto è in regola generale immediatamente applicabile,

salvo disposizione transitoria contraria. In questo caso, il nuovo diritto

esplica i suoi effetti su una situazione fattuale anteriore a quest'ultimo.

Questo tipo di situazione, qualificata come “retroattività impropria” è

ammissibile se il nuovo diritto si applica unicamente alle conseguenze dei

fatti intervenuti dopo la sua entrata in vigore. In effetti, le nuove norme non

modificano la situazione di fatto che esisteva al momento della loro entrata in

vigore, ma riguardano unicamente l'evoluzione futura di tali fatti ed in

particolare gli elementi decisivi per l'applicazione del diritto (François Bellanger,

Les principes constitutionnels et de procédure applicables en droit fiscal in:

OREF [a cura di], Les procédures en droit fiscal, 2a ed., Berna

2005, p. 68-69).

In ambito tributario, la giurisprudenza ritiene che si possa parlare di effetto

retroattivo di una legge solo se l'obbligo fiscale è fatto dipendere da fatti

che si sono prodotti prima dell'entrata in vigore della legge e non quando solo

l'ampiezza e la portata di tale obbligo si fondano su fatti che sono accaduti

prima dell'entrata in vigore della legge (DTF 104 Ib 205 consid. 6; 102 Ia 31

consid 3; 101 Ia 85 consid. 2). In quest'ottica, il calcolo del reddito imponibile

su una base anteriore all'entrata in vigore della legge fiscale è stata

considerata alla stregua di una situazione di retroattività impropria (RDAF

2004.

II 76). La medesima conclusione è stata tratta nel caso di una modifica

dell'aliquota d'imposizione in corso d'anno, ma con effetto al 1° gennaio

appena trascorso (RJN 1993 197). Questa prassi, sebbene sia stata sviluppata in

seno al sistema di tassazione praenumerando, che è rimasto in vigore in

Svizzera fino al 2002 e che prevedeva che il reddito imponibile durante il

periodo fiscale fosse determinato in base al reddito conseguito negli anni precedenti

(periodo di computo), può comunque essere ripresa nelle sue linee essenziali

anche nell'ambito dell'attuale sistema postnumerando.

4.3

Ora, alla luce dei principi appena esposti e tenuto conto che l'imposta comunale

sul reddito è determinata in base ai proventi periodici e unici conseguiti

durante l'intero anno civile (cfr. combinati art. 15, 50 cpv. 2 e 51 cpv. 1

LT), non appare ancora contrario al divieto di retroattività il fatto che il

moltiplicatore applicabile per il calcolo della medesima sia determinato soltanto

nel corso di questo lasso di tempo, ma al più tardi entro il 31 dicembre, così come

previsto dall'art. 162 cpv. 2 LOC, nella sua nuova versione in vigore dal 1°

gennaio 2009. La circostanza secondo cui tale criterio di computo sia valido

sin dall'inizio dell'anno durante il quale è stato fissato e a cui si riferisce

dovrebbe infatti venir considerata alla stregua di una situazione di retroattività

impropria della legge, compatibile con il diritto di rango costituzionale. Ciò

significa che la decisione con cui l'11 settembre 2007 CO 1 ha fissato al 75%

il moltiplicatore d'imposta per il periodo fiscale 2007 non si presta, da

questo punto di vista, a nessuna critica, mentre che l'altra risoluzione

municipale qui in esame appare effettivamente lesiva del divieto di

retroattività, dal momento che essa concerne il periodo fiscale 2008, ma è

stata adottata soltanto nel corso dell'anno successivo e più precisamente il 3

febbraio 2009.

In ogni caso la questione, per quanto molto interessante dal profilo giuridico,

non necessita di essere definitivamente risolta in questa sede, visto che le

due querelate risoluzioni municipali devono essere annullate già in virtù dei

motivi esposti al precedente considerando.

5.

Stante tutto quanto precede, il ricorso deve dunque essere accolto

con conseguente annullamento della decisione impugnata e delle due risoluzioni

municipali da essa tutelate. Gli atti sono rinviati al municipio di CO 1

affinché, una volta che il parlamento avrà adottato le modifiche legislative

che si impongono, proceda ad avviare la procedura per la determinazione del

moltiplicatore d'imposta 2007 e 2008.

Visto l'esito, non si prelevano né tasse, né spese (art. 28 LPamm) e non si assegnano

ripetibili, visto che il ricorrente non risulta patrocinato da un avvocato

(art. 31 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 6 CEDU; 8, 29, 30 e 127 Cost.; 86 LTF; 55

e 73 Cost/TI; 13, 75, 158, 162, 208, 209 e 213 LOC; 15, 50, 51, 274 e segg. LT;

3, 4,18, 28, 31, 32, 43, 46, 60, 61 LPamm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è accolto.

§. Di conseguenza:

1.1. la decisione 2 giugno 2009 (n. 2758) del

Consiglio di Stato è annullata;

1.2. le risoluzioni 11 settembre 2007 e 3

febbraio 2009 del municipio di CO 1 in materia di determinazione del moltiplicatore

d'imposta comunale 2007, rispettivamente 2008, sono annullate;

1.3. gli atti sono rinviati al municipio di CO 1

affinché una volta che il parlamento avrà adottato le necessarie modifiche

legislative, dia avvio all'iter procedurale per la determinazione del

moltiplicatore d'imposta 2007 e 2008.

2. Non si

prelevano né tasse, né spese. Non si assegnano ripetibili.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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