52.2009.252

Indennità di uscita al segretario comunale in caso di perdita dell'impiego a seguito di aggregazione

31 maggio 2010Italiano14 min

Fatti

A. RI 1 è

stato segretario comunale di __________ dal 1991 al 2004. In seguito all'aggregazione di questo comune con quello di __________, l'11 marzo 2004 il municipio

di CO 1 gli ha assegnato la funzione di consulente tecnico-economico, responsabile

dell'Ufficio Avanzamento Progetti. Deluso dal nuovo posto, il 5 settembre 2005 RI

1 ha rassegnato le dimissioni per la fine di quell'anno. Nel contempo ha

chiesto al municipio di versargli un'indennità così come previsto dall'art. 14

della legge concernente l'organico dei segretari comunali, del 5 novembre 1984

(LOSC; RL 2.1.5.1). Con decisione 21 dicembre 2005, rimasta incontestata, il

municipio ha respinto la richiesta.

B. Il 14

giugno 2006 RI 1 ha nuovamente chiesto al comune di versargli un importo di fr.

204'156.- rispettivamente a titolo di indennità per licenziamento giusta l'art.

14 LOSC e a titolo di risarcimento del danno e torto morale subiti per mobbing

e inadempienza contrattuale del datore di lavoro. A sostegno della richiesta,

l'insorgente ha asserito in particolare che l'Ufficio Avanzamento Progetti non

sarebbe mai stato effettivamente costituito, fatto questo che l'avrebbe messo

in uno stato di grave disagio, inducendolo a rassegnare le dimissioni per la

fine del 2005. Il 9 agosto 2006 il municipio ha ribadito la sua posizione, già

comunicata con decisione del 21 dicembre 2005.

C. Contro

questa risoluzione RI 1 è insorto dinanzi al Consiglio di Stato che, il 21 agosto

2007, ha dichiarato irricevibile l'impugnativa trasmettendola d'ufficio a

questo Tribunale, ritenuto competente quale istanza unica in applicazione dell'art.

71 lett. c della legge di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile

1966 (LPamm; RL 3.3.1.1). Con giudizio del 20 marzo 2008 (inc. 52.2007.285),

questo Tribunale ha a sua volta considerato di non poter entrare nel merito

dell'impugnativa in difetto di una sua competenza funzionale. Ha quindi

dichiarato irricevibile il gravame, senza tuttavia disporre una nuova trasmissione

degli atti all'autorità competente, ritenuto che il giudizio 21 agosto 2007 con

cui il Consiglio di Stato aveva rinviato d'ufficio la causa al Tribunale

amministrativo, non era stato contestato dall'insorgente e quindi era cresciuto

in giudicato.

D. Adito su

ricorso di RI 1, il 12 marzo 2009 il Tribunale federale ha annullato la predetta

decisione del Tribunale amministrativo e ha rinviato la causa direttamente al

Consiglio di Stato per una nuova decisione (inc.1C_203/2008). La Corte federale ha ritenuto che i dubbi sull'effettiva competenza dell'autorità di prima o di

seconda istanza cantonale, derivanti dall'interpretazione non univoca degli art.

71 lett. c LPamm e 14 LOSC, imponevano in concreto di procedere ad uno scambio

di opinioni tra le autorità adite, così come previsto dall'art. 4 cpv. 3 LPamm.

Il ricorrente, dal canto suo, non avrebbe dovuto subire pregiudizio dal fatto

di non aver contestato la decisione 21 agosto 2007 del Consiglio di Stato di

rinvio al Tribunale amministrativo, atteso che l'autorità giudicante deve

verificare d'ufficio la propria competenza e che il merito della vertenza non

era comunque cresciuto in giudicato, non essendo stato oggetto di giudizio da

parte delle due istanze ricorsuali.

E. Con

decisione 2 giugno 2009 il Consiglio di Stato ha statuito nel merito del

ricorso 29 agosto 2006 di RI 1, respingendolo. In sunto, ha ritenuto che

l'indennità di cui all'art. 14 LOSC può essere accordata unicamente ai

segretari comunali, per i quali a seguito di un'aggregazione comunale non viene

più confermato il rapporto di lavoro con la nuova entità comunale. Evenienza,

questa, che in concreto non si è verificata, dal momento che il comune di CO 1 ha provveduto ad assegnare all'insorgente un incarico in seno al nuovo comune e che tale incarico è

stato accettato dall'interessato. In assenza di una mancata conferma o di un

licenziamento del dipendente da parte del comune, non entrerebbe quindi in

considerazione la corresponsione di un'indennità a quel titolo. L'autorità di

prime cure non ha invece preso posizione sull'altra richiesta ricorsuale di

risarcimento e torto morale per mobbing e inadempienza contrattuale. Sempre con

il medesimo giudizio, il Consiglio di Stato ha inoltre dichiarato irricevibile

l'istanza di revisione della decisione 21 agosto 2007 del Consiglio di Stato,

superata dalla sentenza 12 marzo 2009 del Tribunale federale.

F. RI 1 è insorto

contro la decisione 2 giugno 2009 dell'Esecutivo cantonale dinanzi a questo

Tribunale, chiedendone l'annullamento e il riconoscimento di un'indennità di

fr. 204'156.- in applicazione dell'art. 14 LOSC. In via subordinata, egli ha chiesto

il pagamento del medesimo importo a titolo di risarcimento danni e torto morale

per mobbing. Egli ripresenta sostanzialmente le medesime tesi e argomentazioni

già addotte nelle precedenti procedure ricorsuali, di cui si dirà nei

considerandi. Non è invece oggetto di impugnativa la decisione del Consiglio di

Stato che ha dichiarato irricevibile l'istanza di revisione.

G. All'accoglimento

del ricorso si oppone sia il Consiglio di Stato sia il municipio di CO 1.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data giusta l'art. 208 cpv.

1 della legge organica comunale, del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2), il

ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm) e la legittimazione del ricorrente è

certa (art. 43 LPamm e 209 lett. a LOC). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine

e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).

Le prove offerte dalle parti (audizione di alcuni testi) non appaiono invero

suscettibili di procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori

elementi fattuali rilevanti per il giudizio.

Considerandi

2.

Ritenuto

che, come si dirà nei seguenti considerandi, l'applicabilità dell'art. 14 LOSC

deve essere respinta nel merito, ci si può esimere dal verificare la fondatezza

dell'eccezione, già sollevata dal municipio di CO 1 nella procedura ricorsuale

di prima istanza, secondo cui il ricorso dell'insorgente avrebbe dovuto essere dichiarato

inammissibile poiché la decisione municipale 9 agosto 2006 dedotta in giudizio

costituirebbe unicamente una decisione confermativa della sua precedente

decisione 21 dicembre 2005, rimasta inimpugnata e quindi cresciuta in giudicato.

3.

Giusta

l'art. 14 lett. a LOSC il Comune è tenuto a versare al segretario per ogni anno

di servizio come minimo un'indennità equivalente all'ultimo stipendio mensile

dovuto in caso di perdita dell’impiegato dovuto a aggregazioni di Comuni o a

consorziamento dei servizi amministrativi o per sopravvenuta incompatibilità

non dovuta a un fatto personale del segretario. L’indennità non è dovuta,

soggiunge la norma, se il segretario occupa già un impiego pubblico, se in caso

di aggregazione gli è data la possibilità di assumere un impiego nel nuovo

Comune a condizioni equiparabili alle precedenti. Sono riservate le

disposizioni dei regolamenti comunali in quanto prevedono un trattamento più favorevole

per il segretario non confermato.

L'indennità prevista dalla norma in esame è

analoga a quella di uscita che lo Stato accordava ai dipendenti licenziati

giusta l'art. 18 LStip (RL 2.5.4.4), nella versione in vigore sino al 1º

gennaio 1996 (BU 1954, 259; cfr. anche art. 7 LOSC 10.10.1972: BU 1972, 215).

Al pari di quella prevista dalla normativa applicabile agli impiegati del

Cantone, anche questa indennità è destinata a facilitare il reinserimento del dipendente

licenziato nel mercato del lavoro (STA 52.98.161 del 12 agosto 1998, consid. 2).

4.

4.1. Il

ricorrente sostiene che l'indennità giusta l'art. 14 LOSC gli sarebbe dovuta,

in quanto il municipio di CO 1 lo avrebbe sì assunto assegnandogli determinati

compiti equiparabili per funzione e responsabilità a quelli svolti presso il

comune di __________, ma che in realtà non hanno mai potuto realizzarsi per

l'ostruzionismo messo in atto dai suoi superiori. Se fosse stato a conoscenza

delle effettive condizioni di lavoro e dei concreti compiti da svolgere

nell'ambito della nuova entità comunale, asserisce ancora il ricorrente, non

avrebbe certamente accettato il nuovo posto. Vista la situazione in cui si è

trovato e le circostanze che lo hanno indotto a rassegnare le dimissioni, l'indennità

andrebbe quindi accordata sulla base di un'interpretazione estensiva dell'art.

14.

LOSC, che sarebbe applicabile in tal caso anche in assenza di un

licenziamento da parte del datore di lavoro.

4.2

Nel

caso in esame, a seguito dell'aggregazione del comune di __________ a __________,

al resistente è stato offerto il posto di responsabile dell'Ufficio Avanzamento

Progetti, nella funzione di consulente tecnico-economico, con il compito di

monitorare gli sviluppi e la realizzazione dei progetti in atto nell'amministrazione

soprattutto per quanto riguarda la qualità, l'efficacia, il contenuto, il

rispetto dei termini e dei preventivi di spesa. Negli anni precedenti, tali

compiti venivano svolti direttamente dal segretario comunale. Parimenti, il

municipio gli ha attribuito, durante un periodo di transizione (cosiddetto

"periodo cuscinetto") la conduzione generale dei servizi sino a quel

momento svolti nella sede di __________ (cfr. risoluzione municipale dell'11

marzo 2004). Egli è così stato inserito nell'organico dei dipendenti della

Città di __________, con un trattamento di stipendio maggiore rispetto a quello

percepito in precedenza. L'insorgente ha accettato tali funzioni e compiti, ai quali

si è aggiunta, dal mese di aprile 2005, la responsabilità dell'organizzazione e

dello svolgimento del lavoro nei "front offices" (cancellerie) dei

quartieri. Ad un anno e mezzo dall'assunzione di questi nuovi incarichi, il ricorrente

ha rassegnato le proprie dimissioni per la fine del 2005, ritenendo di esser

stato vieppiù marginalizzato dai suoi superiori e dal municipio, che gli

avrebbero scientemente e concretamente impedito di espletare le sue funzioni,

inducendolo così a formalizzare le sue dimissioni.

4.3

Dagli atti dell'incarto risulta che il ricorrente si è effettivamente attivato

con numerose iniziative e proposte, sia nel settore di competenza dell'Ufficio

Avanzamento Progetti, sia in quello dell'organizzazione dei "front offices".

Emerge pure dai medesimi atti che tali sue iniziative non sempre hanno ricevuto

il benestare dei suoi superiori, per svariati motivi che qui non mette conto di

rilevare, oppure non sono state prese in considerazione con la dovuta sollecitudine.

Tuttavia, non è di fatto possibile affermare che gli uffici preposti abbiano

volontariamente ostacolato o bloccato ogni iniziativa dell'insorgente al fine

di destituirlo, perlomeno indirettamente, dalle sue competenze. Per quanto

riguarda specificatamente l'Ufficio Avanzamento Progetti, è bene rilevare che

tale ufficio era formalmente di nuova costituzione, per cui una certa iniziale disorganizzazione

o disfunzione, o una mancanza di chiarezza nelle specifiche competenze e nelle

relazioni con gli uffici ad esso preposti devono essere considerati congeniti

un'entità di nuova formazione, ma non per questo insuperabili al punto da far

apparire come fittizia la funzione e il ruolo per i quali il ricorrente era

stato assunto, come a torto egli sostiene. La tesi ricorsuale, secondo cui il

posto assegnatogli sarebbe stata solo una promessa, poi non mantenuta, non è quindi

sostenibile. Malgrado siano innegabili le difficoltà avute dal ricorrente nel

far accettare le sue iniziative, egli ha comunque liberamente rassegnato le

proprie dimissioni, ponendo fine consapevolmente al rapporto di lavoro. D'altra

parte, non risulta dall'incarto, né il ricorrente lo pretende, che egli abbia cercato

di far rispettare gli obblighi che il comune si è assunto nei confronti del

dipendente o che lo abbia espressamente messo in mora, in particolare per

quanto riguarda il suo diritto alla funzione sancito dall'art. 35 del regolamento

organico dei dipendenti del comune di __________ e delle sue aziende

municipalizzate del 19 maggio 1998. Data questa situazione, giustamente il Consiglio

di Stato ha quindi negato la corresponsione dell'indennità giusta l'art. 14

LOSC per mancato licenziamento del dipendente da parte del datore di lavoro. Ciò

è del resto perfettamente conforme agli intendimenti del legislatore cantonale,

laddove durante i lavori dibattimentali ha precisato che "al segretario

cui venisse offerto di essere integrato nell'organico del nuovo comune con

funzione idonea alle sue capacità e a condizioni finanziarie equivalenti non

deve essere corrisposta indennità. In tal evenienza, non si intravede un danno

subito dall'interessato per ragioni indipendenti dalla sua volontà, danno

giustificante l'indennità" (cfr. verbale della seduta del Gran

Consiglio del 16 dicembre 2003, pag. 2350). In conclu-

sione, ritenuto che il posto offerto dal comune di CO 1 al ricorrente era equiparabile,

per funzione, responsabilità e stipendio, al posto precedentemente occupato e

atteso come il rapporto di lavoro è stato disdetto dal ricorrente medesimo

oltre un anno e mezzo dopo la sua assunzione, il ricorso su questo punto va respinto

siccome privo di fondamento, con conferma della decisione impugnata.

5.

Il ricorso

è invece accolto per quanto riguarda la censura di presunta violazione della

personalità del ricorrente per mobbing nei suoi confronti. Indipendentemente

dalla bontà delle censure ricorsuali, il Consiglio di Stato non si è affatto

premurato di esaminarle. Nella decisione impugnata non vi è la benché minima argomentazione

al proposito, dalla quale poter dedurre, forse anche indirettamente, le ragioni

per le quali il giudice di prime cure avrebbe negato la richiesta indennità

anche in punto alla pretesa di risarcimento formulata dal ricorrente a quel

titolo. Non essendo compito del Tribunale di rimediare

alle carenze istruttorie e decisionali poste in essere dal Consiglio di Stato,

questa Corte non può che retrocedergli gli atti affinché affronti, com'è di sua

competenza, la censura ricorsuale di violazione della personalità e di mobbing

e la relativa richiesta di risarcimento danni e torto morale.

6.

Visto

quanto precede, il ricorso è parzialmente accolto ai sensi dei considerandi e

gli atti sono rinviati al Consiglio di Stato affinché si pronunci sulle pretese

di risarcimento danni e per torto morale avanzate dal ricorrente. Dato l’esito,

si giustifica di ridurre la tassa di giustizia di I.a istanza. Giusta l’art. 28

LPamm, le spese processuali di questa sede sono poste a carico del ricorrente,

proporzionalmente al suo grado di soccombenza. Non si assegnano ripetibili al

ricorrente, siccome non patrocinato da un avvocato (art. 31 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 14 LOSC, 18, 28, 31, 43, 60, 65 LPamm,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è parzialmente accolto al senso dei considerandi.

§. Di conseguenza:

1.1. nella misura in cui

statuisce sulla richiesta di indennità giusta l'art. 14 LOSC, la decisione 2

giugno 2009 (n. 2752) del Consiglio di Stato è confermata;

1.2. la tassa di giudizio

di I.a istanza è ridotta a fr. 300.-- ed è posta a carico del ricorrente;

1.3. gli atti vengono

retrocessi al Consiglio di Stato affinché statuisca come indicato al consid. 5.

2. Le spese

processuali, ridotte, di fr. 800.- sono poste a carico del ricorrente.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il vicepresidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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