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Revoca dell'autorizzazione all'esercizio della professione di fiduciario

12 agosto 2010Italiano19 min

Source ti.ch

Fatti

A. RI 1 ha ottenuto l'autorizzazione a esercitare la professione di fiduciario commercialista il 25 marzo

1998; quella di fiduciario finanziario gli è stata rilasciata il 7 novembre

2000.

Con decreto d'accusa 1° settembre 2008 (DA __________), in seguito cresciuto in

giudicato incontestato, egli è stato condannato dal Procuratore pubblico a una

pena pecuniaria di fr. 2'400.– (corrispondente a 30 aliquote da fr. 80.–

ciascuna), sospesa condizionalmente con un periodo di prova di 3 anni, e a una

multa di fr. 800.– per conseguimento fraudolento di una falsa attestazione giusta

l'art. 253 del Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 (CP; RS 311.0): "per avere, nell'aprile 2006 a __________, agendo in correità con __________, usando inganno, indotto un pubblico ufficiale ad attestare in un

documento pubblico, contrariamente alla verità, un fatto di importanza giuridica,

e meglio per avere indotto il notaio avv. __________, in __________, ad

attestare nel rogito n. 259 del 24 aprile 2006, che le 100 azioni costituenti

la totalità del capitale azionario della società __________ SA, di cui il

correo __________ era azionista unico, erano interamente liberate e che il

capitale di CHF 100'000.– era depositato ad esclusiva disposizione della

società, mentre in realtà tale somma era stata messa temporaneamente nella disponibilità

della società da terza persona per le pratiche di costituzione societaria".

B. Fondandosi

su tali riscontri, con decisione 2 settembre 2009 il Consiglio di Stato ha

revocato a RI 1 l'autorizzazione ad esercitare la professione di fiduciario

commercialista e finanziario, ordinandogli al contempo di cessare immediatamente

ogni attività di questo genere. Considerato che gli atti costitutivi del reato erano

stati commessi in ambito professionale, il Governo ha ritenuto che l'interessato

non adempisse più i requisiti dell'ottima reputazione e della garanzia

dell'attività irreprensibile previsti all'art. 8 cpv. 2 lett. b della legge

sull'esercizio delle professioni di fiduciario (LFid; RL 11.1.4.1).

C. Contro il

predetto giudizio governativo, RI 1 insorge ora dinnanzi al Tribunale cantonale

amministrativo chiedendo, in via principale, di dichiararlo nullo, e, in via del

tutto subordinata, di annullarlo.

Il ricorrente solleva diverse censure di

ordine formale, di cui si dirà nell'ambito dei considerandi in diritto. Nel

merito ritiene che il provvedimento di revoca, adottato in applicazione di

norme che non considerano la possibilità di ponderare gli interessi in presenza,

sia lesivo della sua libertà economica in quanto sproporzionato. Chiede inoltre

che sia concesso effetto sospensivo all'impugnativa.

D. All'accoglimento

del gravame si oppone il Consiglio di Stato, per il tramite della Divisione

della giustizia del Dipartimento delle istituzioni, con argomenti di cui si

dirà eventualmente in seguito.

In sede di replica e di duplica, le parti hanno ribadito le proprie posizioni.

E. In fase

istruttoria, il giudice delegato alla causa ha richiamato dal Ministero

pubblico l'incarto penale (DA __________) sfociato nel decreto d'accusa 1°

settembre 2008, che il ricorrente ha potuto visionare. Delle sue successive

osservazioni in proposito si dirà, se necessario, nell'ambito dei considerandi

in diritto.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo (art. 8a LFid), la

legittimazione del ricorrente giusta l'art. 43 della legge di procedura per le

cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1) e la tempestività

del ricorso (art. 46 cpv. 1 LPamm) sono certe.

Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e

può essere deciso in base agli atti, integrati dall'incarto penale (DA __________)

richiamato dal Ministero pubblico (art. 18 cpv. 1 LPamm). Non è per contro necessario

procedere all'assunzione degli altri mezzi di prova (interrogatorio delle

parti, testi, sopralluogo, perizia) offerti peraltro solo genericamente dall'insorgente,

in quanto non apporterebbero a questo Tribunale ulteriori elementi determinanti

per il giudizio che è chiamato a rendere.

Considerandi

2.

Nel Canton

Ticino le attività di tipo fiduciario, svolte per conto di terzi e a titolo professionale,

sono soggette ad autorizzazione (art. 1 cpv. 1 LFid). L'autorizzazione è rilasciata

dal Consiglio di Stato a chi soddisfa i requisiti posti dall'art. 8 LFid. Giusta

il cpv. 1 lett. c di questa norma, l'autorizzazione alla professione di fiduciario

è rilasciata dal Consiglio di Stato all'istante che - tra l'altro - gode di

ottima reputazione e garantisce un'attività irreprensibile. Non è considerato

godere di ottima reputazione, rispettivamente, garantire un'attività

irreprensibile, precisa l'art 8 cpv. 2 lett. b LFid, in particolare colui che è

stato condannato in Svizzera, negli ultimi cinque anni, per reati intenzionali

o per atti contrari alla dignità professionale a pene detentive o a pene

pecuniarie da autorità giudiziarie. Per le condanne subite all'estero, si

considerano solo quelle possibili anche secondo il diritto svizzero.

Giusta l'art. 20 cpv. 1 LFid l'autorizzazione all'esercizio della professione è

revocata previo avviso del Consiglio di vigilanza quando l'interessato non

adempie più i presupposti per il rilascio (cfr. art. 8 LFid). Le norme

concernenti il procedimento disciplinare si applicano per analogia (cpv. 2). Venuto

a cadere il motivo di revoca, l'interessato può chiedere il rilascio di una

nuova autorizzazione (cpv. 3).

3.

3.1. In

primo luogo il ricorrente rimprovera al Consiglio di Stato la violazione delle

regole di procedura prescritte dalla legge per non avere raccolto il preavviso

della Commissione di vigilanza sull'esercizio delle professioni di fiduciario allorquando,

per rimediare un errore commesso subito dopo l'avvio del procedimento di

revoca, ha dovuto ripetere dall'inizio il medesimo.

3.2

Dagli atti emerge che il 6 ottobre 2008 la Divisione della giustizia aveva comunicato a RI 1 l'apertura del procedimento di revoca della

sua autorizzazione di fiduciario commercialista invitandolo a esprimersi al

riguardo, cosa questa che egli ha fatto il 14 ottobre successivo. L'11 dicembre

2008.

il Consiglio di vigilanza aveva preavvisato favorevolmente il

provvedimento di revoca. Il 29 aprile 2009, la Divisione della giustizia ha tuttavia annullato la tale procedura, in quanto, a causa

verosimilmente di una svista, all'interessato non era stata prospettata anche

la revoca dell'autorizzazione quale fiduciario finanziario. Nei suoi confronti è

quindi stato aperto un nuovo procedimento, con il quale gli è stata prospettata

la revoca di entrambe i permessi. Dopo avere nuovamente dato modo a RI 1 di

esprimersi in proposito, il 2 settembre 2009 il Consiglio di Stato gli ha quindi

revocato l'autorizzazione ad esercitare la professione sia di fiduciario

commercialista, sia di fiduciario finanziario. Ora, è vero che successivamente

all'annullamento del primo procedimento, la Divisione della giustizia non ha proceduto a raccogliere nuovamente il parere del Consiglio

di vigilanza. Sennonché, bisogna considerare che nel suo preavviso dell'11 dicembre

2008, quest'ultimo organismo si era espresso a favore della revoca di entrambi

le autorizzazioni professionali a seguito della condanna penale da lui subita

il 1° settembre 2008 (doc. 9). In siffatte circostanze la Divisione della giustizia, allorquando ha riavviato il procedimento amministrativo, non era

tenuta a raccogliere presso il Consiglio di vigilanza un ulteriore preavviso in

merito a delle questioni sulle quali il medesimo si era già esplicitamente

espresso; preavviso, che per forza di cose sarebbe stato identico al primo, visto

che nel frattempo i fatti e le disposizioni legali determinati non erano mutati.

Il fatto poi che all'insorgente non sia stata

trasmessa, prima dell'emanazione del querelato provvedimento, la predetta presa

di posizione del Consiglio di vigilanza, non permette ancora di affermare che la

procedura che ha condotto all'adozione della decisione qui impugnata risulti

dal profilo formale viziata al punto tale da dover essere annullata. A questo

proposito occorre in effetti rilevare che la decisione di revoca, munita dei

mezzi e dei termini di ricorso, è stata impugnata dinnanzi al Tribunale cantonale

amministrativo, autorità che dispone di pieno potere cognitivo nella materia,

dopo che l'insorgente aveva ottenuto dalla Divisione della giustizia l'incarto

completo, comprensivo anche il preavviso in parola. In questa sede, egli, oltre

ad avere potuto ancora esprimersi sui fatti determinati inoltrando un allegato

di replica, ha ancora avuto la possibilità di visionare tutti gli atti che lo

concernono, allorquando ha proceduto alla consultazione dell'incarto penale

richiamato da questo Tribunale, e di formulare delle osservazioni in proposito.

Ne discende che, in siffatte circostanze, RI 1 ha avuto a più riprese modo di esprimersi su tutti gli elementi agli atti, ragione per la quale,

quand'anche si volesse considerare che l'autorità di prime cure abbia disatteso

il suo diritto di essere sentito, una simile violazione risulterebbe essere

stata sanata nel corso di procedura.

4.

4.1. L'insorgente

lamenta inoltre il fatto che il decreto d'accusa 1° settembre 2008 non indicava

che, una volta cresciuto in giudicato, sarebbe stato trasmesso alla Divisione

della giustizia e avrebbe comportato l'apertura del procedimento di revoca

della sua autorizzazione di fiduciario. Non essendo stato messo al corrente che

la condanna penale avrebbe avuto delle conseguenze sull'esercizio della sua professione,

ritiene che il suo diritto di essere sentito sia stato leso.

4.2

Anche questa censura è priva di

fondamento. L'obbligo per le autorità giudiziarie e amministrative di informare

il Consiglio di Stato riguardo alle circostanze rilevanti per la concessione o la

revoca dell'autorizzazione per l'esercizio della professione di fiduciario, mediante

la trasmissione dei relativi atti, è esplicitamente prevista dall'art. 21 LFid.

Queste informano il Governo in particolare riguardo alle decisioni di condanna

per infrazioni di carattere penale o amministrativo pronunciate a carico di un

fiduciario in Svizzera o all'estero. La norma in parola prevede solamente che l'autorità

penale informi l'autorità competente sui fiduciari della propria decisione. Non

sancisce l'obbligo di intimargliela, ritenuto che quest'ultima non è parte in

causa nel procedimento penale. Il ricorrente, il quale aveva a suo tempo ottenuto

l'autorizzazione ad esercitare la professione di fiduciario sotto ben precise

condizioni, non può dedurre alcunché a proprio favore dal fatto che egli

ignorava una specifica regola della sua attività, sancita in modo chiaro dalla

legge. In particolare non è ravvisabile alcuna disattenzione dei suoi diritti

di parte nel fatto che l'autorità penale abbia informato il Consiglio di Stato dell'avvenuta

sua condanna, senza dargliene personalmente comunicazione, dal momento che egli

avrebbe potuto rendersi conto di questa circostanza da una semplice lettura

delle disposizioni legali che disciplinano la sua attività professionale.

5.

5.1. Nel

merito RI 1 ritiene che il provvedimento con cui gli è stata revocata la sua

autorizzazione professionale, in quanto adottato in applicazione di una norma

che non prevede la possibilità di ponderare gli interessi in presenza, sia

lesivo delle sue garanzie costituzionali, segnatamente della libertà economica

garantita dall'art. 27 Cost., e dell'art. 36 Cost, secondo cui le restrizioni

dei diritti fondamentali devono avere una base legale, essere giustificate da

un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui, ed essere

proporzionate allo scopo.

5.2

Preliminarmente va detto che, giusta l'art. 73 cpv. 2 secondo periodo

Cost/TI, i tribunali non possono applicare norme cantonali contrarie al diritto

federale. Pertanto, al fine di rispettare il principio della preminenza del

diritto superiore, l'autorità di ricorso

può esaminare la compatibilità di una norma di diritto cantonale con il diritto

federale e internazionale e può

paralizzarne l'applicazione in caso di esame di atti concreti. Non può invece

annullarla o modificarla operando un controllo astratto (abstrakte

Normenkontrolle) della norma stessa (Adelio

Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, 2. ed., Cadenazzo 2002,

n. 375 segg. e riferimenti).

5.3

Fatta questa premessa, va ricordato che la libertà economica,

garantita dall'art. 27 Cost., include in particolare il libero accesso ad

un'attività economica privata ed il suo esercizio (cpv. 2). Essa protegge ogni

attività economica privata esercitata a titolo professionale e volta al

conseguimento di un guadagno o di un reddito (DTF 132 I 97 consid. 2.1; 131 I

133.

consid. 4). Anche chi esercita la professione di fiduciario nel senso

inteso dalla legge qui applicabile, può quindi di principio richiamarsi alla garanzia

costituzionale in parola (STF 2P.106/2002 del 20 dicembre 2002 consid. 5.2.2 e

2P.89/1990 del 21 dicembre 1990 consid. 2).

Come ogni

libertà fondamentale, anche la libertà economica non è assoluta, ma può essere

soggetta a limitazioni. Giusta l'art. 36 Cost., le restrizioni devono avere una

base legale (cpv. 1), essere giustificate da un interesse pubblico o dalla

protezione di diritti fondamentali altrui (cpv. 2) essere proporzionate allo

scopo (cpv. 3) e rispettare il diritto fondamentale nella sua essenza (cpv. 4).

La proporzionalità deve essere data a livello dei contenuti della norma stessa.

Nella misura in cui essa conferisce all'autorità un determinato potere di

apprezzamento, proporzionale deve però essere la sua applicazione al caso

concreto (Pierre Moor, Droit administratif,

vol. I, Berna 1994, pag. 417; Paul Richli, Grundriss des schweizerischen Wirtschaftsverfassungsrechts,

Basilea 2007, pag. 95 e segg.).

5.4

Il ricorrente con le sue censure non mette in discussione la

facoltà del Cantone Ticino di sottoporre l'esercizio dell'attività di

fiduciario ad autorizzazione e nemmeno il principio di porre, ai fini del

rilascio o del mantenimento di un simile permesso, delle condizioni personali,

quali in particolare l'ottima reputazione: si tratta infatti di limitazioni

alla libertà economica che sono state riconosciute anche dal Tribunale federale

come compatibili con i diritti costituzionali del cittadino e che come tali appaiono

del tutto legittime (cfr. ad es: STF 2P.345/1990 del 7 ottobre 1991 consid. 2; Mauro Bianchetti, Aspetti giuridici

concernenti l'applicazione della legge sull'esercizio delle professioni di

fiduciario, in RDAT I-2000, pag. 33 e seg.; Mauro

Mini, La legge sull'esercizio delle professioni di fiduciario,

Basilea/Ginevra/Monaco 2002, pag. 37 e segg.). Egli si duole però del fatto che

l'attuale legislazione, di fronte all'inadempimento di una delle condizioni

personali previste dall'art. 8 LFid per il rilascio dell'autorizzazione, non

preveda la possibilità di operare alcuna ponderazione degli interessi in gioco,

né conferisca all'autorità alcun margine d'apprezzamento delle circostanze,

fatto questo che condurrebbe a dei risultati insostenibili dal profilo del

rispetto del principio della proporzionalità laddove, come nel caso in esame, i

fatti di rilevanza penale non sarebbero di una gravità tale da giustificare una

misura amministrativa tanto incisiva quale la privazione della possibilità di

esercitare la professione per un periodo di addirittura 5 anni.

Ora, sebbene possa essere percepita come tale a livello soggettivo, la revoca disposta

dal Governo dell'autorizzazione in oggetto – che ha carattere di permesso di

polizia – non è di natura disciplinare e neppure dipende dalla parallela

pronuncia di una simile sanzione da parte del Consiglio di vigilanza giusta

l'art. 16 e segg. LFid, ma unicamente dal sussistere o meno dei requisiti richiesti

per il suo rilascio. In quest'ottica essa risulta senz'altro sorretta da una

sufficiente base legale, che va individuata nei combinati art. 20 cpv. 1 e 8 LFid.

Ritenuto poi che l'attività di fiduciario pone quest'ultimo a contatto con

interessi patrimoniali altrui, che gli sono affidati in cura, risponde

senz'altro ad un interesse pubblico preponderante impedire il libero esercizio

della professione a quegli operatori che per i loro precedenti non offrono

sufficienti garanzie dal profilo dell'onestà. Occorre in particolare tutelare

il cliente dai rischi derivanti dall'attività di fiduciari che hanno subito una

condanna penale di natura tale da sminuire sensibilmente la stima e la fiducia

di cui un simile professionista deve godere presso il pubblico. La legge mira

dunque a preservare il cittadino da un danno possibile, e scongiurarlo. Il requisito

posto dall'art. 8 LFiD è pertanto sorretto da un interesse pubblico

sufficiente. Per quanto attiene infine alla proporzionalità del provvedimento

qui impugnato, si deve considerare che nella misura in cui lo scopo principale

della legge sui fiduciari consiste nel fare in modo che possano operare in questo

specifico settore professionale soltanto le persone che tra le altre cose godono

di ottima reputazione e garantiscono un'attività irreprensibile, è praticamente

inevitabile che nei casi in cui un fiduciario non adempie (più) i requisiti di

legge per essere stato condannato penalmente, egli debba di principio essere privato

della relativa autorizzazione per lo svolgimento di tale attività. La questione

poi di sapere se il ricorrere di una delle fattispecie previste dall'art.

8.

cpv. 2 LFid costituisca, in ogni caso e sempre, motivo per rifiutare o

revocare l'autorizzazione, oppure se, in determinati casi, il principio della

proporzionalità richieda una valutazione più sfumata delle circostanze che

stanno a monte della condanna, può rimanere aperta nel caso specifico. Infatti,

come esposto in narrativa, l'insorgente è stato condannato ad una pena fr. 2'400.– (corrispondente a 30 aliquote da fr. 80.– ciascuna),

sospesa condizionalmente con un periodo di prova di 3 anni, e a una multa di

fr. 800.–, per conseguimento fraudolento di una falsa attestazione. Il

reato in parola, previsto dall'art. 253 CP, ricade tra quelli contemplati dal

capitolo undicesimo del Codice penale che tratta "Della falsità in

atti" e, essendo qualificabile come un crimine, non può certamente

essere considerato di lieve portata. Innanzitutto va detto che dal profilo

oggettivo esso si configura come un reato perlomeno di pari gravità a quello

della falsità in documenti, di cui all'art. 251 CP, per il quale il Tribunale

federale in passato ha già avuto modo di ammettere la proporzionalità di una

decisione di diniego del rilascio dell'autorizzazione professionale in oggetto

prima della scadenza del termine di 5 anni dalla condanna (cfr. RDAT II-1991 n.

62), tant'è vero che in entrambi i casi la pena massima prevista dalla legge è

la detenzione fino a cinque anni. Dal punto di vista soggettivo occorre poi

considerare come, secondo quanto emerge dall'incarto penale acquisito agli atti

da questo Tribunale, il ricorrente abbia agito nella fattispecie intenzionalmente

e con la consapevolezza che stava traendo in inganno un notaio al fine di fargli

attestare mediante atto pubblico fatti giuridici di fondamentale importanza per

la costituzione di una società anonima, che però non corrispondevano alla

verità. Orbene, un reato di questo genere, compiuto in ambito professionale, è

senz'altro di natura tale da far venir meno la fiducia che la clientela, i

pubblici ufficiali, nonché il pubblico in generale devono poter riporre in chi esercita

l'attività di fiduciario. Ne deriva che la condanna per un simile reato può legittimamente

essere ritenuta un motivo di diniego rispettivamente di revoca della relativa

autorizzazione professionale. Certo, il fatto che per cinque anni egli non possa

sollecitare il rilascio di una nuova autorizzazione (art. 8 cpv. 2 lett. b

LFid) è suscettibile di generare dei disagi non indifferenti alla sua persona e

alla sua attività. A questo proposito occorre comunque considerare che tale

termine va computato a far tempo dalla data della condanna (1° settembre 2008),

che il Consiglio di Stato ha adottato la decisione qui impugnata soltanto un

anno dopo la pronuncia della predetta sanzione e che esso non ha disposto alcun

provvedimento cautelare di revoca dell'effetto sospensivo al ricorso inoltrato

contro la medesima da RI 1, ragione per la quale, pendente il presente

procedimento, questi ha dunque potuto normalmente esercitare la propria professione.

Tutto ciò determina che dal profilo pratico il provvedimento di revoca qui

impugnato esplicherà i propri effetti per al massimo circa tre anni, essendo

destinato ad esaurirsi il 31 agosto 2013, sempre che naturalmente la presente

sentenza dovesse crescere in giudicato senza essere impugnata. Data la gravità

del reato per il quale l'insorgente è stato sanzionato penalmente, una

sospensione dell'attività per un simile lasso di tempo appare tutto sommato adeguata

alle circostanze concrete del caso e per questo motivo non può ancora essere

considerata lesiva del principio della proporzionalità. Del

resto si deve anche tenere conto che la decisione adottata dal Consiglio di

Stato non comporta ancora per il ricorrente l'impossibilità assoluta di

esercitare la professione di fiduciario. Egli potrà infatti sempre associare

alla sua ditta un fiduciario autorizzato che garantisca la continuazione

dell'attività commerciale per il periodo della revoca della sua autorizzazione.

In tal modo, egli non sarebbe costretto a chiudere e a liquidare la propria impresa.

Ne discende pertanto che, alla luce di tutti i motivi sin qui esposti, la

revoca dell'autorizzazione in concreto ordinata dal Consiglio di Stato non si

pone in contrasto con la garanzia della libertà economica.

6.

In esito

alle considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere respinto e la risoluzione

governativa confermata siccome immune da violazioni del diritto.

La tassa di giustizia e le spese sono poste

a carico dell'insorgente, secondo soccombenza (art. 28 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 27, 29, 36 Cost.; 8 cpv. 1 lett. c e

cpv. 2 lett. b, 8a, 18 cpv. 2, 20 cpv. 1, 21 LFid; 253 CP; 3, 18, 28, 43, 46,

60, 61 LPamm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. La tassa

di giustizia e le spese, per complessivi fr. 1'000.–, sono poste a carico del

ricorrente.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il vicepresidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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