Annullamento parziale della delibera per disattenzione alle regole del concorso

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Numero d'incarto:

52.2009.376

Data decisione, Autorità:

15.12.2009, TRAM

Titolo:

Annullamento parziale della delibera per disattenzione alle regole del concorso

CONCORSO PUBBLICO

art. 32 cpv. 1 LCPUBB

art. 32 cpv. 2 LCPUBB

art. 10 cpv. 2 let. k RLCPUBB

art. 39 RLCPUBB

Incarto n.

52.2009.376

Lugano

15 dicembre 2009

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Raffaello Balerna, presidente,

Stefano

Bernasconi, Matteo Cassina

segretario:

Gabriele Fossati, vicecancelliere

statuendo sul ricorso 24 settembre 2009 della

RI 1

patrocinata da:

contro

la decisione 9 settembre 2009 del municipio di __________,

che in esito al concorso per il servizio di sgombero neve e antighiaccio

sulle strade del comprensorio comunale relativamente al periodo 2009-2013 ha deliberato ad CO 6 di __________ il lotto n. 8 (__________) ed alla CO 2 di __________ il

lotto n. 1 (__________);

viste le risposte:

- 4 ottobre 2009 di CO 6;

- 15 ottobre 2009 del

municipio di __________;

- 19 ottobre 2009 della CO

2;

preso atto della replica 13 novembre 2009 della

ricorrente e delle dupliche;

- 20 novembre 2009 della CO

2;

- 23 novembre 2009 di CO 6;

- 2 dicembre 2009 del

municipio di __________;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. Il 7 luglio 2009 il municipio di __________ ha indetto

un pubblico concorso, retto dalla legge sulle commesse pubbliche del 20

febbraio 2001 (LCPubb; RL 7.1.4.1) ed impostato secondo la procedura libera,

per aggiudicare il servizio di sgombero neve e antighiaccio sulle strade

del comprensorio comunale (FU n. __________ pag. __________

seg.).

Il bando di concorso non prevedeva criteri di idoneità esplicitati come

tali, ma segnalava che la commessa sarebbe stata suddivisa in nove lotti e che ognuno

di essi sarebbe stato aggiudicato al miglior offerente, tenendo conto dei

seguenti criteri e fattori di ponderazione:

1. prezzo 55%

2. parco veicoli e

personale 25%

3. esperienza 15%

4. apprendisti

5%

Ai fini della valutazione, i concorrenti dovevano produrre una dichiarazione

riguardante l'effettivo del personale impiegato, l'elenco dei mezzi disponibili

e le loro caratteristiche tecniche, nonché l'elenco dei servizi eseguiti negli

ultimi 4 anni.

Il capitolato d'appalto (recte: d'oneri) specificava tutti i parametri

che sarebbero stati utilizzati per la valutazione di ogni singolo criterio di

aggiudicazione nel contesto di ogni lotto. E meglio:

· nella valutazione del prezzo, l'offerta

più vantaggiosa (100%) riceve la nota 6. La nota 4 corrisponde ad un importo pari

al 140% dell'offerta più bassa. Le altre note sono interpolate linearmente in

proporzione al loro importo. Nel caso ci fossero meno di tre offerte nel 40% la

nota 4 sarebbe assegnata al 3° rango, mentre per la 2° classificata si

procederebbe con interpolazione proporzionale al prezzo.

· Per il parco veicoli e il personale si

introducono due sottocriteri di ugual peso:

- per il parco veicoli la nota 6 sarà

assegnata a chi ha 2 o più veicoli disponibili, la nota 5 a chi ne ha uno solo;

- per il personale vale lo stesso

criterio che per il parco veicoli ossia la nota 6 a chi ha 4 o più autisti, la

nota 5 a chi ne ha 3 e la nota 4 a chi ne ha 2.

· Per l'esperienza la nota 6 sarà assegnata

a chi ha più anni d'esperienza, la nota 4 a che ne ha almeno 4. Le altre note

sono interpolate linearmente in proporzione al loro valore.

(omissis)

La scala delle note assegnate è da 1 a 6. La nota più bassa significa

criterio non valutabile, la nota 4 la sufficienza e la nota 6 ottimo.

Il capitolato precisava inoltre che in caso di aggiudicazione di più

lotti, l'appaltatore avrebbe dovuto dimostrare di avere il personale e i mezzi

necessari per l'adempimento dei mandati e che eventuali subappalti potevano

essere autorizzati con il consenso del municipio. In caso di rinuncia di uno o

più lotti l'assegnazione del mandato sarebbe stata attribuita al secondo classificato

per il lotto di riferimento e così via a scalare, ferma restando l'impossibilità

di cedere a terzi un lotto assegnato.

Nel bando era peraltro indicato chiaramente

che contro il bando stesso e i documenti di gara era dato ricorso al Tribunale

cantonale amministrativo entro 10 giorni dalla loro messa a disposizione.

Nessuno li ha tuttavia impugnati.

B. In

tempo utile sono pervenute al committente le offerte di otto ditte del ramo.

Fra queste, quelle della ricorrente RI 1 di __________, che ha partecipato al

concorso in 5 dei 9 lotti dell'appalto.

Esperite le

necessarie valutazioni in applicazione delle modalità preannunciate nelle

prescrizioni di gara, il 9 settembre 2009 il municipio di __________ ha risolto

di deliberare la commessa al concorrente che in ciascun lotto era giunto primo

in graduatoria, dandone comunicazione a tutte le parti il 14 settembre

seguente. La RI 1 si è aggiudicata il lavoro nei lotti n. 4 (__________) e 5 (__________),

mentre il lotto n. 1 (__________) è stato attribuito alla CO 2 (recte: CO 2) e

il lotto n. 8 (__________) ad CO 6.

C. Contro

queste due ultime decisioni la RI 1 è insorta davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, chiedendone l'annullamento e sollecitando l'aggiudicazione dei

lotti n. 1 e 8 a proprio favore, previa concessione dell'effetto sospensivo al

gravame.

L'insorgente

ha eccepito per cominciare una violazione del suo diritto di essere sentita,

per non aver potuto accedere liberamente a taluni documenti del concorso.

Riguardo

al lotto n. 1 la ricorrente ha sostenuto che l'offerta dell'aggiudicataria doveva

essere scartata siccome non corredata di tutti i documenti e le dichiarazioni

esatte dall'art. 39 del regolamento di applicazione

della legge sulle commesse pubbliche e del concordato intercantonale sugli

appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 7.1.4.1.6). Per il

resto, la RI 1 ha contestato sistematicamente le valutazioni esperite dal committente,

domandando in pratica una riduzione delle note attribuite

alla deliberataria ed una rivalutazione dei propri punteggi, con argomenti incentrati

soprattutto sul tema dei veicoli, del personale e dell'esperienza che si è

riservata di sviluppare in sede di replica dopo consultazione dell'incarto di

causa.

Analoghe

censure sono state sollevate in merito all'aggiudicazione del lotto n. 8, assegnato

ad una persona fisica sprovvista dei mezzi e delle risorse umane necessari per

il corretto svolgimento della commessa.

D. All'accoglimento

del ricorso si è opposto il municipio, negando di aver impedito all'insorgente

di accedere agli atti e ribadendo di aver valutato oggettivamente le offerte

pervenute sulla scorta dei metodi annunciati nel capitolato.

Ad identica conclusione sono pervenuti CO 6

e la CO 2, contestando le tesi dell'insorgente con argomentazioni che per

quanto necessario saranno riprese nei seguenti considerandi.

E. Con la

replica e le dupliche le parti hanno ribadito e approfondito le rispettive posizioni.

Delle puntualizzazioni addotte si dirà - ove occorresse - in appresso.

Considerato, in diritto

1. 1.1.

La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36

cpv. 1 LCPubb. In quanto partecipante alla gara d'appalto, la ricorrente è senz'altro

legittimata a contestare la decisione di aggiudicazione (art. 43 legge di

procedura per la cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Il

ricorso, tempestivo (art. 36 cpv. 1 LCPubb), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla

base delle tavole processuali, senza procedere ad accertamenti istruttori (art.

18 cpv. 1 LPamm). Il committente ha prodotto tutta la documentazione

concernente il concorso e ad eventuali lacune negli accertamenti poste in

essere dall'autorità inferiore si potrà se del caso porre rimedio rinviandole

la causa per nuovo giudizio previo annullamento della decisione impugnata (art.

65 cpv. 2 LPamm).

2. L'accesso

ad ogni atto concorsuale e le ampie possibilità di esprimersi che questo

Tribunale ha concesso alla ricorrente hanno posto rimedio ad ogni eventuale

violazione del diritto di essere sentito posta in essere dal committente. Le

censure in tal senso sollevate nel gravame vengono quindi a cadere.

3. A mente

della ricorrente, CO 6 e la CO 2 dovevano essere esclusi dalla procedura per

non aver presentato tutta la documentazione richiesta. L'offerta di CO 6 doveva

essere scartata già solo perché non inoltrata da una ditta, ma da una persona

fisica attiva a tempo pieno quale dipendente di un garage.

3.1. Secondo

l'art. 25 LCPubb, il committente esclude dalla procedura gli offerenti che:

a) non adempiono ai criteri di idoneità;

b) hanno dato al committente indicazioni false;

c) non rispettano i principi sanciti

all'art. 5 lett. c) e d) della legge;

d) hanno comportamenti tali da

impedire un'effettiva e libera concorrenza o da ostacolarla in modo rilevante;

e) sono oggetto di una procedura di concordato o di fallimento;

f) le ditte che abbiano i medesimi

titolari o siano controllate dalle stesse persone e che non adempiono ai

principi dell'art. 5.

Gli ordinamenti sulle

commesse pubbliche distinguono i criteri d'idoneità dai criteri

d'aggiudicazione. I primi riguardano il concorrente, i secondi l'offerta in

quanto tale. I criteri d'idoneità definiscono le condizioni che il concorrente

deve soddisfare per essere ammesso a partecipare alla gara. I criteri

d'aggiudicazione servono invece a valutare la bontà delle offerte al fine di

individuare quella più vantaggiosa.

Fatti

I criteri d'idoneità si

suddividono in criteri di carattere generale e criteri di carattere

particolare. Alla prima categoria appartengono i criteri che qualsiasi

concorrente deve soddisfare indipendentemente dalla natura della commessa o dal

tipo di procedura adottato. Rientrano in particolare in questa categoria i

criteri fissati dalla legge in merito al pagamento degli oneri sociali e delle

imposte (art. 5 lett. c LCPubb). Sono invece da annoverare fra i criteri d'idoneità

di carattere particolare le condizioni di partecipazione, che vengono fissate

dalla legge stessa per certi tipi di commessa o dal committente mediante il

capitolato a dipendenza di sue specifiche esigenze.

Per principio, i criteri d'idoneità

devono essere soddisfatti al momento della scadenza del termine per l'inoltro

delle offerte. Non riguardando l'offerta in quanto tale, ma il concorrente, ove

la legge o le prescrizioni di gara non dispongano diversamente, la dimostrazione

del loro adempimento può nondimeno essere portata anche successivamente. Motivo

d'esclusione irreversibile è di per sé soltanto il mancato adempimento dei

criteri d'idoneità al momento della scadenza del termine per l'inoltro delle

offerte. La mancata dimostrazione del loro adempimento, invece, giustifica

l'esclusione, ma questa conseguenza è irreversibile soltanto se è espressamente

comminata dalla legge o dalle prescrizioni di gara (STA 52.2007.393-394 dell'11

gennaio 2008).

3.2. Nel caso di specie, in aggiunta agli

usuali criteri d'idoneità di carattere generale (pagamento degli oneri sociali

e delle imposte, ecc.), il committente non ha inserito nel bando alcun criterio

di carattere particolare, limitandosi a fissare quattro criteri di aggiudicazione

ed i parametri che sarebbero stati utilizzati per la loro

valutazione nel contesto delle offerte presentate in ogni singolo lotto (vedi

consid. A di narrativa). Questa impostazione del concorso implica che la

gara era di principio aperta a chiunque, comprese le persone fisiche.

Cade quindi nel vuoto la censura del

ricorrente volta ad ottenere l'esclusione dell'offerta inoltrata da CO 6 in veste di operatore autonomo. Il fatto che egli non sia una ditta non permetteva di estrometterlo

dal concorso, ma avrebbe potuto incidere tutt'al più sulla valutazione della

sua offerta in tema di parco veicoli/personale e apprendisti (vedi consid. 4.3.2.).

Parimenti infondata è la richiesta

dell'insorgente di escludere dalla procedura la CO 2 per la mancata produzione dei documenti esatti dall'art. 39 RLCPubb/CIAP. La concorrente ha infatti allegato

all'offerta tutte le dichiarazioni necessarie, in base al suo assetto

societario, per poter partecipare alla gara.

CO 6 ha invece omesso di presentare la documentazione attestante l'avvenuto pagamento dei contributi AVS/AI/IPG sul reddito

dell'attività lucrativa indipendente esercitata negli ultimi 10 anni, durante i

quali ha assicurato il servizio di sgombero neve nel comune di __________. Per

quanto è dato di comprendere dalle spiegazioni fornite dal municipio di __________

(cfr. duplica 2 dicembre 2009), il mancato pagamento dei contributi non è dovuto

alla modestia del guadagno conseguito (se l'entrata non supera fr. 2'200.- per

anno civile il contributo è percepito solo a richiesta dell'assicurato; art. 19

dell'ordinanza sull'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti del 31

ottobre 1947; OAVS; RS 831.101), ma perché avendo disatteso l'obbligo di

affiliarsi alla cassa di compensazione quale persona esercitante attività lucrativa

indipendente a titolo accessorio (cfr. art. 64 legge federale

sull'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti del 20 dicembre 1946;

LAVS; RS 831.10) l'interessato non è mai stato sollecitato a versare acconti e

non gli è mai stata intimata una decisione di fissazione dei contributi dovuti.

Sta di fatto che per una decina d'anni CO 6 ha incassato somme apprezzabili grazie alla sua attività accessoria (vedi l'estratto parziale della tassazione IC

2008) senza versare alcun contributo AVS/AI/IPG relativamente a

quell'occupazione. In simili evenienze il committente doveva escluderlo dalla

procedura in applicazione degli art. 25 lett. c LCPubb e 38 cpv. 1 lett. c RLCPubb/CIAP,

norme che impongono l'estromissione di coloro che non rispettano i principi

sanciti dall'art. 5 lett. c LCPubb, segnatamente l'adempimento degli obblighi

verso le istituzioni sociali. L'aggiudicazione del lotto n. 8 va annullata già

per questo motivo.

4. La

ricorrente ha contestato tutte le valutazioni esperite dal committente in punto

alla bontà delle offerte pervenutegli per i lotti n. 1 e 8, domandando in

pratica una riduzione delle note attribuite ai deliberatari ed una

rivalutazione dei propri punteggi.

4.1. Giusta l'art.

32 cpv. 1 LCPubb, il committente aggiudica la commessa a favore dell'offerta

più vantaggiosa determinata sulla scorta di diversi criteri, quali il termine,

la qualità, il prezzo, l'economicità, i costi di servizio, il servizio

clientela, l'adeguatezza della prestazione, l'estetica, la compatibilità

ambientale e il valore tecnico. I criteri di aggiudicazione, soggiunge

l'articolo (cpv. 2), devono essere indicati nei documenti del bando, in ordine

di importanza. Riallacciandosi a questa norma di legge, l'art. 10 cpv. 2 lett.

k RLCPubb/CIAP ribadisce che i documenti di gara devono contenere i criteri e/o

sottocriteri di aggiudicazione in ordine di importanza, con la relativa

ponderazione e la scala e/o il metodo di valutazione.

L'esigenza di fissare preventivamente i

criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende soprattutto dal

principio di trasparenza, che informa la procedura di aggiudicazione delle

commesse pubbliche (art. 1 lett. a LCPubb). I criteri di aggiudicazione, scelti

in funzione della natura e delle caratteristiche della commessa, devono essere

indicati già in sede di pubblicazione del bando, allo scopo di predeterminare,

secondo tale principio, il quadro all'interno del quale il committente si

impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della delibera. Attraverso

la predeterminazione di tali criteri viene invero limitata, se non esclusa, la

libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri

elaborati a posteriori nell'ottica di giustificare una determinata scelta (DTF

125 II 86 consid. 7c pag. 100 segg.).

Sempre nel quadro della preventiva

definizione dei criteri di aggiudicazione, il committente deve di principio

indicare almeno sommariamente anche il metodo che intende applicare per valutare

concretamente le offerte. Diversamente, lasciando al committente la più ampia

libertà di scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri di aggiudicazione

soltanto dopo l'apertura delle offerte, può essere disatteso il principio di

trasparenza, che l'obbligo di predeterminare questi parametri assieme ai

fattori di ponderazione intende invece salvaguardare (STA 52.2009.195 del 7 settembre

2009). Resta inteso che scelto ed annunciato un determinato metodo di valutazione,

per non incorrere in una violazione del principio della parità di trattamento

tra concorrenti il committente lo deve applicare in modo uniforme a tutte le

offerte.

4.2. Il ricorso al Tribunale cantonale

amministrativo è proponibile contro la violazione del diritto (art. 61 cpv. 1

LPamm). Costituisce in particolare violazione del diritto l'errata o la mancata

applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da

essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di

potere e la violazione di una norma essenziale di procedura (art. 61 cpv. 2

LPamm).

Il

controllo dell'apprezzamento da parte di questo Tribunale non è quindi

illimitato, ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia

travalicato i limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge o l'abbia

esercitato in spregio dei principi generali del diritto. L'autorità di ricorso

deve in particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello

della precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che

integrano gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso

o dell'abuso di potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente nei

casi in cui la decisione appare insostenibile, siccome priva di giustificazioni

oggettive, fondata su considerazioni estranee o altrimenti lesiva dei principi

fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riferiti alla parità di

trattamento o all'adeguatezza (cfr. Ulrich

Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. ed., Zurigo 2002,

n. 463; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio

di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 61 LPamm, n. 2d; Adelio Scolari, Diritto amministrativo,

parte generale, 2 ed., Bellinzona 2002, n. 407 segg.; DTF 104 Ia 206; RDAT

I-1994 n. 34).

4.3. In

concreto, il committente ha suddiviso la commessa in 9 lotti, annunciando che

sarebbero stati aggiudicati separatamente. In pratica, ha dunque instaurato una

procedura concorsuale per nove commesse aventi per oggetto uno stesso servizio

da prestare in zone geografiche diverse. Per ogni lotto il municipio di __________

ha messo a disposizione dei concorrenti un apposito modulo d'offerta, con dei costi

già fissati dai quali era unicamente possibile dedurre uno sconto percentuale. Al

prezzo netto sarebbe poi stata assegnata la nota risultante dall'applicazione

dello specifico metodo matematico esposto nel capitolato.

Per valutare i criteri

"parco veicoli/personale", "esperienza" ed "apprendisti",

Considerandi

il committente ha chiesto ai concorrenti informazioni riferite genericamente

alla loro struttura ed attività. Gli offerenti dovevano

infatti produrre una dichiarazione riguardante l'effettivo del personale

impiegato, l'elenco dei mezzi disponibili e le loro caratteristiche tecniche,

nonché l'elenco dei servizi eseguiti negli ultimi 4 anni e degli apprendisti

avuti tra il 2004 e il 2009. Questa impostazione del capitolato, unitamente all'avvertenza

che in caso di aggiudicazione di più lotti l'appaltatore avrebbe dovuto

dimostrare di avere il personale e i mezzi necessari per l'adempimento dei mandati

e che in caso di rinuncia di uno o più lotti l'assegnazione del mandato sarebbe

stata attribuita al secondo classificato per il lotto di riferimento e così via

a scalare, imponeva chiaramente che nel contesto di ogni lotto la valutazione

di taluni criteri, "parco veicoli" e "personale" in particolare, venisse effettuata sulla scorta dei dati complessivi

forniti dal concorrente. E questo per tutti coloro che avevano presentato

un'offerta.

In realtà, il committente non avrebbe potuto agevolmente togliere e riattribuire

commesse come prospettato nel capitolato (cifra 6 in fine), dato che l'aggiudicazione

genera diritti e doveri in capo al deliberatario e può essere annullata

unicamente facendo capo all'istituto della revoca (sul tema cfr. Jean-Baptiste Zufferey/ Jacques Dubey, Quid

après l'adjudication?, Colloque marchés publics 04, supplément BR/DC, pag. 63

segg; DTF 129 I 410 consid. 3.4). Per valutare correttamente il criterio "parco veicoli/personale" il municipio avrebbe quindi

fatto meglio a domandare ai concorrenti dati precisi e impegnativi correlati al

singolo lotto ed alla possibilità di eseguire correttamente il lavoro in quell'ambito

ben delimitato. Le prescrizioni di gara non sono state tuttavia impugnate,

diventando così vincolanti tanto per i concorrenti quanto per il committente.

D'altra parte, il caso ha voluto che tutti gli aggiudicatari di più lotti

avessero mezzi e persone sufficienti per fornire il servizio loro attribuito,

per cui non si è presentata la necessità di revocare eventuali delibere per l'incapacità

del vincitore di eseguire il lavoro appaltato.

4.3.1

In ogni lotto, il criterio del

prezzo è stato valutato rigorosamente in base al metodo di calcolo

preannunciato nel capitolato. Questo procedimento di valutazione, in parte

mutuato dalla nota formula

matematica edita dall'ULSA, Centro di consulenza LCPubb, non è stato avversato da nessun concorrente al momento in cui è

stato reso noto. Le generiche censure sollevate dalla ricorrente circa la nota

che il committente ha assegnato al prezzo esposto dalla RI 1, dalla CO 2 e da CO

6.

sono prive di qualsiasi fondamento.

4.3.2

Nella

documentazione allegata alle sue offerte economiche per i lotti 1, 3, 4, 5 e 8

la ricorrente ha indicato di avere 18 veicoli e 16 autisti. CO 6, in lizza per i lotti 6 e 8, ha dichiarato di disporre di 4 automezzi e di 6 autisti, compreso sé

stesso. Dal canto suo, la CO 2 (offerente per i lotti 1 e 2) ha annunciato 9

mezzi e 7 autisti.

Per il

criterio "parco veicoli e personale", il committente ha assegnato loro

le seguenti note:

lotto

1.

__________

RI 1 nota

5.50

(2 veicoli = nota 6; 3 autisti = nota 5)

CO 2

nota 5.00 (3 veicoli = nota 6; 2 autisti = nota 4)

lotto 8

__________

RI 1 nota

5.50

(3 veicoli = nota 6; 3 autisti = nota 5)

CO 6

nota 6.00 (4 veicoli = nota 6; 5 autisti = nota 6)

Ancorché esaminata alla luce del limitato

potere di cognizione di cui dispone questo Tribunale, la valutazione operata

dal committente non può essere condivisa in quanto lesiva sia delle prescrizioni

di gara che del principio della parità di trattamento e come tale

insostenibile.

Per cominciare, il municipio non poteva

fidarsi ciecamente delle informazioni ricevute dai concorrenti. Doveva

verificarle in modo circostanziato, assumendo all'occorrenza documentazione di

sostegno e ragguagli supplementari, atti in particolare a dimostrare

l'effettiva sussistenza del personale asseritamente impiegato da ogni offerente.

In effetti, ove sorgano contestazioni sulla valutazione di singoli criteri di aggiudicazione,

spetta al committente, rispettivamente alla parte gravata dall'onere della

prova, fornire all'autorità di ricorso gli elementi necessari per metterla in

condizione di controllare la correttezza delle loro deduzioni. Orbene, alla

luce del personale notificato da alcuni concorrenti, segnatamente da CO 6, un

privato che al momento del concorso svolgeva a tempo pieno un'attività

professionale dipendente, la stazione appaltante non poteva esimersi

dall'appurare se dal profilo giuridico e fattuale tutti gli offerenti potevano

veramente garantire la disponibilità degli autisti annunciati o potevano perlomeno

rimediare ad eventuali carenze in questo campo facendo capo legittimamente ad un

prestito di manodopera giusta l'art. 37 RLCPubb/CIAP.

In secondo luogo, il committente non poteva suddividere artificiosamente tra i vari lotti, a suo

piacimento, i mezzi ed il personale indicati da taluni partecipanti alla gara. Doveva

attenersi alle regole che aveva fissato e attribuire a tutti i concorrenti i punti predefiniti sulla scorta dei dati complessivi che essi avevano fornito,

come accaduto per esempio con la CO 7, la quale ha annunciato 5 veicoli e 4

autisti ottenendo la nota 6 in tutti e nove i lotti ove ha concorso.

Le disattenzioni delle regole del concorso e

le lacune sin qui esposte impongono l'annullamento delle due delibere impugnate

e la retrocessione degli atti al committente affinché proceda a rivalutare

secondo le prescrizioni del capitolato il parco veicoli e il personale della

ricorrente e dell'aggiudicataria del lotto 1.

Il lotto 8 dovrà essere invece attribuito

all'insorgente. CO 6 va infatti escluso per le ragioni indicate al consid. 3.2.,

mentre la CO 7 - pur restando teoricamente in corsa grazie al ricorso con il

quale ha legittimamente impugnato tutte e nove le aggiudicazioni pronunciate

dal municipio di __________ - non è sicuramente in grado di accaparrarsi il

lotto di __________ a cagione dello svantaggio del tutto irrecuperabile che

accusa in graduatoria per rapporto alla RI 1.

4.3.3

Nei documenti di gara si specificava

che per ogni lotto l'"esperienza" sarebbe stata apprezzata assegnando

la nota 6 al concorrente con più anni di attività nel servizio oggetto della

commessa, la nota 4 a chi ne aveva almeno 4 e le note restanti applicando il

metodo di calcolo dell'interpolazione lineare.

L'esperienza, al pari delle referenze, serve essenzialmente ad attestare

la capacità del concorrente di realizzare l'opera messa a concorso,

rispettivamente di fornire la prestazione oggetto della commessa. Fornisce quindi

anzitutto informazioni sull'idoneità del concorrente e non sulla bontà

dell'offerta. È comunque possibile utilizzarla come criterio d'aggiudicazione,

in quanto atta a permettere al committente di esprimere indirettamente anche un

giudizio sulla qualità dell'offerta.

In concreto, il bando pubblicato dal

municipio di __________ contemplava l'"esperienza" come terzo

criterio di aggiudicazione avente un peso del 15% ed il capitolato d'appalto

stabiliva chiaramente il metodo con il quale essa sarebbe stata valutata. In

assenza di esplicite avvertenze di segno diverso contenute negli atti di gara,

era evidente che l'esperienza da indicare fosse quella del concorrente in quanto

tale. Questa impostazione del capitolato, in linea con i principi cardine che

governano gli appalti pubblici, non permetteva al committente di riconoscere

alla CO 2 un'esperienza di 30 anni, poiché l'assetto societario con il quale la

ditta ha concorso risale al mese di marzo del 2001 (cfr. dati del registro di

commercio). Certo, occorre ammettere che l'assenza di criteri di idoneità nel

capitolato d'oneri ha permesso a taluni concorrenti di partecipare alla gara in

veste di semplici persone fisiche e di addurre un'esperienza nel settore che

verosimilmente non avrebbero potuto altrimenti vantare. Parimenti, bisogna oggettivamente

considerare che il metodo di valutazione dell'esperienza stabilito dal

committente non poteva condurre a risultati omogenei, tant'è vero che le ditte

concorrenti in più lotti come l'insorgente hanno ottenuto in questo criterio di

aggiudicazione punteggi sensibilmente diversi. Tutti gli offerenti hanno tuttavia

partecipato al concorso senza sollevare obiezioni o riserve al riguardo e quindi le prescrizioni di gara sono ormai applicabili nella loro

integralità.

Ne segue che l'impugnativa della RI 1 si

avvera fondata anche laddove contesta la nota insostenibile assegnata alla CO 2

per il criterio dell'esperienza. Il che rende ulteriormente ineluttabile il

rinvio della pratica al committente affinché deliberi nuovamente il lotto 1,

previa corretta valutazione del criterio di aggiudicazione 3.

4.3.4

Il committente ha completamente

omesso di indicare nel capitolato il metodo che avrebbe applicato per valutare

il criterio "apprendisti". La violazione del principio della

trasparenza commessa dal municipio di __________ è evidente, ma non è stata eccepita

da alcun candidato alla gara.

Sta di fatto che il contributo alla

formazione degli apprendisti, criterio di aggiudicazione attualmente

contemplato dalla maggior parte dei concorsi nonostante la sua inutilità per il

giudizio quo alla bontà delle offerte pervenute, è stato valutato dal committente

applicando le apposite, note regole elaborate dal Centro cantonale di

consulenza LCPubb (scheda informativa n. 060305).

Trattandosi di un metodo di valutazione utilizzato

con successo in quasi tutti i concorsi retti dal diritto cantonale, non v'è

motivo per censurare l'agire del committente. La tabella di valutazione edita

dal Centro di consulenza dell'ULSA è stata tuttavia modificata l'8 giugno 2009,

prima dunque della scadenza del concorso oggetto dell'odierno contendere. Dal

momento che il committente ha erroneamente impiegato quella vecchia non

avvedendosi del cambiamento, nel contesto delle nuove valutazioni che dovrà esperire

a seguito del rinvio degli atti sarà tenuto a far capo alla tabella aggiornata.

5.

Dall'esame

dettagliato sopra esposto risulta che diverse valutazioni operate dal

committente in base ai singoli criteri di idoneità o di aggiudicazione

procedono da accertamenti lacunosi o da un esercizio scorretto del potere

discrezionale riservatogli dalla legge e dagli atti di gara.

Ne segue che il ricorso va parzialmente accolto,

annullando la delibera dei lotti n. 1 e 8 e rinviando gli atti al committente

affinché renda una nuova decisione sulla base dei considerandi. L'emanazione

del presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda volta a

concedere effetto sospensivo all'impugnativa.

La tassa di giustizia, commisurata al lavoro

occasionato dal ricorso ed ai valori in discussione, è posta a carico delle

parti secondo soccombenza (art. 28 LPamm). All'insorgente, patrocinata da un

legale iscritto nell'apposito registro, sono dovute congrue ripetibili (art. 31

LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 1, 5, 25, 32, 36 LCPubb; 10, 39 RLCPubb/CIAP;

3, 18, 28, 31, 43, 61 LPamm,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è parzialmente accolto.

§. Di conseguenza:

1.1. la decisione 9 settembre 2009 del municipio di __________ è

annullata limitatamente all'aggiudicazione dei lotti n. 1 e 8;

1.2. gli

atti sono rinviati al committente per nuova decisione ai sensi dei considerandi.

2. La tassa

di giustizia di fr. 2'000.- è posta a carico della ricorrente, del comune di __________,

della CO 2 e di CO 6 in ragione di 1/4 ciascuno.

3. Il comune

di __________, la CO 2 e CO 6 verseranno all'insorgente fr. 500.- ognuno a

titolo di ripetibili.

4. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110), nei

limiti delle condizioni dell'art. 83 lett. f LTF.

5. Intimazione

a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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