52.2009.490

Distribuzione dell'acqua potabile assicurata da una degagna: parità di trattamento

29 agosto 2013Italiano16 min

Source ti.ch

Fatti

A. La degagna di RI 1 è proprietaria dell'acquedotto con cui viene

distribuita l'acqua potabile sull'intero comprensorio comunale di __________ e

da oltre un secolo assicura il relativo servizio a favore dell'intera comunità.

Con risoluzione __________, l'assemblea generale della degagna ha adottato il regolamento

d'applicazione per la fornitura di acqua potabile su tutto il territorio di

quel comune. Il regolamento prevede, fra le altre norme che qui non occorre

richiamare, che ogni degagnese (patrizio) per la sua abitazione (una per fuoco)

ha diritto a 10 litri-minuto d'acqua gratuita (art. 1 cpv. 1), mentre alcune

famiglie che avevano acquisito i diritti d'acqua all'inizio del XX secolo, conosciuti come "bonifici __________ "

(premessa del regolamento), hanno diritto alla quantità di litri minuto acquisiti (art. 1 cpv. 2) a quell'epoca.

A sua volta l'art. 3 prevede delle disposizioni per la fornitura e il calcolo

dei bonifici dei diritti d'acqua agli aventi diritto (cpv. 2), con l'avvertenza

che, nel caso in cui i consumi d'acqua fossero inferiori ai diritti acquisiti,

la differenza non può essere bonificata né accreditata per l'anno di computo

successivo (cpv. 3) e, infine, che i bonifici

per i degagnesi possono essere cumulati con quelli delle __________.

Con risoluzione 14

settembre 2009 la Sezione degli enti locali non ha approvato i premessi articoli del regolamento (oltre ad altri due

qui non in contestazione), rilevando che l'acqua è un bene comune pubblico e

che i diritti acquisiti dai degagnesi all'inizio del 1900 andavano espropriati,

affinché fra gli utenti non vi fossero soggetti che possono ricevere l'acqua gratuitamente e altri

che, invece, sono tenuti a sopportare la

maggior parte dei costi di gestione dell'acquedotto. L'art. 1 del regolamento,

unitamente all'art. 3 cpv. 2, 3 e 4 disattendono i principi della causalità,

della proporzionalità, dell'eguaglianza di trattamento, nonché del divieto dell'arbitrio

in materia di tributi causali (tasse di utilizzazione).

C. La degagna di RI 1 ha impugnato tale decisione davanti al

Consiglio di Stato, precisando che i privilegi che tale regolamento riconosce ai degagnesi discendono dalle importanti opere

realizzate dalla degagna e dai suoi membri, i quali

hanno fornito le loro prestazioni a titolo

gratuito per la gestione degli impianti di distribuzione dell'acqua.

Questi diritti sono stati riconosciuti nel regolamento del 1943 che fu approvato

dal Consiglio di Stato con risoluzione 15

febbraio 1944 (n. 865 ). Di conseguenza, tali diritti non danno luogo a una

disparità di trattamento per rapporto agli altri utenti dell'acquedotto. Da

ultimo, contesta che si possa far dipendere l'approvazione del regolamento dall'esproprio

da parte del comune di __________ dei diritti acquisiti dalla degagna e

dei suoi membri, come è stato auspicato in un preavviso dell'Ufficio per l'approvvigionamento

idrico.

Con giudizio 17 novembre 2009 (n. 5913) il

Consiglio d Stato ha respinto il gravame con

motivazioni sostanzialmente simili a quelle della Sezione degli enti

locali.

D. Avverso quest'ultima pronuncia, la degagna

di RI 1 è insorta dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento. Lamenta innanzitutto il fatto che l'autorità di prime cure abbia smentito una prassi

riconosciuta e a suo tempo avallata dallo stesso Consiglio di Stato. Rileva

come la costruzione e la gestione dell'acquedotto sia stata possibile grazie al

contributo volontario e gratuito dei degagnesi.

Di tali lavori hanno fruito tutti gli utenti, per cui appare giustificato

prevedere dei vantaggi a favore di coloro che li hanno prestati, ossia dei membri

della degagna. Critica quindi il fatto che l'Ufficio

per l'approvvigionamento idrico abbia auspicato che la gestione dell'acquedotto

sia assunta dal comune di __________ per motivi di capacità e di responsabilità, giacché è opinione unanime che la gestione

dell'acquedotto da parte della degagna è ottima. Riguardo all'acquedotto delle __________,

la fornitura a titolo gratuito di un determinato quantitativo di acqua ad

alcuni proprietari di fondi, costituisce il

frutto di accordi contrattuali a suo tempo sottoscritti, che non possono

oggi essere ignorati.

E. Con le loro risposte, tanto il Consiglio di Stato, quanto la Sezione degli enti locali hanno postulato la reiezione del gravame, senza formulare osservazioni.

Considerato, in

diritto

1. 1.1.

A norma dell'art. 124 della legge organica patriziale del 28 aprile 1992 (LOP; RL 2.2.1.1) il patriziato disciplina

mediante regolamenti le materie che rientrano nelle sue competenze. I

regolamenti patriziali diventano esecutivi con l'approvazione del

Consiglio di Stato, che agisce come autorità di vigilanza sui patriziati (art.

126-128, 130 LOP). In passato, queste decisioni rese dal Consiglio di Stato

quale autorità di vigilanza avevano carattere definitivo, poiché nessuna norma

di legge prevedeva che potessero essere impugnate davanti al Tribunale

cantonale amministrativo (allora vigeva il

cosiddetto sistema enumerativo: cfr. Marco

Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa, Lugano 1997, n.

Considerandi

2.

ad art. 60). I gravami inoltrati contro tali sentenze del Governo erano

quindi irricevibili, anche se l'esecutivo cantonale si era pronunciato a

seguito del ricorso di un cittadino patrizio volto a impugnare le risoluzioni con

le quali gli organi patriziali avevano adottato un determinato regolamento

(cfr. STA 52.2006.128 del 26 gennaio 2007, concernente il regolamento d'uso di

una strada forestale).

Tale prassi risulta ormai superata in seguito

ai più recenti sviluppi legislativi intervenuti a livello federale e, di

riflesso, anche sul piano cantonale. Sebbene l'art. 125 lett. a LOP si limiti

tuttora a prevedere unicamente la facoltà di impugnare i regolamenti patriziali davanti al Governo cantonale nei

termini della loro pubblicazione

all'albo, si deve considerare che a seguito dell'entrata in vigore, avvenuta il

1° gennaio 2007, della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS

173.

) e dell'art. 29a della Costituzione federale della

Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999

(Cost.; RS 101), a partire dal 1° gennaio 2009 vige il principio secondo il

quale laddove il diritto cantonale prevede un rimedio giuridico contro gli atti

normativi cantonali - ivi compresi quelli di corporazioni locali di diritto

pubblico (cfr. Bernard Corboz/Alain

Wurz-burger/Pierre Ferrari/Jean Maurice

Frésard/Florance Aubry Girardin, Commentaire de la LTF, Berna 2009, n. 3 ad art. 87) - i Cantoni sono tenuti a

garantire alle parti la possibilità di sottoporre la contestazione ad un'autorità

giudiziaria di rango superiore, prima di eventualmente adire il Tribunale

federale (cfr. art. 87 cpv. 2 in relazione con l'art. 86 cpv. 2 LTF; STF

1C_140/2008 del 17 marzo 2009 consid. 1.1). Ciò significa che la competenza del

Tribunale cantonale amministrativo ad entrare nel merito dell'impugnativa

inoltrata dal ricorrente avverso la decisione 17 novembre 2009 del Consiglio di

Stato deve essere ammessa in virtù di quanto appena esposto, più concretamente

in applicazione dei combinati art. 125 lett. a LOP e 60 cpv. 2 della legge di

procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1),

norma quest'ultima che è stata introdotta il 2 dicembre 2008 al fine di

adeguare la procedura amministrativa cantonale alle nuove esigenze poste dal

diritto federale e che istituisce in linea generale la facoltà di dedurre in

giudizio davanti a questo Tribunale tutte le decisioni del Consiglio di Stato

che, come in concreto, non sono dichiarate definitive dalla legge, né risultano

impugnabili davanti ad un'altra autorità di ricorso (STA 52.2009.136 del 6

novembre 2009).

1.2

Ne discende pertanto che il presente gravame,

tempestivo (art. 151 cpv. 2 LOP), e inoltrato da una corporazione di diritto

pubblico senz'altro legittimata ad agire in giudizio (art. 43 LPamm), è

ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza

istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).

2.

Giusta l'art. 3 cpv. 1 della legge sull'approvvigionamento idrico

del 22 giugno 1994 (LAId; RL 9.1.2), l'esecuzione e la gestione degli impianti

di approvvigionamento, come pure la distribuzione

dell'acqua devono essere garantite dai comuni. Essi, soggiungono i cpv. 2 e 3

di questa disposizione, possono assolvere tale compito singolarmente o in

consorzio, nonché mediante concessioni a enti pubblici e privati, in regime di

privativa, debitamente regolate da convenzioni ratificate dal Consiglio di

Stato. Nel comune di __________, da tempo, la degagna di RI 1 assicura l'esercizio

di questo servizio pubblico, quale è la distribuzione dell'acqua potabile, in

virtù di un atto di concessione stipulato l'ultima volta il 25 marzo 2002 con

le autorità comunali. In questo ambito essa agisce dunque in qualità di azienda

municipalizzata concessionaria, giusta gli art. 35 segg. della legge sulla municipalizzazione

dei servizi pubblici del 12 settembre 1907 (LMSP; RL 2.1.3.1).

Dal profilo giuridico la degagna è assimilata ad un patriziato, alla quale sono

affermati gli stessi diritti (art. 1 cpv. 2

LOP). Si tratta di una corporazione di diritto pubblico che la

costituzione cantonale riconosce, e che gli conferisce quell'autonomia stabilita

dalla legge (art. 22 Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino del 14 dicembre

1997; Cost./TI; RL 1.1.1.1; art. 1 cpv. 1 LOP). Fra gli scopi che la legge riconosce

al patriziato (e quindi alla degagna), v'è

quello di assicurare l'efficienza degli impianti di uso pubblico - come gli

acquedotti - e di promuoverne dei nuovi (art. 7 cpv. 2 lett. c LOP).

3.

La ricorrente contesta che il regolamento adottato dall'assemblea riservi

ai membri della degagna un trattamento di favore rispetto agli altri utenti, lesivo

del principio dell'uguaglianza giuridica.

3.1

Per costante giurisprudenza, un atto

legislativo di portata generale viola il principio dell'uguaglianza ancorato

all'art. 8 Cost. se, per fattispecie analoghe, opera distinzioni

giuridiche non dettate da ragioni serie e oggettive, oppure se sottopone ad un

regime identico situazioni che non presentano

tra di loro differenze importanti e di natura tale da rendere necessario un

trattamento diverso. Il principio invocato, impone unicamente che fattispecie

giuridicamente uguali siano trattate in modo uguale e fattispecie diverse in

modo diverso. Esso non vieta invece che, sul piano legislativo, vengano

effettuate delle distinzioni, ma richiede che le stesse siano giustificate da

motivi seri e obiettivi (DTF 138 I 225

consid. 3.6.1 pag. 229, 137 V 121 consid. 5.3 pag. 125, 334 consid.

6.2.1

pag. 348, fra altre). Il tema di sapere se esiste un motivo ragionevole

per operare delle distinzioni, può variare in funzione delle epoche diverse, ma

anche delle idee dominanti esistenti al momento dell'adozione dell'atto. Il legislatore

fruisce di un vasto potere di apprezzamento nella valutazione di questi

principi e di quello del divieto dell'arbitrio (DTF 138 I 225 I consid. 3.6.1

pag. 230, 265 consid. 4.1 pag. 267).

3.2

Il principio della parità di

trattamento trova applicazione anche in materia di tributi causali,

segnatamente, come in concreto, in materia di tasse per la fornitura di acqua

potabile (RDAT I-1997 N. 10 consid. 3a con numerosi rif.; Adelio Scolari, Tasse e contributi di

miglioria, Bellinzona 2005, n. 101 segg. e 123). Di principio, le tasse per la

distribuzione dell'acqua potabile vengono fissate in funzione dei costi d'esercizio

degli impianti. Esiste quindi una correlazione stretta fra l'ammontare del

tributo e i costi posti a carico dalla collettività pubblica, nel senso che gli

introiti generali dei contributi non possono

sorpassare, o solo di poco, l'insieme

dei costi (principio della copertura dei costi; DTF 135 I 130 consid. 2, pag.

133; Adrian Hungerbühler,

Grundsätze des Kausalabgabensrecht, in: ZBl 2003, pag. 512). Allorché si

tratta di esaminare se dei contributi differenziati siano ammissibili sotto il

rispetto della parità di trattamento, occorre accertare se sussiste una

disuguaglianza sul piano dei costi cagionata dalle diverse categorie di

contribuenti tale da giustificare delle differenze sul piano contributivo. Il

criterio del domicilio sul territorio della collettività e della qualità del

contribuente non è sufficiente per giustificare dei tributi differenziati (cfr.

RDAT I-1997 N. 10 consid. 3c cc in tema di tasse di distribuzione dell'acqua

potabile fra domiciliati e non residenti).

Il rispetto del principio della parità di trattamento si pone per contro in termini diversi per le di tasse di

regalia, giacché le stesse sono dei

tributi causali che non soggiacciono al principio della copertura dei costi

(STF 2C_770/2012 del 9 maggio 2013 consid. 5.2.2; Hungerbühler, op. cit., pag. 512; Scolari, op. cit. n. 120).

Ora, alla luce di queste considerazioni, il

regolamento adottato dall'assemblea della degagna non appare rispettoso del

principio dell'uguaglianza, così come hanno avuto modo di accertare le istanze

precedenti. Il vantaggio, in termini di quantitativi di acqua forniti

gratuitamente ai degagnesi e ai titolari dei cosiddetti "bonifici __________

", non si fonda in effetti su dei motivi che, in base alla prassi e alla

dottrina sopra menzionate, possono giustificare una simile differenza di

trattamento rispetto al resto dell'utenza.

A questo proposito occorre comunque esaminare se la soluzione contemplata dalle

disposizioni litigiose possa eventualmente trovare giustificazione nei diritti

acquisiti da parte dei membri della degagna,

come riconosciuto in passato con il regolamento del 1943 approvato dal

Consiglio di Stato.

3.4

Quest'ultimo aspetto deve essere

esaminato alla luce dell'art. 37 cpv. 2 Cost., il quale recita che "nessuno dev'essere favorito o sfavorito a causa

della sua cittadinanza, fatta eccezione delle prescrizioni sui diritti politici

nei patriziati e nelle corporazioni, nonché sulle quote di partecipazione al

loro patrimonio, salvo diversa disposizione della legislazione cantonale".

La seconda parte di questo disposto

costituzionale consente di operare un discrimine al principio dell'uguaglianza.

Di tale eccezione beneficiano in

particolare i patriziati riconosciuti dal diritto cantonale, come è il

caso in Ticino, non solo per quanto attiene il godimento e l'esercizio dei

diritti politici in seno alla corporazione, ma anche in punto alla gestione dei

beni patriziali e alla distribuzione dei redditi ai loro membri. La norma ha

per scopo di consentire il mantenimento di taluni privilegi a favore dei

patrizi nella gestione e nel godimento dei beni patriziali (Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, Basilea/Zurigo/Ginevra

2003, n. 14 ad art. 37). Essa non solo è direttamente applicabile, ma costituisce

un diritto individuale autonomo (Etienne

Grisel, Égalité, Les garanties de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, Berna 2000, n. 164). Sul godimento da parte

dei patrizi di beni patriziali che assicurano un servizio pubblico a favore

dell'intera collettività, la LOP è silente. In generale, l'art. 28 cpv. 1 LOP prescrive che il regolamento del

patriziato stabilisce i modi e le condizioni del godimento pascolare, del fare

erba, fieno e strame, come pure in ordine all'approvvigionamento in legna da

ardere, specificando che il godimento non può essere negato, senza valido

motivo, alle famiglie non patrizie domiciliate

nel comune del patriziato, dietro pagamento di un'equa tassa fissata dal

regolamento (cpv. 2). Per quanto riguarda i redditi e i ricavi, gli stessi sono

destinati all'assolvimento dei compiti del patriziato, all'ammortamento dei

debiti, oppure al finanziamento di opere di pubblica utilità eseguiti o da

eseguire nel patriziato (art. 33 cpv. 1 LOP).

La dottrina ha quindi avuto modo di precisare che il fatto che i soli patrizi

possano godere dei redditi derivanti dai beni patriziali non pone problemi di

natura giuridica. Laddove però i patriziati forniscono dei servizi pubblici

essenziali, un trattamento differenziato fra patrizi e non patrizi può essere

ammesso per quanto riguarda le condizioni finanziarie di utilizzazione

unicamente nella misura in cui il finanziamento di tale servizio è assicurato

dalle sole risorse del patriziato (Pierre Moor/Alexandre Flückiger/ Vincent Martenet,

Droit administratif, vol. I, IIIa ed., Berna 2012, pag. 885). In

altri termini, fatta eccezione per quest'ultima ipotesi, i patriziati che assicurano l'esercizio di un servizio industriale,

come quello della distribuzione dell'acqua potabile in un comune, hanno il

dovere di rispettare la parità di trattamento fra tutti gli utenti e non

possono riservare dei privilegi unicamente ai loro membri (Grisel, Égalité, n. 166 i.f.: stesso

autore in: Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Berna 1989, n. 54 e 55 ad art. 43).

Ne discende che nel caso di specie un trattamento differenziato volto a

favorire i degagnesi e dei titolari per quanto riguarda l'approvvigionamento

gratuito di determinati quantitativi d'acqua non si giustifica, neppure considerando gli eventuali diritti acquisiti da

parte di quest'ultimi. La degagna è senz'altro autonoma nella gestione

dei suoi impianti per la distribuzione dell'acqua

potabile. Tuttavia, per assicurare questo servizio essa non fa capo

esclusivamente sulle proprie risorse, ma preleva presso tutti gli utenti del

servizio in parola degli emolumenti. Ne deriva che tutti i fruitori

devono contribuire, indistintamente e in egual misura in base al consumo di acqua,

alla copertura dei costi di gestione. L'art. 37 cpv. 2 Cost. non consente ai patriziati

di stabilire delle condizioni

tariffali differenziate fra i suoi membri e gli altri utenti all'interno del

comprensorio di distribuzione dell'acqua potabile. Non v'è quindi spazio

per il riconoscimento di eventuali diritti acquisiti che, all'occorrenza,

andranno riscattati (espropriati) in base ai principi che informano l'art. 11

LOP. A ben vedere queste distinzioni presenti

nel regolamento del 1943 erano problematiche anche sotto l'egida del previgente

articolo 43 cpv. 4 Costituzione federale della Confederazione svizzera del 29

maggio 1874 (vCost.; RU 1, 1) e non sarebbero resistite a un esame di

costituzionalità da parte di un tribunale. Il trattamento differenziato operato

dalla degagna di RI 1, che non è sorretto da ragioni serie e oggettive,

disattende dunque il principio di uguaglianza (art. 8 e 37 cpv. 2 seconda frase

Cost.), e si fonda su retaggi medioevali desueti, che necessitano di essere

rivisti (Grisel, Commentaire, n.

55.

i.f. ad art. 43) alla luce dell'ordinamento e delle concezioni giuridiche

vigenti.

4.

4.1. Stante tutto quanto precede, il ricorso, infondato, deve dunque

essere respinto.

4.2

Il Tribunale rinuncia di percepire una tassa di giustizia (art. 28 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

dichiara

e pronuncia:

1. Il

ricorso è respinto.

2. Non si preleva la tassa di giustizia.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in

materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di

30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale

del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il vicepresidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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