Designazione dei delegati comunali in seno agli enti di diritto pubblico o privato di cui il comune è membro

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Numero d'incarto:

52.2009.50

Data decisione, Autorità:

25.10.2010, TRAM

Titolo:

Designazione dei delegati comunali in seno agli enti di diritto pubblico o privato di cui il comune è membro

COMUNE

art. 17 COST TI

art. 51 COST TI

art. 13 cpv. 1 let. p LOC

Incarto n.

52.2009.50

Lugano

25 ottobre

2010

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Matteo Cassina, vicepresidente,

Damiano Bozzini, Flavia Verzasconi

segretario:

Thierry Romanzini, vicecancelliere

statuendo sul ricorso 16 febbraio 2009 di

RI 1

contro

la decisione 27 gennaio 2009 (n. 299) del Consiglio

di Stato che respinge il gravame inoltrato dall'insorgente avverso la

risoluzione 10 novembre 2008 con cui il consiglio comunale __________ ha proceduto

alla designazione dei delegati comunali in seno agli enti di diritto pubblico

o privato di cui il comune è membro;

viste le risposte:

- 23 febbraio 2009 del

municipio;

- 3 marzo 2009 del

presidente del consiglio comunale;

- 3 marzo 2009 del

Consiglio di Stato;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. Il 10 novembre 2008 si è riunito in seduta il consiglio comunale di __________

per deliberare, tra le altre cose, in merito alla nomina dei rappresentanti e

dei delegati comunali in seno ai vari consorzi, enti e associazioni di cui il

comune è membro.

In sede d'evasione delle relative trattande, il legislativo ha proceduto alla

designazione di un delegato e un subentrante nell'Ente regionale protezione civile

__________, di quattro delegati e quattro supplenti nell'Assemblea comuni di __________,

di un delegato e un subentrante nell'Assemblea dell'ente __________, di un

delegato nell'Assemblea del consorzio strada industriale __________, nonché di

un delegato e un supplente nell'Assemblea del consorzio manutenzione arginature

e ripari valangari __________.

Le risoluzioni adottate nell'occasione sono quindi state oggetto di

pubblicazione agli albi comunali a partire dal 12 novembre successivo.

B. Con decisione del 27 gennaio 2009 il Consiglio di Stato ha respinto

il ricorso inoltrato da RI 1 avverso le suddette decisioni di nomina dei

rappresentanti e dei delegati comunali, confermando la loro legittimità.

Esso ha ritenuto che l'art. 13 cpv. 1 lett. p della legge organica comunale del

10 marzo 1987 (LOC; RS 2.1.1.2), il quale attribuisce al legislativo comunale

la competenza di designare, con sistema proporzionale, i delegati comunali

negli enti pubblici e privati, non disattende l'art. 17 della Costituzione della

Repubblica e Cantone Ticino del 14 dicembre 1997 (Cost./TI; RL 1.1.1.1), che

tratta dell'organizzazione del comune, attribuendo al municipio il compito di

amministrare e rappresentare il comune (cpv. 3).

Il Governo ha considerato che la

partecipazione del comune in simili enti persegue interessi di carattere

collettivo che vanno oltre gli ambiti gestiti autonomamente dal municipio in

virtù delle competenze amministrative riconosciutegli dalla legge.

C. Avverso quest'ultima pronuncia RI 1 insorge ora dinnanzi al Tribunale

cantonale amministrativo, chiedendo che la stessa sia annullata unitamente alle

varie risoluzioni con cui il 10 novembre 2008 il consiglio comunale di __________

ha designato i vari delegati comunali in seno agli enti di diritto pubblico e

privato di cui il comune è membro.

Riprendendo e sviluppando gli argomenti già sollevati davanti alla precedente

autorità di giudizio, sostiene che nella misura in cui l'art. 13 cpv. 1 lett. p

LOC attribuisce al consiglio comunale la competenza in materia di designazione

dei rappresentanti e dei delegati comunali, la norma viola i principi

organizzativi del comune, ancorati nell'art. 17 Cost/TI, nonché il principio

della separazione dei poteri, iscritto all'art. 51 Cost/TI. In sostanza ravvisa

una crassa incongruenza tra i compiti e le responsabilità finanziarie e di

controllo sull'attività degli enti pubblici o privati in cui il comune partecipa,

che la legge attribuisce al municipio e l'assenza per questo stesso organo di

qualsiasi competenza nella nomina dei rappresentanti del comune chiamati ad

agire e a partecipare alla gestione di detti enti.

D. All'accoglimento del gravame si oppone il Consiglio di Stato, senza

formulare osservazioni. Dal canto suo il municipio di __________ chiede che il

medesimo sia accolto, mentre che il presidente del consiglio comunale si è

rimesso al giudizio di questo Tribunale.

Considerato, in

diritto

1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione

attiva dell'insorgente, destinatario del giudizio impugnato nonché cittadino

attivo di __________, e la tempestività del gravame sono incontestabilmente

date in virtù degli art. 208 e 209 LOC, nonché 43 e 46 della legge di procedura

per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1). Il ricorso

è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti,

senza istruttoria (art. 18 LPamm).

2.Giusta l'art. 13 cpv. 1 lett. p LOC, testo modificato in vigore dal

1° gennaio 2000, l'assemblea nomina con il sistema proporzionale i delegati del

comune negli enti di diritto pubblico o privato cui il comune è parte,

riservati i casi di competenza municipale. La nomina, che si estende per tutta

la durata del quadriennio amministrativo, deve avere luogo nel corso della

seduta costitutiva (art. 15 cpv. 2 lett. b LOC). Nei comuni dove è stato istituito

il consiglio comunale, tale competenza viene esercitata da quest'ultimo (art.

42 cpv. 2 LOC).

La nomina, da parte del legislativo, dei delegati del comune in seno ai vari

enti cui esso partecipa secondo il sistema proporzionale è stata introdotta

mediante modifica 3 febbraio 1999 dell'art. 13 cpv. 1 lett. p LOC. In

precedenza tale elezione aveva luogo - di principio - a maggioranza semplice;

il sistema proporzionale era riservato ai soli casi in cui la legge lo

prevedeva (cfr. art. 13 cpv. 1 lett. p LOC testo previgente). La modifica

legislativa in esame è stata proposta, discussa e decisa direttamente in sede

granconsigliare: essa non è difatti contemplata né nel messaggio governativo 27

agosto 1997, né nel rapporto della commissione della legislazione 15 gennaio

1999.

3.3.1. Come esposto in narrativa, il ricorrente censura anche in

questa sede l'incostituzionalità dell'art. 13 cpv. 1 lett. p LOC e chiede che

le querelate risoluzioni adottate il 10 novembre 2008 dal consiglio comunale di

__________, in applicazione di tale disposizione, siano conseguentemente

annullate. In particolare ritiene che quest'ultima violi l'art. 17 cpv. 3

Cost/TI, che attribuisce al municipio funzioni di amministrazione e di

rappresentanza del comune, come pure l'art. 51 Cost/TI che sancisce il

principio della separazione dei poteri.

3.2. Preliminarmente va detto che, giusta l'art. 73 cpv. 2 secondo periodo

Cost/TI, i tribunali non possono applicare norme cantonali contrarie al diritto

federale. Pertanto, al fine di rispettare il principio della preminenza del

diritto superiore, l'autorità di ricorso

può esaminare la compatibilità di una norma di diritto cantonale con il diritto

federale e internazionale e può

paralizzarne l'applicazione in caso di esame di atti concreti. Non può invece

annullarla o modificarla operando un controllo astratto (abstrakte

Normenkontrolle) della norma stessa (Adelio

Scolari, Diritto amministrativo – parte generale -, 2a ed., Cadenazzo

2002 n. 375 segg. e riferimenti).

3.3. L'art. 17 Cost/TI stabilisce e descrive sommariamente gli organi comunali,

rinviando alla legge le modalità di istituzione del consiglio comunale (cpv. 1)

e specificando al cpv. 3 che il municipio è l'organo che amministra e

rappresenta il comune.

L'art. 51 Cost/TI sancisce dal canto suo il principio della separazione dei

poteri, disponendo che l'autorità, in quanto non riservata al popolo, è

esercitata dai tre poteri, tra loro distinti e separati, il legislativo, l'esecutivo

e il giudiziario. Si tratta di un principio volto sostanzialmente a regolare i

rapporti tra gli organi statali. Sia a livello federale che cantonale, l'ordinamento

costituzionale assegna a ciascun organo la maggior parte delle attività che si

rifanno alla sua specificità, vale a dire al legislativo il compito di

legiferare, all'esecutivo quello di eseguire le leggi e di amministrare la cosa

pubblica e al giudiziario quello di giudicare. La ripartizione dei compiti tra

Fatti

i vari poteri dello Stato non può tuttavia essere operata sulla base di criteri

dogmatici e assoluti. Nella realtà delle cose, le competenze non possono

infatti venir separate con linee nette ed esclusive. Una separazione precisa

tra potere legislativo ed esecutivo in particolare non è mai esistita. In questo

ordine di cose il potere legislativo esercita a volte attività amministrative.

Ciò è il caso ad esempio quando esso approva il preventivo annuale dello Stato,

nomina i magistrati o decide l'esecuzione di opere pubbliche. Il potere esecutivo

esplica a sua volta attività legislativa quando promulga ordinanze e regolamenti,

e giudiziaria quando decide su reclamo (ad esempio i municipi) o su ricorso (ad

esempio il Consiglio di Stato), delle controversie giuridiche tra autorità e

privati. Infine anche il potere giudiziario svolge un'attività legislativa

quando emana ordinanze e regolamenti (ad esempio i regolamenti del Tribunale

federale in materia di esecuzioni e fallimenti e di espropriazione o, a livello

cantonale, il regolamento sull'avvocatura [RAvv; RL 3.2.1.1.1] del Tribunale d'appello),

nonché attività amministrativa quando nomina cancellieri e segretari (ciò che avviene

a livello federale) o quando adotta misure volte a mantenere l'ordine delle udienze

(Scolari, op cit., n. 24).

3.4. Ora, il principio della separazione dei poteri vale anche a livello

comunale, sebbene che a questo stadio la produzione di disposizioni legislative

sia piuttosto contenuta. Importanti appaiono per contro le competenze

amministrative del legislativo comunale, che deve occuparsi della

pianificazione locale, della realizzazione di opere pubbliche, dell'utilizzazione

dei beni comunali, ecc. (cfr. art. 13 LOC). Pertanto, in un contesto organizzativo

dove la distinzione tra legislativo ed esecutivo risulta tutto sommato labile -

visto che ad ogni potere viene in pratica attribuita una frazione di competenze

teoricamente spettante all'altro potere (Scolari,

op. cit, n. 25 e 26) - la scelta del legislatore ticinese di assegnare di

regola all'assemblea, rispettivamente al consiglio comunale, anziché al

municipio, la competenza di nominare i rappresentanti e i delegati del comune

negli enti di diritto pubblico o privato di cui il comune è parte (art. 13 cpv.

1 lett. p LOC), nonché i delegati nei consorzi a cui il comune partecipa (art.

13 cpv. 1 lett. o LOC), per quanto possa apparire criticabile non viola ancora

il principio della separazione dei poteri. E questo a prescindere dalla

questione di sapere se le funzioni esplicate da queste persone all'interno di

detti enti e consorzi attengano o meno alle competenze gestionali e amministrative

che in linea di massima dovrebbero essere esercitate da un organo esecutivo,

visto che, comunque sia, il principio costituzionale sopra illustrato non vieta

in linea generale, e a più forte ragione a livello comunale, l'attribuzione ad

un determinato organismo di funzioni e compiti che rientrano tipicamente nel

campo di un altro organismo.

Dette disposizioni non disattendono nemmeno l'art. 17 Cost/TI, norma che ha

carattere prettamente organizzativo, come testimonia d'altronde la sua

marginale, e che si limita ad attribuire in via generica al municipio funzioni

e competenze esecutive, senza tuttavia stabilirne e delimitarne gli esatti contorni

e lasciando sostanzialmente al legislatore la più ampia libertà di concretizzarne

i contenuti.

Il ricorrente sottolinea comunque l'incongruenza della regola sancita dalle

disposizioni testé menzionate rilevando come non sia possibile far conciliare i

compiti e le responsabilità finanziarie e di controllo effettivi sull'attività

Considerandi

degli enti pubblici e privati a cui partecipa il comune - che la legge

attribuisce al municipio - con l'assenza a favore di quest'ultimo organismo di

una competenza di nomina dei rappresentanti del comune in tali organismi. A

questo proposito rileva che l'esecutivo comunale si trova oggi nell'impossibilità

sia di imporre ai delegati nominati dal legislativo determinati comportamenti o

determinate decisioni, sia di pretendere dai medesimi un rendiconto. A suo

dire, tale situazione potrebbe essere sanata soltanto ristabilendo un

parallelismo tra la competenza a nominare i delegati del comune negli enti di

cui esso è parte e il potere di controllo dell'attività e dei compiti che

questi stessi delegati sono chiamati a svolgere nell'interesse del comune.

Sennonché la tesi, non priva di un certo fascino, getta al massimo dei dubbi

sull'opportunità e sull'efficacia pratica della soluzione legislativa vigente,

ma non ne dimostra ancora l'asserita incostituzionalità. In effetti il semplice

fatto che, allo stato attuale delle cose, l'esecutivo possa incontrare delle

difficoltà a svolgere appieno le mansioni amministrative e gestionali che la

LOC gli attribuisce, non consente ancora di affermare che a monte di questa

situazione vi sia una regolamentazione contraria al principio della separazione

dei poteri o alle norme della Costituzione cantonale inerenti all'organizzazione

del comune. A prescindere dal fatto che la LOC non vieta che a rappresentare il

comune nei consorzi e negli enti in cui esso è parte vengano tra l'altro chiamati

anche dei municipali - metodo questo utilizzato da numerosi comuni proprio per

garantire un certo legame tra i delegati e l'esecutivo comunale ed ovviare in

tal modo ad alcuni dei problemi evidenziati dall'insorgente – , si deve in ogni

caso considerare che la scelta del legislatore di affidare ai legislativi

comunali la competenza di nominare i delegati del comune, pur potendo presentare

degli inconvenienti, non è così sprovvista di qualsiasi logica come tenta di

far apparire il ricorrente. Innanzitutto, sebbene il delegato comunale svolga

principalmente funzioni di rappresentanza, di amministrazione o di controllo in

seno all'ente presso il quale è stato designato (cfr. Eros Ratti, Il Comune, vol. II, 1988, pag. 1041), nella

misura in cui la legge stabilisce che la sua nomina deve avvenire sulla base di

criteri di proporzionalità, tenendo conto della forza numerica dei gruppi

politici rappresentati nei consessi, non vi è chi non veda come tale carica sia

anche marcatamente politica, circostanza questa che già da sola giustifica che

la designazione di queste persone avvenga per opera dell'organismo comunale che

più di tutti incarna questa componente, vale a dire il legislativo. In secondo

luogo occorre anche rilevare che è certamente vero che in linea generale i delegati

comunali in seno agli enti rappresentano gli interessi del comune a cui

appartengono, con la conseguenza che di principio essi sono portatori delle

idee, delle opinioni, delle indicazioni e delle prese di posizione degli organi

del rispettivo comune (Ratti, op.

cit., vol. II, pag. 1052). Tale regola non è tuttavia assoluta. In particolare

negli enti di diritto pubblico (e non solo nei consorzi, come sostiene il

ricorrente citando in maniera imprecisa la dottrina in proposito), il delegato

comunale è tenuto innanzitutto a difendere gli interessi dell'ente di cui fa

parte. In questi casi e in questa loro veste i delegati comunali sono pertanto

legittimati ad agire e a partecipare alla gestione dell'ente di cui sono membri

a pieno titolo, autonomamente, prendendo le decisioni di loro competenza

conformemente alle leggi, ai regolamenti o agli statuti (cfr. Ratti, op. cit., pag. 1053). Qualora i delegati

fossero sistematicamente designati dal municipio vi sarebbe pertanto il rischio

di una eccessiva dipendenza dei medesimi dal potere esecutivo del comune che

rappresentano, circostanza questa che potrebbe andare a scapito della corretta tutela

degli interessi dell'ente alla cui gestione partecipano. Da ultimo non si può

nemmeno escludere che l'attuale sistema di designazione possa in una certa

misura essere stato dettato anche dalla volontà di limitare i poteri del

municipio, che a livello comunale sono senz'altro preponderanti rispetto a

quelli detenuti dal legislativo, in modo tale da assicurare un certo equilibrio

tra i diversi organismi che partecipano alla gestione del comune.

4.4.1

Stante tutto quanto precede, il ricorso, infondato, deve essere

respinto con conseguente conferma della decisione governativa impugnata.

4.2

La tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza dell'insorgente

(art. 28 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 17, 51 Cost/TI; 13, 208, 209 LOC; 3,

18, 28, 43, 46, 60, 61 LPamm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. La tassa

di giustizia e le spese di fr. 500.- sono a carico dell'insorgente.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il vicepresidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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