52.2009.66

Demolizione e ricostruzione di un edificio nel nucleo. Vincoli di natura quantitativa e qualitativa posti dalle norme d'attuazione del piano particolareggiato del nucleo

27 marzo 2009Italiano15 min

Source ti.ch

Fatti

A. a. Il 19

luglio 2006 il ricorrente, RI 1, ha chiesto al municipio di Lugano il permesso

di demolire un vecchio edificio in disuso (part. 262), situato nel nucleo di Breganzona,

allo scopo di edificare un nuovo stabile d'appartamenti, di dimensioni doppie rispetto

a quello esistente, strutturato su quattro piani abitabili e dotato di

un'autorimessa seminterrata ad uso comune.

Alla domanda si sono opposti alcuni vicini,

fra cui i resistenti CO 2 ed CO 3, proprietaria di una piccola casa

d'abitazione situata sul terreno (part. 261 e 718) confinante verso ovest, i

quali hanno contestato l'intervento dal profilo delle norme di attuazione del

piano particolareggiato del nucleo di villaggio di Breganzona (NANVB).

Raccolto l'avviso favorevole del

Dipartimento del territorio, il 5 aprile 2007 il municipio ha negato la licenza

sia per la demolizione, sia per la nuova costruzione. Dopo aver escluso che

l'edificio esistente non fosse pericolante come esige l’art. 49.2.7 NANVB per

autorizzarne l'abbattimento, l'esecutivo comunale ha ritenuto che la nuova

costruzione disattendesse comunque l’art. 49.2.10 NANVB, che ammette nuove

costruzioni soltanto alla condizione che presentino caratteri volumetrici e

tipologici con la costruzione demolita o con le costruzioni vicine. Condizione,

questa, che non sarebbe adempiuta.

b. Su ricorso delRI 1, il 5 aprile 2007 il

Consiglio di Stato ha annullato il provvedimento, rinviando gli atti al

municipio affinché accertasse se effettivamente l'edificio esistente non fosse

pericolante e motivasse adeguatamente il diniego della licenza per la nuova

costruzione.

c. Con decisione 27 giugno 2008, il

municipio ha nuovamente negato il permesso sia per la demolizione, sia per la

costruzione del nuovo edificio. L'esecutivo comunale ha ritenuto che la domanda

di costruzione non potesse essere accolta, perché:

- l'edificio esistente, contrariamente a quanto esige l’art.

49.2.7 NANVB, non sarebbe pericolante;

- la nuova costruzione non risponderebbe alle condizioni poste

dall'art. 49.2.10 NANVB siccome comportante un raddoppio del volume della

costruzione esistente.

B. Con

giudizio 10 febbraio 2008 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso

inoltrato dalRI 1 contro la predetta decisione del municipio.

Il Governo ha ritenuto dati i presupposti

per autorizzare la demolizione, perché l'edificio esistente sarebbe

effettivamente pericolante. Il permesso per la nuova costruzione non potrebbe comunque

essere rilasciato perché la tipologia non risponde alle esigenze poste

dall'art. 49.2.10 NANVB. Ritenendo eccessivo il volume del nuovo edificio, il

municipio non avrebbe inoltre abusato del potere d'apprezzamento riservatogli

da tale norma.

C. Contro il

predetto giudizio, il soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, chiedendo che sia annullato e che gli venga rilasciata la

licenza richiesta con l'aggiunta di alcune condizioni (eliminazione di balconi,

modifica di una finestra) volte ad adeguarla alle prescrizioni dell'art.

49.2.10 NANVB.

Dopo aver ricordato che oggetto del

contendere è ormai soltanto il rilascio del permesso per la nuova costruzione,

l'insorgente rimprovera al Consiglio di Stato di essere incorso in un diniego

di giustizia, limitando il suo potere di cognizione all'arbitrio anziché

esercitarlo pienamente come esige l’art. 56 della legge di procedura per le

cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1). Con articolate argomentazioni,

l'insorgente sostiene poi che la nuova costruzione rispetterebbe sia la

tipologia, sia la volumetria delle costruzioni vicine.

D. All'accoglimento

del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.

Ad identica conclusione perviene il

municipio, che con lunghe disquisizioni contesta il giudizio governativo

laddove reputa pericolante lo stabile esistente.

A favore del rigetto dell'impugnativa si

pronunciano infine anche i vicini CO 2 ed CO 3, che contestano le tesi

dell'insorgente con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti

considerandi.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1

della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). La

legittimazione attiva dell'insorgente, istante il licenza, è certa (art. 21

cpv. 2 LE). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla

base degli atti (art. 18 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative

del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). La situazione dei luoghi e le caratteristiche

della nuova costruzione emergono chiaramente dai piani e dalla documentazione

fotografica raccolta nell'ambito del sopralluogo esperito dal Consiglio di

Stato. Le ulteriori prove (sopralluogo, perizia, testi) sollecitate

dall'insorgente non appaiono in grado di procurare la conoscenza di nuovi fatti

rilevanti per il giudizio.

Considerandi

2.

Demolizione

2.1

L’art. 49.2.7 NANVB permette la

demolizione di edifici, parti di edifici e altri manufatti solo nei casi di palese

rovina e nei casi di costruzioni recenti, edificate dopo il 1950 e prive di

particolari qualità architettoniche (cpv. 1). Uno stabile è considerato in stato

di palese rovina, soggiunge la norma (cpv. 2), quando gli infissi esterni ed

interni sono deteriorati o scomparsi, il tetto è pericolante ed irrecuperabile,

le solette intermedie cedono e non possono più sopportare carichi normalmente

richiesti, i muri principali esterni ed interni sono lesionati e la stabilità

della costruzione è compromessa.

2.2

Nel caso concreto, le risultanze del

sopralluogo esperito dal Consiglio di Stato ed il referto specialistico

dell'ing. __________, prodotto dall'insorgente, dimostrano al di là di ogni

ragionevole dubbio che il vecchio edificio in disuso che la domanda di costruzione

prevede di demolire versa in uno stato di palese rovina. Gli infissi esterni ed

interni sono deteriorati ed in parte scomparsi. Il tetto, sconnesso e parzialmente

squarciato, è pericolante. Anche un profano può rilevare che la sua stabilità è

seriamente compromessa. Le solette intermedie, sorrette da vecchie e fatiscenti

travi in legno appaiono a prima vista cedevoli. È del tutto impensabile che

possano sopportare i carichi usuali di un edificio abitativo. I muri

perimetrali sono visibilmente lesionati da crepe passanti, che hanno reso

necessario un intervento di rinforzo mediante erezione di un muro in cemento

armato al piede della facciata sud.

Manifestamente insostenibile, alla luce di

questi riscontri, appare l'ostinata pretesa del municipio di negare che

l'edificio sia pericolante. Pretendere di recuperarlo e di trasformarlo in modo

da poterlo riutilizzare appare del tutto irragionevole. Non occorrono

particolari conoscenze specialistiche per capire immediatamente che la costruzione

non può in nessun caso essere recuperata senza procedere ad interventi talmente

radicali sulle strutture esterne (muri portanti, tetto) ed interne (solette) da

comportarne in definitiva l'integrale rifacimento.

3.

Nuova

costruzione

3.1

Secondo

l’art. 49.2.10 cpv. 1 NANVB, in caso di demolizione, ricostruzione e nuove

costruzioni, il nuovo edificio dovrà presentare caratteri volumetrici e tipologici

analoghi con la costruzione demolita o con le costruzioni vicine. Sono

riservati i casi eccezionali (cpv. 2). L'altezza massima, prosegue la norma

(cpv. 3) sarà di un piano terreno + 3 piani. Per tutti, conclude

(cpv. 4), valgono le stesse condizioni indicate all'art. 49.2.9.

Quest'ultima disposizione è volta a

disciplinare il risanamento conservativo (cfr. titolo marginale) degli edifici

risalenti a prima del 1950 e versanti in buono stato di conservazione.

Dopo aver definito la nozione di risanamento conservativo(cpv. 3), l’art.

49.2.9

cpv. 4 NANVB stabilisce che gli edifici possono essere sopraelevati

e/o ampliati (cpv. 4), disponendo in seguito (cpv. 4) che eventuali sopraelevazioni e ampliamenti devono

sottostare alle seguenti condizioni:

- l'altezza

massima complessiva non deve superare 1 piano terreno + 3 piani, considerata

un'altezza media per ogni piano di m 3.15 al massimo, comprese le solette;

- di

regola le altezze vanno misurate a valle; nel caso di edifici in contiguità con

strade e piazze pubbliche l'altezza viene misurata dalla quota stradale; in

casi particolari, al fine di ottenere un migliore inserimento nel contesto

edificatorio circostante, il Municipio sentita la competente commissione

municipale, ha la facoltà di concedere altezze maggiori o di imporre altezze minori.

Se la concessione di un'altezza maggiore permette l'edificazione di un piano

semi-interrato supplementare, quest'ultimo non deve essere abitabile, lungo le

strade pianeggianti sarà privilegiato l'allineamento dei tetti;

- devono

essere rispettate tutte le norme di distanza contemplate dalla LAC (legge di

applicazione e complemento del codice civile svizzero);

- devono

essere rispettati i caratteri tipologici e morfologici principali

dell'edificio;

- l'ultimo

piano deve presentare aperture e un'organizzazione spaziale che richiamino la tipologia

del loggiato;

- la

copertura deve essere a falde con pendenza analoga a quella degli edifici vicini;

- gli

allineamenti storici devono essere mantenuti.

L’art. 49.2.10 NANVB subordina il rilascio del permesso per

nuove costruzioni al posto di edifici demoliti ad un duplice ordine di vincoli;

l'uno di natura quantitativa (volumetria), l'altro di natura qualitativa

(tipologia), la cui estensione va dedotta dalla costruzione demolita o,

alternativamente, dalle costruzioni vicine.

Fissata l'altezza massima (piano terreno + 3 piani) degli

edifici, la norma rinvia per il resto all'art. 49.2.9 NANVB; disposizione, che,

in quanto volta a disciplinare il risanamento conservativo degli edifici

esistenti e non le nuove costruzioni, è tuttavia applicabile soltanto nella

misura in cui non concerne in modo specifico il mantenimento delle

preesistenze.

Tanto l’art. 49.2.10 NANVB, quanto l'articolo precedente, su

certi aspetti, riservano al municipio un certo potere d'apprezzamento in punto

alla definizione dei limiti degli interventi ammissibili. Contrariamente a

quanto sostiene l'insorgente, trattandosi di disposizioni del diritto comunale

autonomo, nel controllo dell'apprezzamento il Consiglio di Stato non fruisce

del potere di cognizione pieno previsto dall’art. 56 LPamm. Il Governo non può

dunque sostituire il suo apprezzamento a quello del municipio, ma deve

limitarsi a verificare che l'autorità comunale non l'abbia esercitato in

violazione del diritto (art. 61 cpv. 2 LPamm), in particolare sotto il profilo

dell'abuso di potere (Marco Borghi/ Guido

Corti, Compendio di procedura amministrativa, Agno 1997, ad art. 56 LPamm, n. 3).

3.2

Nel caso concreto, la nuova costruzione, strutturata su quattro

piani abitabili, verrebbe ad insistere su un'autorimessa comune seminterrata ed

occuperebbe una superficie più che doppia rispetto a quella dello stabile da

demolire. Il nuovo edificio, più alto di quello esistente e di quello contiguo

verso est, risulterebbe dotato di un corpo sporgente dalla facciata sud,

formato da terrazze sovrapposte, sorrette da tre pilastri in cemento armato.

Con la decisione di diniego della licenza,

il municipio si è limitato a rilevare che la nuova costruzione non sarebbe

comunque conforme all'art. 49.2.10 NANVB, perché comporta il raddoppio della

volumetria dell'edificio esistente. In sede di risposta al ricorso inoltrato dalRI

1.

al Consiglio di Stato, l'esecutivo comunale non ha aggiunto ulteriori

motivazioni per giustificare il provvedimento. In sostanza, ha ribadito che il

raddoppio della volumetria non poteva essere autorizzato e che se l’art.

49.2.10

NANVB fosse risultato applicabile avrebbe imposto di ridurre l'altezza.

Il Governo, con il giudizio impugnato, ha

condiviso la decisione in punto al raddoppio della volumetria, escludendo che

il municipio avesse abusato del potere d’apprezzamento conferitogli dalla suddetta

disposizione ai fini della valutazione dell’analogia tra l’ingombro previsto

dalla nuova costruzione e quello delle costruzioni vicine. L'Esecutivo

cantonale ha inoltre ritenuto che la tipologia della nuova costruzione si

scostasse in misura inammissibile da quella degli edifici circostanti siccome

priva all’ultimo piano del loggiato prescritto dall'art. 49.2.9 NANVB.

Deduzioni, queste, che il ricorrente

contesta recisamente.

3.2.1

Per quanto attiene alla volumetria,

va rilevato che l’art. 49.2.10 NANVB non esclude affatto la possibilità di

costruire nuovi edifici di dimensioni più consistenti di quelli demoliti. La

norma in esame non ammette soltanto la ricostruzione degli edifici demoliti,

ovvero la loro riedificazione nei limiti delle preesistenze, ma ammette anche

nuove costruzioni, anche con ingombri maggiori. Basta che presentino

caratteri volumetrici analoghi con le costruzioni vicine, ovvero che

rappresentino ingombri simili a quelli degli edifici circostanti. Il semplice

raddoppio della volumetria dell’edificio demolito non costituisce dunque un

valido motivo per negare la licenza. Per risultare inammissibile occorre che la

nuova costruzione, dal profilo degli ingombri, non presenti sufficienti

analogie con gli edifici circostanti. Ipotesi, questa, che il municipio, seppur

con motivazione claudicante addotta soltanto in sede di risposta al ricorso di

prima istanza, ha ritenuto data e che il Consiglio di Stato ha considerato

immune da violazioni del diritto sotto il profilo dell’abuso di potere.

La conclusione regge alla critica del

ricorrente, che, a torto, rimprovera al Governo di aver indebitamente limitato

il suo potere di cognizione. Tenuto conto dei limiti posti dall’autonomia

comunale al potere di cognizione delle istanze di ricorso nel controllo dell'apprezzamento,

non appare in effetti privo di fondamento affermare che lo sviluppo verticale

del nuovo edificio si scosti in misura eccessiva sia da quello degli stabili

contigui verso est (part. 763 e 265), già attualmente più bassi dell’edificio

da demolire, sia da quello delle costruzioni che sorgono sui fondi (part. 261,

718) di proprietà della resistente CO 3, situati ad ovest del fondo del

ricorrente, che ne verrebbero palesemente soverchiate. Per quanto opinabile

possa apparire, la deduzione, fondata su considerazioni oggettive e pertinenti,

non appare comunque insostenibile. Considerata la facoltà, riservata al municipio

dall’art. 49.2.9 NANVB, richiamato dalla norma qui in esame, di imporre in

casi particolari altezze minori, al fine di ottenere un

migliore inserimento nel contesto edificatorio circostante, la conclusione

alla quale è pervenuta l’autorità comunale resiste alla censura di violazione

del diritto sotto il profilo dell’abuso di potere. La particolarità del caso,

che permette di considerarla legittima, è data soprattutto dalla presenza dello

stabile, strutturato su soli due piani abitabili, di proprietà dell'opponente CO

3, che per quanto più basso di quelli circostanti non può essere ignorato.

Censurabile appare questa conclusione soltanto nella misura in cui sembra

riferirsi anche all’estensione orizzontale del nuovo edificio, che, sotto

questo aspetto, non si scosta per nulla da quella degli stabili circostanti.

3.2.2

Per quanto attiene alla condizione di

presentare caratteri tipologici analoghi con le costruzioni vicine,

posta dall’art. 49.2.10 NANVB, il municipio è rimasto silente. Se ne dovrebbe

dedurre che l’autorità comunale, da questo profilo, non abbia rilevato

impedimenti al rilascio della licenza. Nell’ambito del sindacato di legittimità

che è stato chiamato ad operare, il Consiglio di Stato ha nondimeno ritenuto che

la nuova costruzione non presentasse alcuna analogia con le caratteristiche

architettoniche, ovvero con la tipologia degli edifici circostanti. In particolare,

risulterebbe insoddisfatta la condizione, prescritta dall’art. 49.2.9 NANVB, al

quale rinvia l’art. 49.2.10 NANVB, di strutturare l’ultimo piano in modo che

presenti aperture ed un'organizzazione spaziale che richiamino la

tipologia del loggiato.

Pur tenendo conto dei limiti posti

dall’autonomia comunale al potere di cognizione delle istanze di ricorso

nell'ambito del controllo dell'apprezzamento e dell'individuazione del

contenuto normativo dei concetti giuridici indeterminati, la deduzione merita

tutela. Non appare invero per nulla fuori luogo considerare il corpo formato

dalle terrazze coperte, che sporge dalla facciata sud, alla stregua di una

struttura completamente estranea ai caratteri tipologici, ovvero alle

caratteristiche architettoniche delle costruzioni circostanti. Altrettanto

incongruenti, dal profilo dell’espressione architettonica, appaiono anche le

ampie finestre, di cui queste terrazze sono dotate, lo squarcio longitudinale

previsto nella sovrastante falda del tetto e le aperture sovrapposte sulla

verticale, previste per dare luce al corpo scale.

Nessuno degli edifici circostanti presenta

caratteristiche architettoniche paragonabili al corpo formato dalle terrazze

coperte. Le facciate della stragrande maggioranza degli stabili vicini sono infatti

costituite da muri privi di balconi o di terrazze. Soltanto all'ultimo piano,

alcuni edifici presentano un loggiato aperto, componente architettonica che dal

profilo strutturale non può essere paragonato ad una terrazza. Né può essere

comparato ad una terrazza, il ballatoio aperto sporgente dalla facciata est

dello stabile della resistente CO 3: una sporgenza del tutto atipica, che non

può essere considerata un valido riferimento per giustificare il rispetto della

condizione in esame.

A differenza di quelle delle terrazze in

oggetto e di quelle del corpo scale, che perfino il ricorrente intende

correggere, le aperture degli edifici circostanti, più alte che larghe, sono

inoltre di dimensioni contenute, in modo da rispettare il canone della prevalenza

del pieno sul vuoto, tipico degli edifici dei nuclei ticinesi.

Nessun tetto degli edifici del nucleo

presenta infine squarci destinati a dare luce al sottotetto.

Anche da questo profilo, il giudizio

impugnato regge dunque alla critica dell'insorgente.

4.

In esito

alle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto.

La tassa di giustizia e le ripetibili sono

poste a carico del ricorrente secondo soccombenza (art. 28 e 31 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 21 LE; 49.2.7, 42.2.9, 42.2.10 NANVB di

Breganzona; 3, 18, 28, 31, 56, 60, 61 LPamm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. La tassa

di giustizia di fr. 1'500.- è a carico del ricorrente, che rifonderà fr.

1'500.- alla resistente CO 3 a titolo di ripetibili.

3. Contro

la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il

medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al

Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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