Licenza edilizia. Costruzione di un edificio destinato a deposito intermedio per merci destinate al trasporto ferroviario. Nozione di impianto ferroviario

Incarto n.

52.2010.177

Lugano

9 settembre 2010

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Raffaello

Balerna, presidente,

Damiano Bozzini, Flavia Verzasconi

segretaria:

Sarah

Socchi, vicecancelliera

statuendo

sul ricorso 7 maggio 2010 delle

RI

1

__________

patrocinata

da:

contro

la

decisione 21 aprile 2010 del Consiglio di Stato (n. 1961), che respinge l’impugnativa

presentata dalle ricorrenti avverso la risoluzione 9 ottobre 2009 con cui il

municipio di Manno ha loro negato il permesso per costruire uno stabile

(part. __________);

viste le risposte:

- 20 maggio 2010 della CO 2;

- 19 maggio 2010 del Consiglio di

Stato;

letti

ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. a. Le Ferrovie federali svizzere FFS

(di seguito: FFS), qui ricorrenti, sono proprietarie di un terreno situato a

cavallo dei comuni di Manno (part. 433) e Bioggio (part. 425), all’interno di

un comprensorio che funge da anni quale scalo merci delle ferrovie sul piano

del Vedeggio. Sul terreno (part. 433) vi è attualmente un capannone, servito da

binari che si allacciano alla rete ferroviaria. Per quanto qui interessa, il

fondo è assegnato dal vigente piano regolatore del comune di Manno alla zona scalo

merci.

b. Con domanda 20 luglio 2009, le FFS, per il tramite della Divisione Immobili,

Gestione filiale Ticino, hanno chiesto al municipio di Manno il permesso di

realizzare sul fondo (part. 433), in luogo del capannone esistente, un nuovo

stabile di maggiori dimensioni (ca. 30 x 100 m), alto 21 m e strutturato su più livelli. Secondo la relazione, lo stabile sarà adibito a deposito per

l’attività logistica della ditta __________ [..] che consiste

nell’immagazzinamento di merci provenienti dalla ferrovia in attesa di essere

distribuite per il Cargo Domicilio. I piani allegati alla domanda di

costruzione, prevedono in particolare di destinare il piano inferiore (seminterrato)

ad autorimessa (78 posteggi, che si aggiungono ad altri 15 esterni), nonché ad

alcuni locali FFS (cantina+radio, spogliatoio e locale pausa, 158.5 mq),

archivi e altri locali tecnici. Il piano terreno, integrato da un’area con binario

(officina, ca. 256 mq, lato est) e circondato da otto rampe di

carico-scarico (fronte nord e ovest), è principalmente destinato allo smistamento

e al deposito delle merci (di oltre 2000 mq) e, per una superficie di gran

lunga inferiore, ad uffici. Alcuni uffici ed archivi, unitamente ad un’area per

Fatti

i pezzi di ricambio, si trovano al piano ammezzato superiore. Sugli altri livelli

(1° e 2°), i piani prevedono principalmente ulteriori depositi, come pure una

sala riunione e tre piccoli archivi. L’ultimo livello (3°), comprensivo di due

terrazze esterne e un cortile interno, è infine essenzialmente destinato ad uffici

(ca. 1'200 mq; con un locale ristoro di modeste dimensioni) e all’appartamento

per il custode (152 mq). La relazione tecnica precisava che le superfici amministrative

e per uffici, saranno occupate dalla ditta __________ e solo parzialmente dalle

FFS.

c. All’accoglimento della domanda si è opposta la CO 2 qui resistente,

contestando in particolare la conformità di zona dell’edificio. Alcuni

chiarimenti, che non occorre precisare, sono inoltre stati richiesti dal municipio

del limitrofo comune di Bioggio.

B. Con risoluzione 9 ottobre 2009, il

municipio di Manno ha negato la postulata licenza, ritenendo il progetto

contrario all’art. 42 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR),

che non ammette costruzioni estranee all’esercizio ferroviario. L’impianto, ha aggiunto,

non sarebbe neppure un impianto accessorio ai sensi dell’art. 18m della

legge federale sulle ferrovie del 20 dicembre 1957 (Lferr; 742.101).

C. Con decisione 21 aprile 2010, il

Consiglio di Stato ha respinto l’impugnativa inoltrata dalle FFS avverso il

citato provvedimento, ponendo a loro carico un’indennità per ripetibili a

favore del comune di Manno.

Il Governo ha innanzi tutto ritenuta corretta la procedura seguita per

l’ottenimento del permesso, poiché lo stabile non sarebbe un impianto

ferroviario soggetto alla procedura federale prevista dall’art. 18 Lferr. La

superficie dei vani gestita esclusivamente dalle FFS, ha argomentato, sarebbe

esigua rispetto a quella destinata a deposito, uffici e abitazione gestita dalla

__________ Facendo capo alla stessa nozione di impianto ai sensi dell’art. 18

Lferr, l’Esecutivo cantonale ha poi ritenuto che l’edificio in oggetto fosse

una costruzione estranea all’esercizio ferroviario ai sensi dell’art. 42 NAPR,

e come tale non fosse conforme alla zona di situazione. Di per sé i depositi

volti allo stoccaggio delle merci da parte delle FFS, ha argomentato,

possono rientrare nella nozione di impianto ferroviario qualora gli stessi

siano direttamente connessi all’esercizio del traffico merci, ovvero quando

l’organizzazione dei depositi e la responsabilità della merce (prima e durante

lo stoccaggio) sia di competenza delle FFS, cosi come accadeva con il

sistema Cargo Domicilio gestito direttamente dalle FFS. Non compatibile con

la destinazione di zona, ha in sostanza proseguito il Governo, è il fatto che,

per strategia aziendale delle FFS, parte di questa attività (distribuzione

a domicilio della merce trasportata su rotaia) sia svolta da terzi (__________),

anche se per conto delle FFS. Tanto più che, ha aggiunto, lo stabile servirebbe

quale base logistica per la ditta __________ e per le sue attività complessive

nel campo del trasporto su gomma.

D. Con ricorso 7 maggio 2010, le FFS

impugnano il predetto giudizio dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo,

chiedendo che sia annullato, sia loro rilasciato il permesso richiesto e sia loro

dato atto che nessuna indennità per ripetibili è dovuta al comune.

Riproponendo le motivazioni sviluppate dinnanzi al Governo, le ricorrenti ribadiscono

in particolare la conformità di zona dello stabile. Tutte le attività svolte

all’interno dell’edificio sarebbero attinenti l’esercizio ferroviario, poiché strettamente

correlate al trasporto combinato ferrovia-strada; trasporto, questo, svolto dalle

FFS in tutto il Paese, in collaborazione con diversi partner privati. La

conformità di zona, proseguono, dipende dal tipo di attività e non da chi la

svolge.

Le insorgenti censurano infine il giudizio governativo sulle ripetibili.

E. All’accoglimento dell’impugnativa

si oppone il Governo, senza formulare particolari osservazioni. Ad identica

conclusione pervengono laCO 2 e il municipio di Manno, che contesta la correttezza

della procedura e la conformità di zona con dettagliate argomentazioni che, per

quanto necessario, verranno riprese nei seguenti considerandi. Il municipio di Bioggio

e l’Ufficio delle domande di costruzione non hanno invece presentato osservazioni.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale

cantonale amministrativo è data dall’art. 21 cpv. 1 della legge edilizia

cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). Certa è inoltre la legittimazione

attiva delle ricorrenti, istanti in licenza (art. 21 cpv. 2 LE). L’impugnativa,

tempestiva (art. 46 legge di procedura per le cause amministrative del 19

aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria

(art. 18 LPamm). Le prove sollecitate dal municipio (sopralluogo, ispezione a registro

fondiario, ecc.), non appaiono idonee a procurare la conoscenza di ulteriori elementi

rilevanti ai fini del presente giudicato.

2.2.1. Secondo l’art.

18 cpv. 1 Lferr, le costruzioni e gli impianti destinati esclusivamente o

prevalentemente alla costruzione e all’esercizio di una ferrovia (impianti

ferroviari) possono essere costruiti o modificati unicamente previa

approvazione dei piani da parte autorità competente, ovvero dell’Ufficio federale

dei trasporti rispettivamente, per i grandi progetti secondo l’allegato alla

Lferr, dal Dipartimento federale dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e

delle telecomunicazioni (art. 18 cpv. 2 Lferr).

Sono invece sottoposti al diritto cantonale, l’edificazione e la modifica di

costruzioni e di impianti non destinati totalmente o prevalentemente

all’esercizio ferroviario (impianti accessori; art. 18m Lferr).

2.2. La nozione di impianto ferroviario, ovvero di opera o infrastruttura

destinata esclusivamente o prevalentemente alla costruzione e all'esercizio di

una ferrovia ai sensi dell'art. 18 cpv. 1 Lferr, va interpretata in modo

restrittivo, in base ad un approccio di tipo funzionale. Tra la costruzione o

l’impianto e l’esercizio della ferrovia deve esservi un rapporto stretto e

necessario, da un punto di vista materiale (sachlich) e spaziale (räumlich).

Non basta che siano soltanto conformi o utili a un tale esercizio (DTF 127 II

227 consid. 4 con rinvii; decisione del Tribunale amministrativo federale

A-1816/2006 del 10 febbraio 2009 consid. 4.1; STA 52.2006.406 del 3 gennaio

2008, pubbl. in RtiD II-2008 n. 56 consid. 2 con rinvii; Pierre Tschannen/Fabian Mösching, Bauen

auf Bahnarealen in: VLP-ASPAN, Raum & Umwelt nr. 6/09, n. 1.3.2 pag. 5).

In caso di impianti misti, che servono tanto all’esercizio della ferrovia

quanto ad altri scopi, occorre procedere ad una valutazione complessiva,

determinando quale sia preponderante (DTF 127 II 227 consid. 4; 116 Ib 400

consid. 5 con rinvii). Di regola, simili costruzioni soggiacciono ad un’unica

procedura di autorizzazione, in particolare quando le singole parti sono in

relazione fra di loro da un punto di vista costruttivo, funzionale e

d’esercizio (cfr. DTF 127 II 227 consid. 4a; Tschannen/

Mösching, op. cit., n. 3.1, pag. 13).

2.3. Nella nozione di impianto ferroviario, rientrano ad esempio le stazioni, i

binari, le pensiline e i relativi sottopassi (cfr. Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht,

5. ed., Berna 2008, pag. 475 seg. con rinvii). Per giurisprudenza anche un

deposito è considerato un impianto ferroviario se serve da deposito intermedio

per merci ferroviarie destinate ad essere trasportate direttamente per treno od

avviate ulteriormente dopo il loro trasporto e se l’esercizio ferroviario

imponga la sua costruzione in prossimità di una stazione o di binari ferroviari

(DTF 111 Ib 38, consid. 3c). Non basta che si tratti di un qualsiasi magazzino

che disponga di un binario di raccordo, più o meno lungo. Determinante è che tra

il deposito e la ferrovia vi sia un rapporto spaziale stretto e necessario dal

profilo dell’esercizio della ferrovia (ibidem).

2.4. Nel caso concreto, oggetto della presente controversia è la costruzione

dello stabile da adibire a deposito e uffici, che le FFS intendono realizzare

sul terreno di loro proprietà, situato in un comprensorio che funge da anni

quale scalo merci delle ferrovie sul piano del Vedeggio. Secondo la relazione allegata

alla domanda di costruzione, l’edificio sarà adibito a deposito per

l’attività logistica della ditta __________ [..], a favore della quale

verrà probabilmente concesso un diritto di superficie. L’attività consiste

nell’immagazzinamento di merci provenienti dalla ferrovia in attesa di essere

distribuite per il Cargo Domicilio. Quest’ultimo è sostanzialmente un

sistema di trasporto in piccole partite, offerto in passato dalle FFS e poi ceduto

a imprese di trasporto private, che si caratterizza per il fatto che il

trasporto, per i tratti più lunghi, avviene su rotaia (cfr. glossario in: www.bav.admin.ch).

Lo stabile in questione funge in sostanza da nodo intermodale per il traffico

combinato (strada-ferrovia) delle merci. È una sorta di piazza intermedia,

simile ad altre già presenti nel medesimo comprensorio, per merci di varia

natura, che sono movimentate per via ferrata e sono destinate ad essere avviate

ulteriormente su strada, entro un breve lasso di tempo. In tal senso, lo

stabile prevede superfici (11'767 mq) che sono prevalentemente (8’727 mq = ca.

74%, secondo lo schema del calcolo superficie allegato alla domanda di costruzione)

destinate allo smistamento (area binario, rampe di carico-scarico; PT) e al

deposito (PT, 1° e 2° piano) delle merci. Tale attività, situata nel mezzo

dello scalo merci del piano del Vedeggio, si trova senz’altro in un rapporto

stretto e necessario con l’esercizio ferroviario. Lo sostengono tutto sommato

le stesse ricorrenti, che se da un lato qualificano la costruzione, senza

particolari motivazioni, quale accessoria ai sensi dell’art. 18m

Lferr (cfr. ricorso, pag. 4), dall’altro sottolineano con vigore come il

progetto in questione debba per forza di cose essere posto al limite della via

ferrata e sia in tutta evidenza necessario allo svolgimento dell’attività

ferroviaria (cfr. ricorso, pag. 5).

Una conclusione analoga si impone anche per gli altri spazi accessori previsti

dal progetto, in particolare per gli uffici (2'888 mq = ca. 24%) e l’abitazione

del custode (152 mq = ca. 1%; cfr. citato calcolo superficie). Per sua

natura, una piattaforma adibita a scalo merci (ferrovia-strada) non può in

effetti prescindere dal disporre di un supporto amministrativo per la gestione

delle merci e per la loro custodia. In quanto strettamente connesse

all’attività del nodo intermodale, per principio, anche tali superfici ne condividono

dunque la finalità. In concreto, il progetto non specifica invero in modo preciso

la destinazione dei singoli vani da adibire a ufficio. D’altro canto, di primo

acchito, non vi sono neppure motivi per ritenere che, tali spazi, come pure

l’appartamento del custode, inglobati nello stabile, possano essere utilizzati

per altri scopi, estranei all’attività del nodo intermodale (cfr. ricorso, pag.

5). La questione non deve comunque essere ulteriormente approfondita in questa

sede poiché, procedendo ad una valutazione complessiva, anche se vi fossero singoli

uffici o vani utilizzati per altri fini, estranei all’esercizio ferroviario,

gli stessi non sarebbero comunque suscettibili di far perdere allo stabile lo

scopo principale per il quale è destinato.

Irrilevanti ai fini del giudizio sull’esistenza di una costruzione ferroviaria,

sono invece le motivazioni sviluppate dal Governo. Decisivo è infatti

unicamente lo scopo dell’attività e non chi la gestisce.

Da tutto quanto precede, si deve dunque concludere che per il progetto in

questione, non poteva essere avviata una procedura volta al rilascio della

licenza edilizia, ai sensi della legge edilizia cantonale, così come

sostanzialmente eccepito dal comune di Manno in sede di risposta. Tale

costruzione, se del caso, può infatti essere autorizzata soltanto nell’ambito

di una procedura federale di approvazione dei piani retta dall’art. 18 Lferr.

Sotto questo aspetto, l’impugnativa delle ricorrenti risulta dunque infondata.

3.3.1. In base

all’art. 31 LPamm, il Consiglio di Stato e il Tribunale cantonale

amministrativo, quali autorità di ricorso, condannano la parte soccombente al

pagamento di una indennità alla controparte. L’indennità è commisurata in

funzione delle spese oggettivamente indispensabili alla difesa degli interessi

fatti valere in giudizio (Marco

Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa, Lugano 1997,

ad art. 31 LPamm, n. 3), tenendo conto del valore della pratica, nonché dell'importanza

della lite, le sue difficoltà, l'ampiezza del lavoro ed il tempo impiegato

dall'avvocato (cfr. art. 11 cpv. 5 e 12 del regolamento sulla tariffa per i

casi di patrocinio d'ufficio e di assistenza giudiziaria e per la fissazione delle

ripetibili del 19 dicembre 2007; RL 3.1.1.7.1). Per prassi costante di questo

Tribunale, l'indennità per ripetibili viene riconosciuta anche agli enti

pubblici che escono vincenti da un procedimento di ricorso quando sono stati

costretti ad avvalersi del patrocinio di un legale poiché non dispongono di servizi

sufficienti ad assicurare un'adeguata tutela degli interessi perseguiti dalla

decisione impugnata (STA 52.2008.409 del 6 marzo 2009, consid. 4).

3.2. Nel caso concreto, l’Esecutivo cantonale ha riconosciuto al comune di

Manno un’indennità di fr. 600.- a titolo di ripetibili. Per le considerazioni

appena esposte, su questo punto il giudizio non presta il fianco a critiche,

ritenuto che al comune di Manno, non disponendo di un servizio giuridico o

amministrativo sufficiente ad assicurare la tutela degli interessi pubblici

perseguiti dalla decisione impugnata, può senz’altro essere riconosciuta la

necessità oggettiva ad avvalersi di un legale.

4.4.1. Per i

motivi che precedono, il ricorso delle FFS, sebbene per motivi completamente

diversi da quelli addotti dal Governo, deve essere respinto. Alle FFS resta

evidentemente riservata la facoltà di avviare una procedura federale ai sensi

dell’art. 18 Lferr.

4.2. Dato l’esito, la tassa di giustizia (art. 28 LPamm) è posta a carico delle

ricorrenti, che rifonderanno inoltre al comune di Manno un’indennità a titolo

di ripetibili (art. 31 LPamm).

Per

questi motivi,

visti

gli art. 18, 18m Lferr; 21 LE; 3, 18, 28, 31, 46, 60, 61 LPamm;

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è respinto.

Considerandi

2.

La tassa di giustizia di fr. 1'000.-

è posta a carico delle Ferrovie federali svizzere FFS, Berna, le quali

rifonderanno al comune di Manno fr. 1'000.- a titolo di ripetibili.

3.

Contro la presente decisione è

dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82

segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La segretaria