52.2010.189

Ordine di cessazione della prostituzione

24 gennaio 2011Italiano17 min

Source ti.ch

Fatti

A. a. La RI 1,

qui ricorrente, è titolare dell'autorizzazione a gestire il __________ di CO 1.

L'esercizio pubblico, situato nella zona residenziale semi-estensiva (RSE

8.50), dispone di 62 posti interni e di 12 camere, dotate di 20 posti letto.

Con rapporto del 29 luglio 2009, il

distaccamento TESEU della Polizia cantonale ha segnalato al municipio di aver

constatato che nelle camere annesse all'esercizio pubblico veniva sistematicamente

praticata la prostituzione. In occasione dell'ultimo controllo del 6 giugno

2007 era stata rilevata la presenza nello stabilimento di 9 donne straniere non

accompagnate.

b. Preso atto del suddetto rapporto, il 6

novembre 2009 il municipio ha ordinato alla RI 1 di sospendere immediatamente l'esercizio

della prostituzione nello stabile in cui è ubicato il ristorante con alloggio e

di ripristinare l'uso autorizzato.

Il municipio ha in sostanza ritenuto che l'attività

praticata abusivamente costituisse un cambiamento di destinazione, inconciliabile

con la destinazione della zona residenziale semi-estensiva, dalla quale sono

bandite le attività moleste.

Contro il provvedimento, la RI 1 è insorta

davanti al Consiglio di Stato, contestando l'esistenza stessa di un cambiamento

di destinazione.

c. Pendente il ricorso, il 14 gennaio 2010

il distaccamento TESEU ha effettuato un'ulteriore ispezione dell'esercizio

pubblico, constatando la presenza di 10 cittadine straniere, 9 delle quali

provenienti dal Brasile.

B. Con

giudizio 27 aprile 2010, il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa.

Disattese le censure di violazione del

diritto di essere sentito, sollevate dall'insorgente con riferimento al rifiuto

del municipio di permetterle la consultazione degli atti e respinta la

richiesta di pubblica udienza, il Governo ha in sostanza ritenuto sufficientemente

provata l'esistenza di un cambiamento di destinazione;

trasformazione, che la RI 1 avrebbe messo in atto senza permesso adibendo a postribolo

le camere dell'esercizio pubblico. Esclusa a priori la possibilità di

conseguire una licenza in sanatoria, che autorizzasse l'insediamento di un'attività

manifestamente inconciliabile con la funzione della zona, prevalentemente residenziale,

l'Esecutivo cantonale ha quindi confermato l'ordine censurato.

C. Contro il

predetto giudizio governativo, la RI 1 si aggrava davanti al Tribunale cantonale

amministrativo con ricorso del 17 maggio 2010, chiedendo che sia annullato.

L'insorgente ribadisce anzitutto l'eccezione

di violazione del diritto di essere sentita, sollevata in prima istanza in

relazione al rifiuto del municipio di metterle a disposizione gli atti del

procedimento, in particolare il rapporto TESEU, rispettivamente di dar seguito

alla richiesta di contraddittorio. Nega che la violazione sia stata sanata nell'ambito

della procedura di ricorso, dove avrebbe avuto occasione di consultare gli

atti. Lesivo del diritto, in particolare dell'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo

e delle libertà fondamentali del 4 novembre 1950 (CEDU; RS 0.101), sarebbe pure

il rifiuto del Consiglio di Stato di indire una pubblica udienza in contraddittorio.

Dopo aver ulteriormente

rimproverato all'esecutivo comunale di non aver impartito l'ordine censurato

anche alla __________, locataria dello stabile in cui ha sede l'esercizio

pubblico, l'insorgente, che si professa semplice sublocataria, sottolinea come

la gestione del locale non abbia mai dato adito a lagnanze da parte del vicinato

per disturbo della quiete od altre immissioni moleste.

Censurabile, conclude la

RI 1, sarebbe pure la tassa di giudizio applicata dal Consiglio di Stato.

D. All'accoglimento

del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.

Ad identica conclusione perviene il

municipio, contestando succintamente le tesi degli insorgenti con argomenti che

per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi.

E. Il

Tribunale ha richiamato d'ufficio l'elenco delle notifiche d'albergo degli

ultimi tre anni. Delle risultanze e delle osservazioni delle parti si dirà per

quanto necessario nei seguenti considerandi.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 21 cpv. 1 e

45 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). La legittimazione

attiva della ricorrente, sublocataria dell'esercizio pubblico e titolare dell'autorizza-zione

a gestirlo, è certa (art. 21 cpv. 2 e 45 LE, art. 43 legge di procedura per le

cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Il ricorso,

tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla

base degli atti, integrati dalle notifiche di polizia delle clienti delle

camere annesse all'esercizio pubblico acquisite d'ufficio da parte di questo

Tribunale onde porre rimedio alle carenze istruttorie poste in essere dal

Consiglio di Stato, che in questo genere di vertenze, sistematicamente, omette

di esperire questo semplice, ma quasi sempre decisivo, accertamento (art. 18

cpv. 1 LPamm). Le ulteriori prove sollecitate dall'insorgente non appaiono atte

a procurare la conoscenza di altri fatti rilevanti per il giudizio.

Oggetto del contendere è essenzialmente l'uso

non autorizzato e - a detta del municipio - nemmeno autorizzabile delle camere

per l'esercizio non occasionale della prostituzione.

Considerandi

2.

Diritto di

essere sentito

2.1

Giusta l'art. 20 cpv. 1 LPamm, chi è

parte in un procedimento amministrativo ha diritto di esaminare gli atti. Tale

diritto, soggiunge la norma (cpv. 2), può essere eccezionalmente negato, con

decisione motivata (cpv. 3), a protezione di legittimi interessi pubblici o

privati o di una istruttoria in corso.

Il diritto di consultare gli atti discende

direttamente dal diritto di

essere sentito tutelato dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale del 18

aprile 1999 (Cost.; RS 101). La sua violazione comporta in linea di massima l'annullamento

della decisione impugnata, indipendentemente dalla prova di un interesse o

dalle probabilità di esito favorevole. Resta riservata la possibilità di sanare

il difetto in sede di impugnazione, qualora l'istanza di ricorso sia dotata di

pieno potere di cognizione e l'interessato abbia potuto consultare gli atti (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di

procedura amministrativa, Lugano 1997, ad art. 20 LPamm n. 2).

2.2

Nel caso concreto, il municipio ha

disatteso il diritto di essere sentito della ricorrente, negandole senza valide

ragioni, la possibilità di prendere conoscenza del rapporto del distaccamento

TESEU sul quale ha fondato il provvedimento qui impugnato.

La violazione è stata rilevata dal Consiglio

di Stato, che l'ha tuttavia considerata sanata dalla possibilità che la

ricorrente aveva avuto, ma di cui non si è avvalsa, di consultare l'incarto in

sede di ricorso. La deduzione non presta il fianco a critiche.

Il Consiglio di Stato è in effetti un'autorità

di ricorso dotata di pieno potere di cognizione (art. 56 LPamm) e nulla

impediva alla RI 1 di prendere conoscenza del rapporto in questione.

La rinuncia ad avvalersi di questa facoltà,

esercitata soltanto in questa sede, non può evidentemente diventare un pretesto

per rivendicare l'annullamento della decisione per violazione del diritto di

essere sentito. A maggior ragione si giustifica questa conclusione se si

considera che le notifiche d'albergo acquisite d'ufficio da parte di questo

Tribunale forniscono una visione d'assieme che permette di prescindere dagli accertamenti,

meramente puntuali, operati dal distaccamento TESEU.

3.

Udienza

pubblica

3.1

A norma dell'art. 6

cpv. 1 CEDU, ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un

termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale

costituito per legge, al

fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere

civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta.

3.2

In concreto, la

ricorrente rimprovera al Consiglio di Stato di aver violato l'art. 6 CEDU,

omettendo di indire una pubblica udienza. A torto, poiché il Governo non è un

tribunale indipendente, ma un organo della giurisdizione amministrativa

interna. L'aggiornamento di una pubblica udienza può dunque essere preteso soltanto

davanti al Tribunale cantonale amministrativo. Facoltà, di cui la ricorrente si

è avvalsa, salvo poi rinunciarvi espressamente.

4.

Cambiamento

di destinazione

4.1

Per cambiamento di destinazione

rilevante dal profilo del diritto pianificatorio ed edilizio si intende

generalmente una modifica delle condizioni di utilizzazione di un edificio o di

un impianto esistente atta a produrre ripercussioni diverse e localmente percettibili

sull'ordinamento delle utilizzazioni (STA 52.2007.182 del 3 settembre 2007

consid. 2.1.; Adelio

Scolari, Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, ad art. 1 LE n. 647

seg.). Dottrina e giurisprudenza considerano rilevanti e quindi atte ad ingenerare

l'obbligo di inoltrare una domanda di costruzione per conseguire il permesso di

costruzione mancante, sia le modifiche dell'utilizzazione che comportano l'applicazione

di norme edilizie diverse da quelle applicabili all'uso preesistente, sia le

modifiche che determinano un'intensificazione o comunque un'alterazione apprezzabile

delle ripercussioni ambientali. Sono inoltre da considerare come cambiamento di

destinazione anche tutte le modifiche delle condizioni di utilizzazione di un'opera

edilizia che incidono in misura non trascurabile sulla sua identità dal profilo

qualitativo, scostandosi dagli scopi per i quali è stata autorizzata e realizzata.

4.2

Nel caso concreto, la ricorrente

contesta l'esistenza stessa del cambiamento di destinazione prefigurato dal

municipio. Non nega che l'uso duraturo di un immobile per praticarvi in modo sistematico

la prostituzione possa integrare gli estremi del cambiamento della destinazione

d'uso. Sostiene tuttavia che nel caso in esame la destinazione dell'esercizio

pubblico non avrebbe subito alcun cambiamento rilevante dal profilo della polizia

delle costruzioni.

Dall'elenco delle notifiche di polizia

richiamato da questo Tribunale risulta che dall'agosto del 2007 ad oggi le

camere annesse al __________ sono state occupate quasi esclusivamente da donne.

Sulle 240 presenze, registrate negli ultimi tre anni, soltanto una ventina

interessano uomini e soltanto quest'ultime concernono ospiti svizzeri; tutti

piuttosto in là con gli anni. Già queste risultanze sorprendono. Tutte le altre

ospiti sono infatti donne straniere. Anche questo dato suscita interrogativi. I

dubbi diventano più consistenti se si guarda la loro provenienza. La maggior

parte di esse proviene infatti da paesi d'oltremare. Il drappello più

consistente dal Brasile (oltre 150). Seguono le tailandesi (11), le nigeriane

(13), le portoghesi (11) ed altre di paesi dell'est europeo (Slovacchia,

Cechia, Ungheria, Romania, Lettonia) o del Sudamerica (Colombia, San Domingo,

Ecuador, Honduras), noti come paesi di provenienza di prostitute.

Di queste ospiti soltanto un'esigua

minoranza ha più di 40 anni. Appena quattro ne hanno più di 50. Tutte le altre

sono giovani tra i 20 ed i 40 anni. Nessuna di loro, poi, era accompagnata da

un marito, da un convivente o da un familiare. Tutte, nessuna esclusa, hanno

preso alloggio singolarmente.

Il quadro che ne esce è del tutto simile,

per non dire identico, a quello di numerosi altri casi giudicati da questo

Tribunale, in cui la parte riservata all'alloggio di certi esercizi pubblici o

gli esercizi pubblici formati da semplici camere da affittare sono stati trasformati

in veri e propri bordelli (cfr. ad es. STA 52.2010.206 del 12 ottobre 2010,

confermata da STF 1C.526/2010 del 7 gennaio 2011; STA 52.2009.419/438 del 20

maggio 2010; 52.2008.409 del 6 marzo 2009 in RtiD II-2009 n. 23; 52.2002.26 del 3 aprile 2002; 52.2002.27/28 del 25 marzo 2002 in RtiD II-2002 n. 61).

Ora, è ben vero che nessuna di queste donne

è stata colta in flagrante mentre si prostituiva. I dati raccolti dall'autorità

di polizia formano comunque un insieme di indizi univoci e convergenti,

caratteristico di questo genere di locali, che permette di affermare con

sufficiente certezza che queste donne fossero dedite alla

prostituzione e che il complesso di camere da affittare sia diventato un

postribolo. Nessun elemento permette anche solo di immaginare che queste ospiti

fossero semplici turiste provenienti da paesi esotici, che hanno preso alloggio

nelle camerette del __________, soggiornandovi anche per più giorni per

scoprire quanto di meglio offre il nostro Cantone a chi lo visita. Nelle circostanze

concrete, non appare per nulla fuori luogo dedurre che come in tanti casi

analoghi anche le camerette dell'esercizio pubblico in esame non fossero

utilizzate come alloggio per trascorrervi la notte, bensì come stabilimento in

cui prostituirsi, ovvero per esercitarvi un'attività lucrativa. Contrariamente

a quanto assume l'insorgente, invitata da questo Tribunale a pronunciarsi sull'elenco

delle ospiti che hanno frequentato l'esercizio pubblico negli ultimi tre anni,

non occorre alcuna fantasia per capire che mestiere facessero. Basta un minimo

di esperienza. Nessun elemento permette d'altro canto di immaginare che le

ospiti, giunte in Ticino sotto le spoglie di semplici turiste, si prostituissero

o esercitassero una qualsivoglia attività altrove, limitandosi ad utilizzare le

camere per alloggiarvi. Nemmeno l'insorgente adduce qualche elemento che

permetta anche solo di adombrare una simile ipotesi.

L'occupazione costante di tutte le camere

dell'esercizio pubblico da parte di un tal genere di ospiti permette senz'altro

di considerare soddisfatti gli estremi del cambiamento della destinazione d'uso

soggetto a permesso di costruzione. La modifica delle condizioni di

utilizzazione è infatti rilevante dal profilo pianificatorio, ambientale e

della polizia delle costruzioni. Sostanzialmente diverse dalla funzione

residenziale (alloggio) sono le ripercussioni materiali e ideali derivanti alla

zona ed all'ambiente circostante dall'attività lucrativa che vi viene

esercitata (cfr. RtiD II-2009 n. 23 consid. 3.2; RDAT I-2002 n. 20 consid. 4; Tiziano Crameri, Immissioni moleste legate all'esercizio della prostituzione, con

particolare riferimento alle zone abitative, in RDAT I-2000, pag. 174).

Priva di rilievo è la questione di sapere se

la ricorrente fosse a conoscenza o meno dell'attività svolta dalle ospiti.

Irrilevante è pure il fatto che fosse semplice sublocataria e che il municipio

abbia omesso di notificare l'ordine censurato anche alla proprietaria dell'immobile.

Nella sua qualità di titolare dell'autorizzazione

a gestire il __________ la RI 1 ha veste di garante. È comunque tenuta a

rispondere dell'uso che ne viene fatto da parte delle ospiti.

5.

Ordine di

ripristino

5.1

Giusta l'art. 43 cpv. 1 LE, il

municipio ordina la demolizione o la rettifica delle opere eseguite in

contrasto con la legge, i regolamenti edilizi o i piani regolatori, tranne il

caso in cui le differenze siano minime e senza importanza per l'interesse

pubblico.

Il principio della legalità e quello di

uguaglianza esigono che le costruzioni realizzate senza autorizzazione, in

contrasto con il di-ritto materiale, siano per principio fatte rettificare o

demolire. Ammettere il contrario significherebbe premiare l'inosservanza della

legge, favorire la sua violazione e far sorgere l'impressione che l'autorità

non sia in grado o non voglia esigerne il rispetto (Adelio Scolari, op. cit., ad art. 43 LE, n. 1277).

5.2

Al fine di impedire che un'opera

edilizia venga utilizzata in modo abusivo dal profilo non soltanto formale

(mancanza del permesso), ma anche sostanziale, siccome contrario alla funzione

assegnata alla zona di utilizzazione, l'autorità deve per principio emanare un

divieto d'uso, ovvero un provvedimento d'imperio, che ingiunga al proprietario

di astenersi dall'utilizzarla secondo modalità che non risultano sorrette dalla

necessaria autorizzazione. A differenza dell'ordine di natura cautelare volto

ad imporre la sospensione di un'utilizzazione formalmente abusiva, un divieto d'uso,

di natura analoga ad un ordine di rettifica o di demolizione, si fonda sull'art.

43.

cpv. 1 LE e presuppone una preventiva verifica, da esperire, di regola, nell'ambito

di una procedura di rilascio del permesso in sanatoria, della conformità dell'utilizzazione

instaurata senza permesso con il diritto materiale concretamente applicabile

(RtiD II-2009 n. 23 consid. 2.2).

5.3

Conformemente al principio di economia

processuale ed al divieto di formalismo eccessivo, si può tuttavia prescindere

da tale accertamento quando la violazione materiale è già stata precedentemente

acclarata, quando il proprietario si rifiuta di dar seguito all'ordine di

presentare una domanda di costruzione in sanatoria, oppure quando il contrasto

insanabile con il diritto materiale è palese ed incontestabile (RDAT I-1996, n.

40.

consid. 5.3.; II-1994 n. 43 consid. 3.2.; STA 52.2005.128 del 7

gennaio 2009 consid. 3.1.; Christian

Mäder, Das Baubewilligungsver-fahren, Zurigo 1991, n. 644; Adelio Scolari, op. cit., ad art. 43 n.

1264).

5.4

Secondo l'art. 25 cpv. 1 delle norme di

attuazione (NAPR) di __________, la zona residenziale semi-estensiva è di

principio destinata alla residenza ed al commercio. Son ammesse attività

commerciali, di servizio o produttive non moleste, compatibili con la funzione

preponderante della zona.

La disposizione, chiarissima, definisce in

modo inequivocabile la funzione della zona e gli insediamenti ammissibili. Non

abbisogna di particolare interpretazione.

Inammissibili nella zona in oggetto sono le

attività poco moleste o moleste. Poco moleste sono in generale considerate le

attività che ingenerano ripercussioni diverse da quelle derivanti dall'abi-tare,

ma ancora conciliabili con la destinazione residenziale. Moleste sono invece

considerate le attività che non possono coesistere con l'abitazione.

5.5

Nel caso concreto, il municipio ha

ritenuto che l'esercizio non occasionale della prostituzione nelle camere

annesse al __________ fosse manifestamente incompatibile con la destinazione

residenziale, preponderante nella zona in discussione. Le immissioni ingenerate

da tale attività sarebbero palesemente inconciliabili con la funzione di zona.

Da qui, l'emanazione di un ordine di cessazione immediata di tale attività.

La deduzione non presta il fianco a

critiche. Nemmeno la ricorrente sostiene invero che l'attività in contestazione

possa essere considerata conforme alla funzione della zona di utilizzazione.

Diverse da quelle che derivano dall'abitare ed incompatibili con la funzione

residenziale, sono infatti considerate soprattutto le cosiddette immissioni

immateriali, che l'esercizio a titolo professionale della prostituzione in

alloggi trasformati in postriboli trae inevitabilmente seco sotto forma di

degrado della qualità di vita e delle caratteristiche dell'ambiente

circostante; un quartiere, quello della zona qui in esame, sostanzialmente

tranquillo e pulito (DTF 117 Ib 147 consid. 2d; STF 1P.191/1997 del 26 novembre

1997; STA 52.98.154/165 dell'11 marzo 1999, consid. 3.7., confermata da STF

1P.213/1999 del 30 marzo 2000 in RtiD II-2000 n. 77).

Il divieto d'uso, che - peraltro - non

dovrebbe gravare più di quel tanto l'insorgente se, come questa afferma, nello

stabile non venisse esercitata la prostituzione, va quindi confermato siccome

immune da violazioni del diritto.

6.

Infondate

sono pure le contestazioni sollevate dall'insorgente contro la tassa di giustizia.

È ben vero che, negandole il diritto di prendere visione del rapporto TESEU, il

municipio l'ha indotta ad impugnare il divieto d'uso davanti al Consiglio di

Stato. L'insorgente ha tuttavia rinunciato a consultare il rapporto in quella sede,

mantenendo l'impugnativa e costringendo l'autorità di ricorso a pronunciarsi sul

merito di una decisione sostanzialmente corretta.

7.

7.1. Sulla

scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va di conseguenza

respinto.

7.2

La tassa di giustizia del presente

giudizio (art. 28 LPamm) è posta a carico della ricorrente RI 1 secondo

soccombenza.

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 1, 21, 43 LE; 25 NAPR di __________; 3,

18, 28, 43, 46, 60, 61 LPamm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. La tassa

di giustizia di fr. 1'200.- è a carico della ricorrente RI 1.

3.Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto

pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla

sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno

2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente La

segretaria

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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