52.2010.209

Concorsi docenti statali - requisiti linguistici

7 ottobre 2010Italiano17 min

Source ti.ch

Fatti

I 153 consid. 3; RtiD I-2008, n. 6, pag. 559 e rinvii).

2. Il

ricorrente ha partecipato al concorso senza alcuna riserva riferita alle

condizioni poste, né ha impugnato il relativo bando al momento della sua

pubblicazione il 26 gennaio 2010. In queste circostanze, ci si potrebbe invero

chiedere se le attuali obiezioni riferite ai requisiti linguistici già

annunciati chiaramente nel bando non debbano essere dichiarate improponibili

siccome tardive e in contrasto con il principio della buona fede e della

sicurezza del diritto. In effetti, per costante prassi del Tribunale, il bando

costituisce un atto amministrativo definitivo ed a sé stante, suscettibile di

creare nel pubblico delle legittime aspettative e come tale è deducibile in

giudizio. Ciò vale anche in ambito di assunzione di dipendenti pubblici (cfr.

STA 52.2009.417 del 2 febbraio 2010, con rinvii; DTF 130 I 241 consid. 4.2.).

Analogamente a quanto vale in materia delle commesse pubbliche, dottrina e

giurisprudenza hanno tuttavia ritenuto che la preclusione a prevalersi successivamente

di vizi già contenuti nei documenti di concorso va riservata a irregolarità

particolarmente manifeste (Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/ Evelyne Clerc,

Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, Vol. I, Zurigo 2007, n. 820 e

segg.; Matteo Cassina, Principali

aspetti del diritto delle commesse pubbliche nel Cantone Ticino, Lugano 2008,

pag. 67; DTF 130 I 241 consid. 4.3., STF 2C_107/2007 del 22 gennaio 2008,

consid. 2.1.). Tale evenienza non si verifica in concreto, ritenuto che il ricorrente

al momento del concorso già beneficiava di una nomina quale docente cantonale,

seppur per un ordine di scuola differente e che la stessa LORD, all'art. 8 cpv.

2, prevede la possibilità di supplire alla mancanza dei requisiti chiesti con

il servizio svolto nell'amministrazione pubblica e privata. Inoltre, il bando

stesso indicava in modo generico la possibilità per il DECS, in caso di

necessità, di concedere eccezioni. Non si può dunque ammettere che il vizio del

bando fosse per il ricorrente talmente evidente e manifesto da imporne una sua

immediata contestazione. La censura a posteriori delle prescrizioni di gara,

nella fattispecie, non è dunque lesiva dei principi della buona fede e della sicurezza

del diritto ed è pertanto ammissibile.

3. I

dipendenti cantonali e i docenti sono di regola assunti, mediante nomina (a

tempo indeterminato; art. 7 LORD) o incarico (a tempo determinato; art. 15

LORD), in esito a pubblico concorso (art. 12 cpv. 1 e 17 cpv. 1 LORD). Per

quanto riguarda la procedura di assunzione, l'art. 8 cpv. 1 LORD dispone che la

nomina è subordinata ai titoli di studio e ai requisiti di età, di idoneità e

di preparazione contemplati nella descrizione della funzione individuale e

pubblicati nel bando di concorso. I concorrenti devono inoltre produrre i titoli

di studio, eventuali certificati di lavoro, un certificato medico di sanità, il

certificato individuale di stato civile o l'atto di famiglia, l'estratto del

casellario giudiziale ed eventuali altri documenti richiesti dal bando di

concorso (art. 13 cpv. 1 LORD). Se da un lato lo Stato può legittimamente porre

condizioni per l'accesso alla professione di docente cantonale, non potendo

nemmeno quest'ultimo, tra l'altro, in quanto dipendente pubblico, appellarsi al

diritto al libero accesso a un'attività economica privata e al suo libero

esercizio così come garantito dall'art. 27 cpv. 2 della Costituzione federale

della Confederazione svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), ciò non

significa tuttavia che esso sia legittimato a limitarne l'accesso a suo libero

piacimento. In effetti, le restrizioni devono essere sostenibili e non devono

portare a manifeste situazioni di disparità di trattamento. Per l'importanza

che riveste la scuola nel processo di apprendimento, di formazione e di

crescita dello studente, in special modo se minorenne, la professione

dell'insegnante può dunque essere sottoposta a limitazioni, anche soggettive

(di tipo personale, caratteriale e professionale) nella misura in cui queste

siano proporzionate agli obiettivi a cui tendono (Herbert Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2.a edizione,

Berna 2003, pag. 498 e segg.). Adeguata formazione, sia essa generale o

specifica, idoneità da un punto di vista caratteriale all'insegnamento, assenza

di condanne di una certa rilevanza e buona condotta, buona salute fisica e

psichica, sono ad esempio condizioni ritenute adeguate, proporzionate e

ammissibili nell'ambito di un concorso scolastico (Plotke, op. cit., pag. 501 e segg.).

4. 4.1. In

concreto il bando di concorso richiedeva determinate capacità professionali

(abilitazione all'insegnamento) e l'inoltro della documentazione attestante alcune

specificità personali quali lo stato civile, di famiglia, di salute e l'esistenza

di eventuali condanne penali, nell’intento di valutare l'idoneità del candidato

da un profilo professionale, caratteriale, soggettivo e personale. Da questo

punto di vista, le condizioni poste non possono essere messe in discussione e vanno

senz'altro condivise, vista l'importanza di disporre di un corpo insegnanti

qualificato, adeguatamente preparato, competente nella materia che dovrà insegnare,

serio e di condotta irreprensibile. Del resto, nemmeno il ricorrente,

giustamente, contesta queste specifiche condizioni di partecipazione al

concorso e di accesso alla professione.

4.2.

4.2.1. Non

altrettanto ammissibile può essere per contro ritenuta l'imposizione di

specifiche conoscenze linguistiche per l'esercizio della professione di docente

cantonale. Anzitutto si rileva che i testi legislativi relativi all'ordinamento

scolastico e a quello dei dipendenti cantonali, qui applicabili, non prevedono

espressamente questa condizione di ammissione basata sulla conoscenza di altre

due lingue nazionali oltre a quella dell'italiano, condizione che viene

esplicitata unicamente con i relativi bandi di concorso. A mente di questo

Tribunale il requisito linguistico viene imposto sistematicamente nell'ambito

dei concorsi per l'assunzione di docenti, mentre è di principio assente per gli

altri impieghi nella pubblica amministrazione. Se da un lato, poi, è corretto

ed evidentemente giustificato richiedere al corpo insegnante ticinese la

conoscenza della lingua italiana (cfr. punto n. 4 lett. a bando di concorso),

lingua ufficiale del Cantone e lingua nella quale è impartito l'insegnamento (art.

1 cpv. 3 della legge della scuola, del 1. febbraio 1990; LSc; RL 5.1.1.1), da

un altro lato esigere la conoscenza di ulteriori due lingue nazionali, pena l'esclusione

anzitempo dal concorso, costituisce una misura decisamente inappropriata e

sproporzionata, che comporta una limitazione troppo severa della professione e

discrimina in modo ingiustificato i candidati "esterni", ossia quelli

che non hanno seguito la formazione scolastica in Ticino.

Considerandi

requisiti concorsuali, così come formulati, si pongono in contrasto sia con l'Accordo

intercantonale sul riconoscimento dei diplomi scolastici e professionali del 18

febbraio 1993, al quale tutti i Cantone svizzeri hanno aderito (in seguito: Accordo

intercantonale; RL 5.1.8.4), sia con la legge federale sul mercato interno del

6.

ottobre 1995 (LMI; RS 943.02), sia, per finire, con l'Accordo di libera

circolazione delle persone sottoscritto dalla Confederazione con gli Stati

membri dell'Unione europea il 21 giugno 1999 e in vigore dal 1. giugno 2002

(ALC; RS 0.142.112.681).

4.2.2

Secondo l'art. 95 cpv. 2 Cost. la Confederazione provvede alla creazione di uno spazio economico svizzero non discriminante.

Garantisce alle persone con formazione accademica o titolari di un diploma

federale, cantonale o riconosciuto da un Cantone la possibilità di esercitare

la professione in tutta la Svizzera. Fondata su tale disposto, la LMI assicura a ogni persona con domicilio o sede in Svizzera l'accesso libero e non discriminato

al mercato al fine di esercitare su tutto il territorio della Confederazione un'attività

lucrativa (art. 1 cpv. 1 LMI), intesa come attività a scopo di lucro, eccetto

quelle che rientrano negli ambiti di sovranità dello Stato. Tale definizione

comprende anche quelle attività che riflettono l'esercizio di un'industria

svolte nell'ambito di un servizio pubblico e che sono offerte anche sul

mercato, quale appunto l'attività di insegnante in una scuola pubblica (FF

2005, pag. 409 e segg., n. 2.6. pag. 428). Giusta l'art. 4 cpv. 1 LMI i

certificati di capacità cantonali o riconosciuti dai Cantoni per l'esercizio di

un'attività lucrativa sono validi su tutto il territorio della Confederazione,

a patto che non siano oggetto di restrizioni secondo l'articolo 3 LMI. Il cpv.

3bis dell'art. 4 LMI, in vigore dal 1. luglio 2006, dispone inoltre che il riconoscimento

di certificati di capacità per attività lucrative che rientrano nel campo di

applicazione dell'ALC è operato conformemente a tale accordo. D'altra parte, se

i Cantoni prevedono il riconoscimento reciproco di certificati di capacità in

un accordo intercantonale, le disposizioni di quest'ultimo sono poziori alla LMI

(art. 4 cpv. 4 LMI). La LMI prevede così tre regimi di riconoscimento di

certificati di capacità: quello degli accordi intercantonali, quello dell'ALC e

quello di cui all'art. 4 cpv. 1 e 3 LMI (sentenza del Tribunale federale

2C_772/2009 del 31 agosto 2010, consid. 3.2, destinata a pubblicazione).

Secondo l'art. 9 ALC le parti contraenti adottano, conformemente all'allegato

III, le misure necessarie per quanto riguarda il riconoscimento reciproco dei

diplomi, dei certificati e di altri titoli e, giusta l'art. 16 cpv. 2 ALC, il sistema

europeo di riconoscimento dei diplomi è direttamente applicabile in Svizzera

(DTF 134 II 341 consid. 2.1). Occorre inoltre tenere in considerazione non solo

la giurisprudenza attuale della Corte di giustizia delle Comunità europee, bensì

pure di quella precedente la firma dell'accordo di libera circolazione (sentenza

del TF 2C_772/2009 citata, consid.4.1).

4.2.3

concreto, la clausola linguistica contestata mira sostanzialmente a limitare il

numero dei concorrenti “esterni” che non dispongono delle conoscenze

linguistiche acquisite invece da chi ha frequentato in Ticino le scuole dell'obbligo.

In applicazione degli Accordi bilaterali tra Svizzera e Unione europea, tali concorrenti

potrebbero invero ambire a dei posti di insegnamento anche nella scuola

ticinese, grazie al riconoscimento dei loro diplomi o certificati di capacità

(cfr. sopra consid. 4.2.2. e 4.2.3.). La condizione posta nel bando di concorso

costituisce pertanto un ostacolo dissimulato alla libera circolazione delle

persone. Su questo tema, la Corte di giustizia delle Comunità europee ha già

avuto modo di chiarire che per un impiego di insegnante in un istituto pubblico

possono essere posti dei requisiti linguistici soltanto nella misura in cui gli

stessi si inseriscono in una politica di valorizzazione della lingua nazionale,

nel contempo prima lingua ufficiale, e non risultino sproporzionati e discriminatori

(sentenza del 28 novembre 1989, causa 397/87 Groner c. Ministero dell'educazione

dell'Irlanda). Ora, nel caso di specie è evidente che già la prima condizione

non risulta adempiuta, ritenuto che la lingua ufficiale del Cantone è l'italiano,

per cui non è dato di vedere per quali motivi vengano chieste delle conoscenze,

tutt'altro che elementari, di ben altre due lingue nazionali se non quelli,

illegittimi, di discriminare i concorrenti provenienti da fuori Cantone e

favorire quelli indigeni. Questi ultimi sono addirittura esonerati dal

presentare certificazioni in merito alle loro conoscenze linguistiche, che,

oltretutto, non dispongono per forza di cose del medesimo livello richiesto ai

concorrenti "esterni". Basti a questo proposito ricordare che secondo

il programma di studi ticinese, già al terzo anno della scuola media la lingua

francese può essere abbandonata in favore di altre materie opzionali (cfr. art.

21.

del regolamento della legge della scuola media, del 18 settembre 1996; RLSM;

RL 5.1.6.1.1). Stessa cosa vale per la lingua tedesca, che nelle scuole medie

superiori non è più materia obbligatoria (cfr. ad esempio l'art. 2 del

regolamento degli studi liceali, del 24 giugno 1997; RSL; RL 5.1.7.2). I

candidati provenienti dall'estero che, come il ricorrente, non hanno

frequentato le scuole dell'obbligo in Ticino, potrebbero quindi giustamente far

valere una lesione degli accordi bilaterali sulla libera circolazione delle

persone entrati in vigore nel 2002. Le motivazioni addotte dall'autorità cantonale

a sostegno della decisione impugnata, secondo cui le richieste conoscenze

linguistiche consentirebbero un miglior arricchimento culturale del docente,

una migliore conoscenza della realtà sociale in cui esso si trova ad operare e

una maggiore facilità nei contatti con le autorità, istituti svizzeri, allievi

e genitori che non necessariamente si esprimono in italiano non sono certamente

determinanti per decretarne la sua legittimità. Infatti, per l'accresciuta

multiculturalità della società ticinese e, di riflesso, anche della scuola, è

lecito chiedersi se la padronanza di altre due lingue nazionali sia nel nostro attuale

contesto idonea e adeguata allo scopo declamato dall'autorità cantonale.

4.3

la clausola linguistica imposta nei concorsi per docenti cantonali è quindi discriminatoria

e lesiva degli accordi bilaterali sulla libera circolazione delle persone, in

particolare nei confronti dei candidati esteri, tale restrizione è pure foriera

di inaccettabili e ingiustificate disparità di trattamento nei confronti dei

concorrenti provenienti da altri Cantoni svizzeri. In effetti, come sopra

ricordato, l'esclusione dei candidati confederati in possesso di un titolo

abilitante all'insegnamento in un altro Cantone e riconosciuto valido a livello

nazionale dalla Conferenza dei direttori della pubblica educazione (CDPE)

contravverrebbe all'Accordo intercantonale sottoscritto dal Ticino e da tutti

gli altri Cantoni e in particolare al suo art. 8. Nel caso in cui invece non

dovesse entrare in considerazione l'applicazione dell'Accordo intercantonale,

tali concorrenti potrebbero invocare una lesione dell'art. 4 LMI, applicabile

in via sussidiaria (cfr. sentenza del TF 2C_772/2009 citata, consid. 3.3 e 5.2.),

che garantisce appunto a ogni persona con domicilio in Svizzera il libero

accesso al mercato del lavoro, riconoscendo la validità dei certificati di

capacità cantonali o riconosciuti dai Cantoni per l'esercizio dell'attività di

insegnante su tutto il territorio della Confederazione, a condizione che non

siano oggetto di restrizioni secondo l'art. 3 LMI, evenienza non adempiuta in

concreto.

4.4

Per

tutto quanto esposto sopra, la conoscenza di altre due lingue nazionali nella

misura richiesta nel bando di concorso non può dunque assurgere a criterio determinante

per l'esclusione a priori di quei candidati che ne sono sprovvisti. Tutt'al

più, la conoscenza di altri idiomi nazionali potrebbe costituire un criterio di

valutazione generale dell'idoneità del candidato e, se del caso, titolo

preferenziale nell'ambito della selezione e scelta fra più partecipanti al

concorso. La decisione impugnata e con essa le decisioni del DECS del 21 aprile

2010.

e del Consiglio di Stato 4 maggio 2010, nella misura in cui escludono il

ricorrente dal concorso per l'assunzione di docenti per le scuole medie

superiori, devono dunque essere annullate, seppur per motivi differenti rispetto

a quelli sostenuti nel gravame.

5.

Visto

l'esito del ricorso, non si preleva tassa di giustizia (art. 28 LPamm). Lo

Stato del Cantone Ticino verserà al ricorrente, patrocinato da un legale,

un'indennità per ripetibili (art. 31 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

viste le norme di legge sopra ricordate;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è accolto.

§. Di conseguenza:

1.1. la decisione 10 maggio

2010 della Sezione amministrativa del Dipartimento dell'educazione, della

cultura e dello sport è annullata;

1.2. la decisione 21 aprile

2010 (n. 68) del Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport e la

risoluzione 4 maggio 2010 (n. 2189) del Consiglio di Stato sono annullate nella

misura in cui statuiscono sull'esclusione del ricorrente dai colloqui per l'assunzione

di docenti per le scuole medie superiori.

2. Non si

preleva tassa di giustizia. Lo Stato del Cantone Ticino verserà al ricorrente

l'importo di fr. 600.- a titolo di ripetibili.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il vicepresidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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