Approvazione di una mozione da parte di un consiglio comunale

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Numero d'incarto:

52.2010.240

Data decisione, Autorità:

29.08.2011, TRAM

Titolo:

Approvazione di una mozione da parte di un consiglio comunale

CONSIGLIO COMUNALE

MOZIONE

art. 34 cpv. 2 COST

art. 66 LOC

art. 67 LOC

Incarto n.

52.2010.240

Lugano

29 agosto

2011

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Matteo Cassina, vicepresidente,

Flavia

Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti

segretario:

Thierry Romanzini, vicecancelliere

statuendo sul ricorso 11 giugno 2010 di

RI 1

RI 2

RI 3

RI 4

rappr. da: RA 1

contro

la decisione 26 maggio 2010 (n. 2629) del Consiglio

di Stato, che accoglie l'impugnativa inoltrata da CO 1, __________ e __________

avverso la risoluzione 9 novembre 2009 con cui il consiglio comunale di __________

ha approvato la mozione "Un futuro per __________ ";

viste le risposte:

- 30 giugno 2010 del

Consiglio di Stato;

- 10 luglio 2010 di CO 1 e

llcc;

- 13 luglio 2010 del

municipio di CO 3;

- 13 luglio 2010 di CO 2,

Presidente del consiglio comunale di __________;

preso atto della replica 27

agosto 2010 e delle dupliche:

- 7 settembre 2010 del

Consiglio di Stato,

- 14 settembre 2010 del

municipio di CO 3,

- 28 settembre 2010 di CO

2, Presidente del consiglio comunale di __________,

- 11 ottobre 2010 di CO 1

e llcc;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. a. Il 30

luglio 2008, i consiglieri comunali RI 1 e RI 2 hanno inoltrato al consiglio comunale

di __________ una mozione denominata "Un futuro per __________ " contenente

una cinquantina di proposte di intervento, concernenti segnatamente la sicurezza

del cittadino, la moderazione del traffico, il piano viario e le zone di svago,

vari servizi a favore del cittadino, le attività commerciali e turistiche, gli

impianti fotovoltaici e l'illuminazione pubblica, come pure alcuni interventi di

genio civile.

b. Tale atto è stato demandato per esame a

una commissione speciale del consiglio comunale composta da 11 membri, nominata

dal legislativo il 17 novembre 2008. Il 5 giugno 2009, dopo avere sentito i

mozionanti ed approfondito le tematiche contenute nell'atto parlamentare, la

commissione ha elaborato un proprio progetto, comprensivo di 80 proposte, che

hanno di fatto completato e in parte modificato quelle contenute nella mozione.

Il rapporto è stato sottoscritto da 10 commissari su 11. Il 4 settembre 2009,

un commissario ne ha presentato uno di minoranza.

c. Il municipio ha formulato le proprie

osservazioni in proposito il 5 ottobre 2009. Pur condividendo i principi

generali della mozione, esso ha indicato che gli interventi da mettere

prioritariamente in atto erano quelli che dovevano avere le concrete possibilità

di riuscita ed essere finanziariamente sostenibili per il comune.

B. Il 9

novembre 2009, il consiglio comunale di __________ si è riunito in seduta straordinaria

per procedere all'evasione della suddetta mozione.

Dopo essere stato informato sulle varianti

di voto possibili, il legislativo comunale ha inizialmente approvato (15 voti

favorevoli e 4 contrari) la proposta di voto sul complesso della mozione.

In seguito, dopo avere dibattuto i diversi

temi contenuti nella medesima, in votazione finale l'ha accolta con 16 voti

favorevoli, 2 contrari e 2 astenuti (presenti al momento del voto 20 consiglieri

su 21), lasciando al municipio la facoltà di decidere le priorità e di proporre

quei messaggi che riteneva attuabili e finanziariamente sostenibili. La

risoluzione è quindi stata pubblicata all'albo comunale il 10 novembre 2009.

C. a. Il 18

novembre 2009, CO 1, __________ e __________, cittadini attivi di __________, hanno

impugnato davanti al Consiglio di Stato la predetta risoluzione, chiedendone l'annullamento.

Hanno ritenuto che la decisione del legislativo comunale di votare in blocco l'intera

mozione non avesse chiarito su cosa si stesse votando e non avesse pertanto

permesso una vera discussione con eventuali proposte alternative. Hanno inoltre

criticato la mozione così come votata in quanto lederebbe il principio dell'unità

della materia, toccherebbe anche proposte non di pertinenza del consiglio

comunale e farebbe prevalere il come votare rispetto ai suoi contenuti. Infine,

hanno ritenuto che il voto complessivo avesse di fatto creato false illusioni

su problemi che non possono essere risolti dall'autorità comunale.

b. Con decisione 26 maggio 2010, il

Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa.

Dopo avere lasciato aperta la questione di

sapere se l'atto presentato da RI 1 e RI 2, toccando una molteplicità di

materie e tematiche che non sono tutte di competenza dell'organo legislativo,

potesse essere effettivamente considerato in tutti i suoi punti quale mozione,

l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che la decisione del consiglio comunale andasse

in ogni caso annullata perché l'atto in parola violava il principio dell'unità

della materia.

D. Contro il

predetto giudicato governativo, RI 1, RI 2, RI 3 e RI 4 insorgono ora dinnanzi

al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.

Fatti

I ricorrenti sostengono che il principio

dell'unità della materia non sarebbe stato violato nella fattispecie, in quanto

le proposte contenute nella mozione perseguono come obiettivo uno sviluppo

globale del comune di __________. Asseriscono inoltre che i temi di competenza

di altre autorità sono stati inseriti unicamente a titolo di suggerimento.

E. All'accoglimento

dell'impugnativa si sono opposti il Consiglio di Stato come pure CO 1, __________

e __________, questi ultimi con argomenti di cui si dirà, per quanto

necessario, in seguito, mentre il presidente del consiglio comunale e il municipio

di __________ hanno ripercorso quanto avvenuto prima e durante la seduta del

consiglio comunale.

F. In sede di

replica e di duplica, le parti hanno ribadito le loro contrapposte posizioni e

domande di giudizio.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 208 cpv. 1 della

legge organica comunale del 10 marzo 1987; LOC; RL 2.1.1.2), il ricorso è tempestivo

(art. 46 cpv. 1 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile

1966; LPamm; RL 3.3.1.1) e la legittimazione dei ricorrenti, destinatari del

giudizio impugnato e cittadini attivi di __________, certa (art. 43 LPamm e 209

lett. a LOC). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso

sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). Non è infatti

necessario acquisire agli atti la registrazione della seduta del consiglio

comunale del 9 novembre 2009, in quanto tale mezzo di prova non apporterebbe a

questo Tribunale ulteriori elementi determinanti per il giudizio che è chiamato

a rendere.

Considerandi

2.

2.1. Ogni

consigliere comunale può presentare per iscritto, nella forma della mozione,

proposte su oggetti di competenza del consiglio comunale che non sono all'ordine

del giorno (art. 67 cpv. 1 LOC). Tale atto rappresenta una concreta proposta di

soluzione su oggetti o problemi nuovi concernenti la gestione comunale: in

sostanza, esso ha quale scopo di stimolare l'attività dell'organo legislativo

al di fuori di quella che è la via abituale e cioè l'iniziativa del municipio.

Da ciò deriva che la mozione rappresenta il tipico atto diretto all'organo al

quale appartiene il mozionante: l'assemblea o il consiglio comunale; spetta a

loro, in ultima analisi, decidere sull'oggetto proposto (Eros Ratti, Il Comune, Losone 1987, vol.

I, pag. 531).

La mozione può essere presentata in forma

generica oppure elaborata. L'inoltro secondo l'una o l'altra forma esplica

differenti conseguenze sulla procedura di evasione dell'atto.

Da un punto di vista procedurale, l'art. 67

cpv. 2 LOC specifica che la mozione dev'essere immediatamente demandata per esame

ad una commissione permanente o speciale del consiglio comunale, ritenuta la

facoltà del municipio di allestire entro il termine di sei mesi un preavviso

scritto o un messaggio a sostegno della proposta (cfr. anche l'art. 17 cpv. 1 del

regolamento di applicazione della legge organica comunale del 30 giugno 1987; RLOC;

RL 2.1.1.3). Il municipio che non intende esprimere un preavviso o proporre un

messaggio, deve fare una dichiarazione in tal senso nel termine di tre mesi e

comunque deve esprimersi in forma scritta sulle conclusioni della commissione

entro due mesi (art. 67 cpv. 6 LOC). Se la commissione preavvisa l'accoglimento

della mozione e il consiglio comunale vi aderisce, la mozione passa di regola

al municipio per l'elaborazione di una proposta di soluzione da sottoporre

successivamente al legislativo secondo la procedura usuale. Questa prima decisione

del consiglio comunale non è altro che una decisione di principio: cioè di

accettazione pura e semplice della mozione. Nel merito il consiglio comunale si

pronuncerà in una seconda tornata: cioè al momento in cui l'oggetto di cui alla

mozione gli sarà sottoposto nel rispetto delle norme della LOC (Eros Ratti, op. cit., vol. I, pag. 540 e

seg.). Questa procedura dev'essere seguita per tutte quelle mozioni presentate

in forma generica, senza quindi essere particolareggiate, documentate ed elaborate.

2.2

Il principio dell'unità della materia,

deducibile dall'art. 34 cpv. 2 della Costituzione federale del 18 aprile 1999 (Cost.;

RS 100), vieta che due o più proposte diverse siano integrate nello stesso oggetto

in votazione, in modo tale da impedire alle persone chiamate a pronunciarsi sul

medesimo di esprimere un'opinione che rispetti pienamente la loro volontà, le

quali sarebbero obbligate ad accettare l'intero oggetto pur non condividendone

alcuni aspetti o a rifiutarlo pur approvandolo su altri punti (DTF 130 I 185

consid. 3; 129 I 366 consid. 2.2. con numerosi riferimenti).

Detto principio, senz'altro applicabile

anche alle mozioni, non impedisce però la riunione di oggetti diversi in un'unica

trattanda, purché perseguano un obiettivo comune e sussista tra loro una certa

connessione materiale. Avendo carattere relativo, esso assume quindi una

diversa portata a seconda delle circostanze del caso (DTF 129 I consid. 2.3; 97

I 669 consid. 3 con rinvii).

2.3

Le decisioni del legislativo comunale

sono annullabili quando risultano sostanzialmente contrarie a norme della

costituzione, di legge o di regolamenti (art. 212 lett. a LOC), oppure quando

scaturiscono da processi decisionali carenti, che non garantiscono una libera e

consapevole espressione del voto (art. 212 lett. b - e LOC).

3.

3.1. Innanzitutto

va detto che l'atto presentato il 16 giugno 2008 dai consiglieri RI 1 e __________

non poteva essere trattato nella sua integralità come una mozione. Pur essendo stato

indirizzato al consiglio comunale, lo stesso toccava infatti una cinquantina di

proposte concernenti una molteplicità di tematiche, molte delle quali nemmeno

di competenza dell'organo legislativo comunale, che per le loro implicazioni potevano

tutt'al più essere oggetto di interpellanza ai sensi dell'art. 66 LOC,

trattandosi invero soprattutto di suggestioni politiche. Giova a questo proposito

rilevare che alcuni dei temi proposti, come la richiesta della commissione di inserire

l'aggiornamento dell'organigramma sul sito del comune, sono di competenza del

municipio; altri, invece, sono di competenza cantonale o addirittura federale e

richiamano in taluni casi il coinvolgimento dello Stato italiano.

In particolare la proposta di realizzare una nuova stazione ferroviaria __________,

di prevedere l'attraversamento in galleria del paese, di creare un percorso

ciclabile __________ -__________, come pure di adottare misure di riduzione

dell'inquinamento fonico toccano oggetti che esulano, sovente anche in modo

completo, dalle competenze comunali.

Le varie tematiche contenute nella cosiddetta mozione in questione sono state

successivamente approfondite in maniera dettagliata da una commissione speciale

del consiglio comunale, la quale ha presentato tutta una serie di emendamenti e

diverse misure accompagnatorie con il rapporto di maggioranza: mediante quest'ultimo

documento è stato infatti chiesto lo spostamento della stazione __________

creando una fermata facoltativa e portando il capolinea direttamente in Italia,

la realizzazione della circonvallazione stradale, il collegamento del

parcheggio al campo sportivo con la piazza del mercato in Italia, lo spostamento

del terminal degli autobus e il collegamento diretto della circonvallazione su

piazza mercato.

3.2

In ogni caso, a prescindere da questo

aspetto, la decisione con la quale il 9 novembre 2009 il consiglio comunale si

è pronunciato in blocco sulle varie proposte contenute nella mozione inoltrata

da RI 1 e RI 2 è manifestamente lesiva del principio dell'unità della materia. Come

ha correttamente indicato il Consiglio di Stato nel proprio giudizio (consid.

F.), l'importanza e la diversità - anche marcata - degli oggetti contenuti in

tale atto parlamentare avrebbero dovuto portare il legislativo ad esprimersi su

ogni singolo tema, permettendo in tal modo ai presenti di dibattere su ciascun

oggetto e di accertare se ognuno degli interventi proposti era effettivamente

di sua competenza, se doveva essere trattato quale interpellanza oppure se necessitava

di eventuali emendamenti. Tanto più che, fondandosi su di un parere della Sezione degli enti locali, all'inizio della seduta il presidente del

consiglio comunale aveva debitamente informato il consesso sulle possibili

soluzioni di voto e sulle implicazioni ad esse legate.

Contrariamente a quanto assumono i

ricorrenti, le tematiche proposte nella mozione testé menzionate sono oggettivamente

di natura talmente diversa tra loro che non possono certo essere

considerate interdipendenti da dover essere proposte esclusivamente nella loro

integralità, in virtù di non meglio precisate necessità di pianificazione

territoriale dell'intero comparto comunale. Non è infatti dato di vedere come

la mancata approvazione di uno dei diversi oggetti proposti, testé menzionati,

avrebbe quale effetto di rendere prive di senso le altre proposte.

4.

In esito

alle considerazioni che precedono, il ricorso deve dunque essere respinto. La

tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza (art. 28 LPamm) e sono a

carico in parti uguali dei ricorrenti, in solido.

Dispositivo

Per questi motivi,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. La tassa di

giustizia e le spese di fr. 800.- sono poste in parti uguali a carico dei ricorrenti,

in solido.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. della legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4. Intimazione

a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il vicepresidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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