52.2010.372

Messaggio municipale e conflitto di interessi di alcuni membri dell'esecutivo comunale

28 marzo 2011Italiano13 min

Source ti.ch

Fatti

i quali sono pure membri di direzione delle __________, società coinvolta nei

lavori oggetto del credito richiesto.

b. Con giudizio 7 settembre 2010 il

Consiglio di Stato ha respinto, in quanto ricevibile, il gravame interposto da RI

1 contro la predetta risoluzione municipale.

Dopo avere precisato che il messaggio adottato

dal municipio tramite la risoluzione in parola non è un atto di per sé impugnabile,

ha considerato che non vi erano in ogni caso degli elementi atti a ritenere l'esistenza

di una collisione di interessi nell'ambito della sua approvazione.

C. Contro il

predetto giudicato governativo, RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale

amministrativo chiedendone l'annullamento.

In sintesi, il ricorrente ribadisce e

sviluppa le censure già proposte dinnanzi all'autorità ricorsuale inferiore.

D. All'accoglimento

dell'impugnativa si oppongono il Consiglio di Stato e il municipio di CO 1,

quest'ultimo con argomenti di cui si dirà, se necessario, nell'ambito dei considerandi

in diritto.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 208 cpv. 1

della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2) e, secondo

gli accertamenti esperiti d'ufficio dal giudice delegato alla presente causa,

il ricorso risulta tempestivo giusta l'art. 46 cpv. 1 della legge di procedura

per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm,

RL 3.3.1.1). Anche la legittimazione del ricorrente, in

quanto cittadino attivo di __________, è certa (art. 43 LPamm e 209 lett. a

LOC).

Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e

può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1

LPamm).

Considerandi

2.

Preliminarmente

va osservato che il Consiglio di Stato ha ritenuto che la risoluzione n. 483,

con cui il municipio di __________ ha licenziato il messaggio n. 10-2010, non fosse

una decisione impugnabile ai sensi dell'art. 208 cpv. 1 LOC ed ha di conseguenza

dichiarato irricevibile l'impugnativa contro di essa inoltrata da RI 1. La tesi

non può essere condivisa.

Giova innanzitutto ricordare che, giusta l'art.

208.

cpv. 1 prima frase LOC, contro le decisioni degli organi comunali è dato

ricorso al Consiglio di Stato e che il concetto di decisione ai sensi di tale

norma viene interpretato più estensivamente dalla prassi delle autorità di

ricorso cantonali: esso abbraccia, segnatamente, anche le risoluzioni degli

organi comunali che spiegano effetti obbligatori solamente all'interno dell'apparato

amministrativo del comune (RDAT 1994-II n. 8; Marco

Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese,

Lugano 1997, ad art. 1 n. 4).

Ora, è vero che, come

indica il Governo, un messaggio municipale non può essere considerato quale

decisione impugnabile.

Esso è infatti un preavviso, più o meno dettagliato, con il quale il

municipio presenta, motiva e accompagna una sua proposta al legislativo per

accettazione (Eros Ratti,

Il comune, vol. II, Losone 1988, pag. 442). Tuttavia, oggetto del contendere

non è il contenuto del messaggio (lo stanziamento di un credito di fr. 1'540'000.–),

contro cui i cittadini potranno semmai aggravarsi in caso di sua ratifica da

parte del consiglio comunale, bensì la risoluzione municipale con la quale tale

documento è stato adottato, la quale, secondo l'insorgente, sarebbe viziata per

ragioni formali, in quanto alla discussione erano presenti due municipali che

si trovavano in una situazione di conflitto di interessi con quanto proposto. La

partecipazione alla discussione e al voto di municipali versanti in una

situazione d'impedimento costituisce infatti un motivo d'annullabilità delle

decisioni adottate, indipendentemente dalla rilevanza del contributo

effettivamente dato (DTF 117 Ia 408; RDAT II-1987 n. 2, 1978 n. 7).

Ne discende che, nella misura in cui RI 1 ha impugnato tale risoluzione municipale per i suddetti motivi, il Governo non poteva dichiarare

irricevibile il suo gravame.

Nel suo giudizio il Consiglio di Stato si è

comunque chinato sulla censura sollevata dal ricorrente.

3.

3.1. L'art.

100.

cpv. 1 LOC dispone che un membro del municipio non può essere presente alle

discussioni e al voto su oggetti che riguardano il suo personale interesse e

quello dei suoi parenti. Non determina invece la collisione di interessi nei

suoi membri, soggiunge il capoverso 3 della medesima norma, l'interesse di un

ente di diritto pubblico e di un gremio o ente di diritto privato con scopi

ideali e privi di fini economici. La collisione esiste invece per gli

amministratori e i dipendenti con funzioni dirigenziali di persone giuridiche

aventi scopo di lucro (cpv. 4).

3.1.1

Lo scopo dell'art. 100 LOC è di

assicurare un processo di formazione della volontà dell'organo esente da

condizionamenti e interferenze. Non è soltanto quello di impedire che il membro

dell'esecutivo, obbligato ad astenersi, determini l'esito dello scrutinio con

il suo voto, ma è anche quello di evitare che influisca sul voto degli altri

membri del consesso, intervenendo in sede di discussione.

Finalità, questa, che può essere conseguita soltanto annullando la decisione

adottata in modo irrito. L'obbligo di astensione, sancito dalla norma in esame,

si configura infatti come un caso particolare di esclusione e costituisce pertanto

una garanzia di legittimità del processo decisionale sottratta alla

disposizione degli interessati (STA 90.2007.106 del 4 marzo 2009, consid. 2.4.

e 2.5., 52.2003.275 del 3 giugno 2005 consid. 2.3.; v. anche DTF 117 Ia 408).

Determinante ai fini dell'obbligo, imposto

dall'art. 100 LOC al membro dell'esecutivo comunale di astenersi, è l'esistenza

di un interesse personale del municipale per l'oggetto della decisione.

Contrariamente a quanto il titolo marginale della norma (collisione di

interesse) potrebbe indurre a credere, l'interesse che impone al membro

dell'autorità di astenersi non deve necessariamente essere di natura

conflittuale. Non occorre che collida con l'interesse del comune o con quello

di altri interessati all'oggetto. Anche un interesse convergente con quello di

altri interessati alla decisione è causa d'impedimento. Per ostare alla partecipazione

del municipale all'adozione della decisione è sufficiente che si tratti di un

interesse personale. Poco importa che l'interesse sia giuridicamente protetto o

di mero fatto. Parimenti, non occorre che sia palese ed esplicitato. Anche un

interesse latente e non dichiarato può essere motivo d'impedimento.

L'interesse è presunto quando la decisione è

atta a procurare al municipale vantaggi o ad arrecargli svantaggi di natura

giuridica, economica, ideale o meramente fattuale. A tal fine, la situazione

personale del municipale deve risultare legata all'oggetto della decisione da

un rapporto qualificato, per cui il provvedimento non può essergli

indifferente. L'interesse del municipale deve in altri termini apparire

oggettivamente più intenso di quello generico della collettività (Benjamin Schindler, Die Befangenheit der

Verwaltung, Zurigo 2002, pag. 99).

3.1.2

Per ente di diritto pubblico e gremio

o ente di diritto privato con scopi ideali e privi di fini economici che non

determina la collisione di interessi nei suoi membri giusta l'art. 100 cpv. 3

LOC, si intendono segnatamente le associazioni (società locali) secondo il

Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 201), le società semplici

nonché i gruppi di lavoro, i cui scopi e obiettivi, di natura collettiva e ideale,

possono essere considerati come parapubblici.

Per quanto riguarda invece gli

amministratori e i dipendenti con funzioni dirigenziali di persone giuridiche

aventi scopo di lucro e per i quali la collisione esiste giusta l'art. 100 cpv.

4.

LOC, si tratta di direttori, dipendenti con diritto

di firma o altre figure che detengono un potere decisionale, ossia persone che

potrebbero ritrarre un interesse personale dalla decisione (rapporto 2 aprile

2008.

sul messaggio 6 marzo 2007, n. 5897, sulla revisione parziale della

LOC).

3.2

Le singole decisioni degli organi

comunali sono annullabili quando risultano sostanzialmente contrarie a norme

della costituzione, di legge o di regolamenti (art. 212 lett. a LOC), oppure

quando scaturiscono da processi decisionali carenti, che non garantiscono una

libera e consapevole espressione del voto (art. 212 lett. b - e LOC).

4.

4.1. Come

accennato in narrativa, con risoluzione 28 giugno 2010 (n. 483), il municipio

di CO 1 ha approvato, con tre voti favorevoli e due contrari, il messaggio n.

10-2010 relativo allo stanziamento di un credito di fr. 1'540'000.– per la posa,

a cura delle __________, di sottostrutture (acqua e canalizzazioni) in via __________

(dall'intersezione con via __________ a Piazza __________) e il rifacimento

totale della pavimentazione sullo stesso tratto. Alla discussione che ha

preceduto il voto hanno partecipato i municipali A__________ (sindaco) e F__________,

i quali sono dipendenti con funzioni dirigenziali in seno alle AIL. Essi hanno

abbandonato la sala prima del voto finale.

4.2

Le __________ è una società anonima con

sede a __________, il cui scopo è - tra l'altro - "l'esercizio di attività commerciali nonché la

vendita, il commercio e la prestazione di servizi di consulenza, nell'ambito

dei vettori e prodotti energetici, al di fuori di quello dell'energia

elettrica. Essa può costruire, acquisire e gestire una rete di trasporto

elettricità". L'intero capitale azionario è posseduto dal comune di __________.

Essendo una SA, le __________ non rientrano con tutta

evidenza nell'eccezione prevista, all'art. 100 cpv. 3 LOC, per le società prive

di interessi economici. Il fatto che il suo capitale azionario sia interamente

pubblico, non permette certo di ritenere che tale persona giuridica non abbia

scopo di lucro.

Per quanto riguarda invece A__________ e F__________,

è incontestato che essi sono non soltanto dipendenti, ma anche membri di

direzione con funzioni dirigenziali in seno alle __________ SA. Il primo è

attivo nella gestione degli acquedotti, mentre il secondo si occupa delle

relazioni con la clientela. Entrambi rientrano pertanto nella categoria

prevista all'art. 100 cpv. 4 LOC, secondo cui la collisione esiste per gli amministratori

e i dipendenti con funzioni dirigenziali di persone giuridiche aventi scopo di

lucro.

4.3

In siffatte circostanze, si rivela

pertanto determinante sapere in che ruolo le __________ SA interverrebbero nei

lavori per i quali è richiesto il credito oggetto del messaggio municipale.

Dal messaggio

municipale in parola (pag. 5) va innanzitutto rilevato

che in concomitanza con le opere comunali, verranno eseguiti anche dei lavori di

competenza esclusiva delle __________, la cui quota parte ("di scavo e

pavimentazione pari a fr. 41'239.00") non è però

compresa nel preventivo e verrà direttamente pagata dalla società, motivo per

cui sotto questo aspetto il conflitto di interessi non è dato nella presente

fattispecie. Anche le censure del ricorrente rivolte alla parte di credito (fr.

406'000.–) per le opere di pertinenza dell'Azienda Acqua potabile sono prive di

fondamento, le stesse non avendo alcun legame con le __________ SA.

Per quanto riguarda invece i costi relativi

all'ammodernamento e al potenziamento degli impianti destinati all'illuminazione

pubblica, l'autorità comunale sostiene di non poter fare altro che rivolgersi

alle __________ a seguito di una convenzione stipulata nel 2008.

Nell'accordo sottoscritto il 16 aprile 2008

tra la predetta società e il Comune di __________ sulla gestione dell'illuminazione

pubblica, che risulta tuttora in vigore, è stato convenuto che, su richiesta

del Comune, le __________ SA si sarebbero occupate della costruzione, degli

spostamenti e delle modifiche, oltre alla relativa manutenzione dell'impianto.

Ora, proprio il fatto che a seguito di tale accordo il

Comune di CO 1 non avrebbe potuto fare altro che rivolgersi alle __________ SA

per l'esecuzione dei suddetti lavori agli impianti di illuminazione pubblica, doveva

spingere i municipali A__________ (sindaco) e F__________,

in quanto dipendenti con funzioni dirigenziali in seno a questa società e

quindi in palese situazione di conflitto di interessi, non solo a non votare

sul messaggio municipale, ma a nemmeno partecipare alla discussione che ha

preceduto la sua adozione, come preteso dall'art. 100 LOC: non avendolo fatto, la risoluzione con cui il municipio ha licenziato

il messaggio in parola risulta viziata e dev'essere pertanto annullata. La convenzione in parola si limita infatti a tracciare i principi

generali della gestione dell'illuminazione pubblica nel comune, attribuendo

alle __________ SA il compito di eseguire la costruzione, gli spostamenti, le

modifiche e la manutenzione degli impianti d'illuminazione pubblici, nonché di

fornire loro l'energia. Essa non contiene per contro alcuna indicazione specifica

in merito ai lavori da svolgere, i quali di conseguenza sono decisi di volta in

volta a seconda delle necessità dal consiglio comunale su proposta del municipio

e che, come indicato nel messaggio in questione, concernono nel caso concreto "la

sostituzione di tredici candelabri lungo via __________ e l'estensione con due

punti luce nel tratto iniziale di via __________, attualmente privo d'illuminazione".

La circostanza secondo la quale detto accordo era stato stipulato prima dell'entrata

in carica dei due municipali in parola risulta dunque irrilevante ai fini del

presente giudizio. Del resto, il fatto che essi abbiano abbandonato la sala

prima della votazione dimostra ulteriormente come fossero fondamentalmente coscienti

di trovarsi in una situazione di conflitto di interessi con l'oggetto della

risoluzione.

5.

5.1. Stante

quanto precede, il ricorso dev'essere pertanto accolto, annullando pertanto la

risoluzione (n. 483) 28 giugno 2010 del municipio di CO 1 e quella governativa

che la tutela.

5.2

Visto l'esito non si prelevano né tasse ne spese (art. 28 LPamm). Il

comune rifonderà all'insorgente, assistito da un avvocato, un'adeguata

indennità per ripetibili (art. 31 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 100, 208, 212 LOC; 3, 18, 28, 31, 43,

46, 60, 61 e 65 LPamm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è accolto ai sensi dei considerandi.

§. Di conseguenza, sono annullate:

1.1. la

decisione 7 settembre 2010 (n. 4487) del Consiglio di Stato;

1.2. la

risoluzione 28 giugno 2010 (n. 483) con cui il municipio di CO 1 ha approvato e licenziato il messaggio (n. 10-2010).

2. Non si

prelevano né tasse, né spese. Il comune di CO 1 rifonderà al ricorrente fr.

500.- a titolo di ripetibili.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il vicepresidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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