52.2010.479

Lavoratori distaccati in Svizzera - divieto di offrire i propri servizi in Svizzera

4 maggio 2011Italiano17 min

Source ti.ch

Fatti

I ricorrenti ripropongono in questa sede le

censure di ordine procedurale che avevano sollevato inutilmente dinnanzi

all'autorità inferiore. Innanzitutto sostengono che dalla decisione dipartimentale

impugnata non sarebbe dato di capire se la sanzione sia rivolta alla società o

a C__________, responsabile della ditta, e che in ogni caso quest'ultimo non potrebbe

essere oggetto del divieto di offrire i propri servizi in Svizzera in quanto è

cittadino elvetico. Ritengono inoltre che il loro diritto di essere sentito sia

stato violato sotto diversi aspetti: in primo luogo, perché nel rapporto di

contravvenzione il dipartimento aveva prospettato loro una violazione dell'art.

9 cpv. 2 lett. a LDist (caso di lieve entità) per poi sanzionarli giusta l'art.

9 cpv. 2 lett. b LDist (caso grave), non permettendo loro in tal modo di

determinarsi al riguardo; in secondo luogo, perché il Governo non ha proceduto

all'audizione di un teste, e questo nonostante glielo avessero notificato.

Nel merito, ritengono la sanzione in ogni

caso sproporzionata rispetto all'infrazione rilevata.

E. All'accoglimento

del ricorso si oppongono sia l'UIL che il Consiglio di Stato, senza formulare

osservazioni.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza di questo Tribunale a statuire su di un ricorso contro una decisione

governativa in materia di sanzioni amministrative adottate in base all'art. 9

LDist è data dall'art. 9 cpv. 1 della legge di applicazione della LDist e della

LLN dell'11 marzo 2008 (LLDist-LLN; RL 10.1.1.5). I gravami in oggetto, tempestivi

giusta l'art. 46 della legge di procedura per le cause amministrative del 19

aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1), e presentati da soggetti senz'altro legittimati

a ricorrere (art. 43 LPamm), sono pertanto ricevibili in ordine e possono essere

decisi sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). Visto

che le impugnative devono essere accolte in ordine per i motivi che verranno

esposti nei successivi considerandi, non occorre verificare se sia necessario

procedere in questa sede all'audizione di __________, che gli insorgenti

chiedono di sentire al fine di confutare quanto riscontrato dalla SUVA nel

corso del controllo effettuato sul cantiere il 2 febbraio 2010.

Avendo

il medesimo oggetto, i ricorsi possono essere evasi con un unico giudizio (art.

51 LPamm).

Considerandi

2.

2.1.

Giusta l'art. 2 cpv. 1 lett. d LDist, il datore di lavoro deve garantire

ai lavoratori distaccati almeno le condizioni lavorative e salariali prescritte

nelle leggi federali, nelle ordinanze del Consiglio federale, in contratti

collettivi di obbligatorietà generale e in contratti normali di lavoro ai sensi

dell’articolo 360a del Codice delle obbligazioni del 30 marzo 1911 (CO;

RS 220), tra l'altro, nell'ambito della sicurezza e

protezione della salute sul posto di lavoro.

L'art. 82 cpv. 1 LAINF dispone che per

prevenire gli infortuni professionali e le malattie professionali, il datore di

lavoro deve prendere tutte le misure necessarie per esperienza, tecnicamente

applicabili e adatte alle circostanze. L'art. 49 cpv. 3 dell'ordinanza

sulla prevenzione degli infortuni del 19 dicembre 1983 (RS 832.30; OPI) prevede

che la sorveglianza sull’applicazione

delle prescrizioni sulla prevenzione dei rischi particolari di infortunio

professionale insita nella persona del lavoratore è affidata all'Istituto nazionale svizzero d’assicurazione contro gli infortuni (SUVA).

2.2

In caso di lievi infrazioni all’art. 2 LDist, l'autorità

competente può pronunciare una multa amministrativa sino

a 5000 franchi (art. 9 cpv. 2 lett. a LDist). Per

infrazioni all’art. 2 LDist che non sono di lieve entità, la medesima autorità

può vietare al datore di lavoro interessato di offrire i suoi servizi in

Svizzera per un periodo da uno a cinque anni (art. 9 cpv. 2 lett. b LDist).

3.

ricorrenti lamentano innanzitutto il fatto che dal provvedimento dipartimentale

impugnato non sarebbe dato di capire se la sanzione amministrativa sia rivolta alla

RI 1 oppure a C__________, responsabile della società.

A questo proposito occorre effettivamente

riconoscere che la decisione emanata il 29 marzo 2010 dall'UIL non risulta

molto chiara, in quanto indica che "Al Signor C__________, responsabile

della RI 1, alla quale è intimato il divieto di offrire i propri servizi in

Svizzera per un periodo di 1 anno a decorrere dalla crescita in giudicato

della presente decisione".

Sennonché, tale aspetto è già stato chiarito dinnanzi

all'autorità inferiore. Nella risposta ai ricorsi dinnanzi al Consiglio di

Stato, l'autorità dipartimentale aveva infatti precisato che il divieto in parola

era rivolto esclusivamente alla RI 1 alla quale, peraltro, era stato intimato

il rapporto di contravvenzione. Alla luce di questa precisazione, considerato che

C__________ non era il destinatario della querelata sanzione amministrativa e pertanto

non era direttamente toccato dalla medesima, il Governo non poteva limitarsi a

respingere il suo ricorso, ma doveva dichiarare lo stesso privo di oggetto e,

come tale, stralciarlo dai ruoli (cfr. art. 50 cpv. 3 LPamm, per analogia). Su

questo punto il giudizio impugnato deve dunque essere riformato in tal senso.

4.

La RI 1 si

duole del fatto che nel rapporto di contravvenzione notificatole dal dipartimento,

quest’ultimo le aveva prospettato la violazione dell'art. 9 cpv. 2 lett. a

LDist (caso lieve) per poi sanzionarla, dopo avere raccolto le sue

osservazioni, sulla base dell'art. 9 cpv. 2 lett. b LDist (caso grave), non

permettendole in tal modo di determinarsi al riguardo.

4.1

La normativa in materia di lavoratori

distaccati non prevede espressamente che, prima di infliggere una sanzione

pecuniaria di natura amministrativa, occorra intimare alla parte interessata un

avviso scritto indicante i fatti, il luogo, la data ed il periodo in cui le

infrazioni sarebbero avvenute e le norme di legge o di regolamento che si

reputano essere state disattese. Nemmeno a livello cantonale sussistono norme

che esigono esplicitamente l'espletamento di una simile formalità da parte

dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro, non essendo – per esempio – la legge

di procedura per le contravvenzioni del 20 aprile 2010 (LPContr) applicabile al

procedimento in esame, per via della sua natura squisitamente amministrativa.

Sennonché, questo Tribunale ha già avuto

modo di chiarire che

laddove una persona corre il rischio di essere lesa da una decisione

dell'autorità, come è senz'altro il caso in presenza di una sanzione amministrativa

che sancisce il divieto di offrire i propri servizi in Svizzera per una durata

determinata, il suo bisogno di giustificarsi prima che questo atto venga

adottato nei suoi confronti risulta fondamentale e quindi degno di protezione

dal profilo costituzionale. La notifica di un simile avviso si configura

infatti in questo ambito come una formalità, volta a garantire al prevenuto

adeguate possibilità di difesa, partecipando all'accertamento dei fatti in

contraddittorio e prendendo anticipatamente posizione sui rimproveri che gli

vengono rivolti. Esso costituisce dunque la base per un'eventuale successiva

adozione di misure amministrative nei suoi confronti. Deve pertanto indicare

compiutamente, non solo i fatti addebitati al trasgressore specificandone le

circostanze di tempo e di luogo, ma precisare anche le norme che l'autorità

ritiene violate. L'inosservanza di queste disposizioni di natura procedurale

comporta quindi l'annullamento dell'intero procedimento in caso di ricorso

(cfr. STA 52.2006.78 del 18 dicembre 2006, consid. 5.1. con riferimenti).

4.2

In concreto, rilevando sulla base di un

controllo esperito dalla SUVA che la sicurezza e la tutela della salute sul

posto di lavoro non erano garantite come impone l'art. 2 cpv. 1 lett. d LDist,

il 26 febbraio 2010 l'UIL ha intimato alla RI 1 un rapporto di contravvenzione

prospettandole l'applicazione dell'art. 9 cpv. 2 lett. a LDist, che prevede

una multa amministrativa sino a 5000.– franchi in

caso di infrazioni di lieve entità alla suddetta disposizione. Raccolte le

osservazioni della ditta, il 29 marzo successivo detta autorità l'ha invece

sanzionata con il divieto di offrire i propri servizi in Svizzera per un anno

sulla base dell'art. 9 cpv. 2 lett. b LDist,

ritenendo che essa si era resa responsabile di un’infrazione grave all'art. 2 LDist.

Ne discende che prima dell'adozione nei suoi confronti della sanzione qui

avversata, alla ricorrente non è stata data la possibilità

di esprimersi adeguatamente in merito al genere d’infrazione che effettivamente

le è poi stato rimproverato. Essa ha in effetti

formulato le proprie osservazioni al rapporto di contravvenzione partendo

dall’assunto che avrebbe potuto essere multata in seguito ad una infrazione

delle condizioni lavorative prescritte dall'art. 2 cpv.

1.

lett. d LDist. Nulla per contro le era stato

rimproverato in quell’occasione riguardo ad un'eventuale sanzione per violazione

grave della LDist, la quale avrebbe potuto comportare il divieto di offrire i

propri servizi. Nemmeno il fatto che l'indicazione

dell'art. 9 cpv. 2 lett. a LDist nel rapporto di contravvenzione sarebbe il

frutto di un errore permette di sovvertire

quanto precede. In virtù anche della natura

sanzionatoria del provvedimento adottato nei confronti della ricorrente, tale

omissione si configura come una violazione dei suoi diritti di parte.

Secondo il Consiglio di Stato, nulla

impediva all'autorità dipartimentale di sanzionare la ricorrente per violazione

grave dell'art. 2 cpv. 1 lett. d LDist, considerata la chiara documentazione raccolta

dalla SUVA durante il controllo sul cantiere e visto che essa aveva in ogni

caso potuto esprimersi liberamente sull’infrazione rimproveratale attraverso il

suo ricorso. Ora, è vero che la giurisprudenza ammette che una violazione del

diritto di essere sentito può essere sanata ove l'interessato ha avuto modo di

esprimersi davanti ad un'autorità di ricorso munita di piena cognizione o quantomeno

di una cognizione identica a quella della precedente istanza - quale è il Consiglio

di Stato -, che gli abbia consentito di esaminare con compiutezza l'intero incarto

(Marco Borghi/Guido Corti,

Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2b ad art. 20

con numerosi riferimenti giurisprudenziali). È però altresì vero che, sempre in

base alla prassi, la possibilità di porre rimedio in sede ricorsuale ad una

violazione del diritto di essere sentito va presa in considerazione in

situazioni del tutto eccezionali e dopo un'attenta ponderazione degli interessi

pubblici e privati in gioco, tenendo segnatamente conto del genere di pronuncia

che è stata emanata violando detta garanzia fondamentale e dell'intensità con

la quale la medesima influisce sulla posizione del destinatario. Bisogna considerare

che in virtù della loro natura sostanzialmente afflittiva, le decisioni con le

quali l'ente pubblico pronuncia una sanzione pecuniaria, sia essa di carattere

amministrativo o penale, rientrano senz'altro nel novero di quegli atti che

incidono in maniera sensibile sulla situazione giuridica - e non solo - del soggetto

che vanno a colpire, e questo indipendentemente dalla posta in gioco. In questo

ambito la possibilità di far valere le proprie ragioni solo in sede di ricorso

non permette di regola di compensare a sufficienza la lesione del diritto di

essere sentito perpetrata dall'autorità che ha emanato la pronuncia litigiosa,

per cui in questi casi si giustifica di rinviare gli atti a quest'ultima per

nuovo giudizio rispettando in tal modo il doppio grado di giurisdizione (Michele Albertini, Der verfassungsmässige

Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates,

tesi, Berna 2000, pag. 459 segg., in particolare 466 e 467 e i rif.

giurisprudenziali e dottrinali ivi contenuti; Scolari, op. cit., n. 501).

4.3

In conclusione la censura sollevata

dalla ricorrente in merito alla violazione del suo diritto di essere sentita

s'avvera dunque fondata e come tale dev'essere accolta.

5.

ricorrente si lamenta pure del fatto che il Governo non

ha proceduto all'audizione di un teste, nonostante una sua esplicita richiesta

in tal senso.

Dall'inserto di causa risulta che il 20

ottobre 2010, dopo essere stata invitata dal Consiglio

di Stato a prendere posizione in merito ad uno scritto

17.

maggio 2010 della SUVA prodotto dall'UIL in sede di risposta, la ricorrente ha versato agli atti una dichiarazione di __________, un operaio presente sul cantiere,

chiedendo che questi fosse sentito personalmente,

onde spiegare in modo dettagliato quali problemi fossero stati effettivamente riscontrati nel corso del controllo effettuato il 2 febbraio 2010.

Sennonché, l'Esecutivo cantonale, oltre a

non assumere il suddetto teste, nel suo giudizio non ha speso nemmeno una parola per spiegare i motivi di questa sua scelta, né

si è chinato sul contenuto della dichiarazione scritta che era stata allestita

da quest’ultimo. Ora, un simile modo di procedere non può essere tutelato,

poiché se in esito al cosiddetto apprezzamento anticipato delle prove

l'autorità inferiore era giunta alla conclusione che l'audizione del suddetto teste

non fosse necessaria, essa aveva comunque il dovere di

spiegare, anche soltanto sommariamente, le ragioni di questa sua rinuncia. Non

avendolo fatto, il Governo ha pertanto a sua

volta violato il diritto di essere sentito dell'insorgente.

6.

6.1.

Stante quanto precede, il ricorso di C__________ dev'essere accolto e, nella misura in cui lo concerne, la decisione

del Consiglio di Stato annullata e riformata nel senso che il suo gravame

dev'essere dichiarato privo di oggetto e stralciato dai ruoli.

6.2

Dal canto suo, il gravame della RI

1.

va accolto per violazione di una garanzia essenziale di

procedura (art. 61 LPamm) e la decisione dipartimentale, così come quella

governativa che la tutela, annullate in ordine. Rimane riservata all'autorità dipartimentale

la facoltà di riassumere il procedimento, invitando la ricorrente a formulare

osservazioni in merito agli addebiti che intenderà muoverle, ma questo dopo

avere verificato nuovamente se siano dati gli estremi per una sanzione che

comporta il divieto di offrire i propri servizi in Svizzera per il mancato

rispetto nell'ambito della sicurezza e protezione

della salute sul posto di lavoro in applicazione dell'art.

9.

cpv. 2 lett. b LDist.

7.

Visto

l'esito dei ricorsi, non si prelevano né tasse, né spese (art. 28 LPamm). Lo

Stato del Cantone Ticino dovrà però rifondere a ciascuno degli insorgenti, in

quanto assistiti da un avvocato

iscritto nell'apposito registro, un'indennità a titolo di ripetibili per

entrambe le sedi (art. 31 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 29 Cost.; 9 LLDist-LLN; 2, 9 LDist; 3, 28, 31, 43, 46, 60, 61 e 65

LPamm;

dichiara

e pronuncia:

1. I ricorsi

sono accolti ai sensi dei considerandi.

§. Di conseguenza, la risoluzione 16 novembre 2010

(n. 5813) del Consiglio di Stato è annullata e riformata come segue:

"1.

Il ricorso di C__________ è dichiarato privo d'oggetto e la cau-

sa è

stralciata dai ruoli.

2. Il

ricorso della RI 1 è accolto e la decisione 29 mar-

zo 2010

(BIL-2010.__________) dell'Ufficio dell'ispettora to del lavoro è annullata.

§. Gli

atti sono rinviati all'Ufficio dell'ispettorato del lavoro per nuova decisione.

3. Non si

preleva tassa di giudizio".

2. Non si

prelevano né tasse di giustizia, né spese.

3. Lo Stato

del Cantone Ticino rifonderà a C__________ e alla RI 1

fr. 800.– ciascuno, a titolo di ripetibili per entrambe le sedi.

4. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. della legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

5. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il vicepresidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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