52.2010.63

Situazione giuridica degli edifici risalenti a prima del 1° luglio 1972 e divenuti non conformi alla zona di situazione

15 marzo 2011Italiano18 min

Source ti.ch

Fatti

i subalterni H e I, dei quali erano previsti la parziale demolizione con

successivo rifacimento, in modo da creare due locali contigui chiusi, tra loro internamente

collegati, di 34 mq rispettivamente 25 mq, dotati l'uno di una vetrata sulla

facciata sud e di una porta vetrata sulla facciata ovest, e l'altro (ove è pure

prevista l'eventuale posa di servizi igienici) di una finestra sulla facciata

sud ed un'altra finestra sulla facciata est. Con scritto 2 settembre 2009 i

ricorrenti hanno comunicato di rinunciare alle finestre sui lati sud ed ovest.

c. Il 28

ottobre 2009 il municipio di Novaggio, preso atto dell'op-posizione formulata dai

Servizi generali del Dipartimento del Territorio (avviso n. 67156), secondo i

quali l'intervento postulato, oltre a modificare sensibilmente la situazione

originaria, si pone in contrasto con i criteri pianificatori applicabili in

materia di utilizzazione dei sedimi ubicati fuori dalle zone edificabili, ha

negato il rilascio del permesso per la riattazione dei muri di contenimento e

sostegno del terreno.

B. Con

decisione 27 gennaio 2010, il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa presentata

il 14 novembre 2009 da RI 1 avverso tale decisione.

Disattesa la censura circa la tardività dell'opposizione dipartimentale, il

Governo ha innanzitutto osservato che il progettato intervento non è limitato

alla riattazione dei muri di contenimento e sostegno del terreno, bensì

comporta il rifacimento totale delle strutture di cui ai subalterni H e I, al

punto da creare una struttura completamente nuova, con aumento della superficie

dagli attuali 38 mq a quasi 60 mq. Il Governo ha poi rilevato che il fondo su

cui sorgono tali opere è situato fuori della zona edificabile e che pertanto l'intervento

in questione non può beneficiare di un permesso ordinario ai sensi dell'art. 22

della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT;

RS 700), stante le non conformità delle stesse con la destinazione di zona, irrilevante

essendo il fatto che i citati subalterni risalgono agli anni '60 e che sono al

servizio dell'abitazione sita sul medesimo mappale. Il Governo ha inoltre negato

che il previsto intervento sia d'ubicazione vincolata (art. 24 lett. a LPT),

non essendo oggettivamente legato a motivi tecnici inerenti all'esercizio o

alla natura del terreno; allo stesso si oppongono peraltro anche interessi

pubblici preponderanti, preminenti rispetto agli interessi soggettivi dei

ricorrenti. Infine, il Governo ha ritenuto inadempiuti i presupposti per l'applicazione

dell'art. 24c LPT, volto a tutelare le situazioni acquisite, in quanto i

subalterni in questione non sarebbero mai stati posti a beneficio di una

regolare licenza edilizia.

C. Con ricorso

15 febbraio 2010, RI 1 hanno impugnato il predetto giudizio governativo,

chiedendo il suo annullamento e quello della decisione municipale con cui è

stata negata la licenza.

Dapprima

essi rimproverano al Consiglio di Stato un accertamento inesatto ed incompleto

dei fatti, segnatamente laddove avrebbe omesso di considerare il motivo alla

base della domanda di costruzione, cioè la necessità di sostituire una parte della

conduttura comunale dell'acqua potabile. Lavori che a loro dire comprometterebbero

la stabilità dei muri di contenimento e sostegno nonché del deposito di cui ai

subalterni H e I.

Gli

insorgenti ripropongono inoltre la censura di tardività del preavviso negativo

dipartimentale. Nel merito essi sostengono che il progetto in questione potrebbe

beneficiare di un permesso ordinario ai sensi dell'art. 22 LPT, in quanto la

zona agricola speciale in cui si trova il fondo sarebbe a loro dire limitatamente

edificabile. In ogni caso sarebbero dati i presupposti per un permesso

eccezionale giusta l'art. 24 LPT, dato che si tratterebbe di risanare un

deposito di macchinari ed attrezzature agricole, accessorio all'edificio

principale, che necessariamente deve avere un'ubica-zione fuori dalla zona

edificabile. A dire dei ricorrenti, l'intervento sarebbe anche giustificato da

motivi tecnici, inerenti alla natura del terreno, esteso ed in forte pendenza, e

all'ubicazione della condotta dell'acqua potabile; inoltre, aggiungono, sarebbe

anche sorretto dall'interesse pubblico in quanto permetterebbe una miglior tutela

del territorio. Infine, i ricorrenti si appellano pure alla tutela delle

situazioni acquisite, dato che le opere in questione risalirebbero agli anni '60

del secolo scorso.

D. All'accoglimento

dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari

osservazioni. Ad identica conclusione perviene il municipio, ribadendo in sostanza

il contenuto della propria decisione, adottata in base all'avviso negativo vincolante

dei Servizi generali del Dipartimento del territorio. A sua volta, l'UDC si

rimette al giudizio di questo Tribunale, rinviando, per quanto concerne l'obiezione

di tardività dell'opposizione dipartimentale, alla propria risposta 22 dicembre

2009 al Consiglio di Stato, rispettivamente al contenuto della risoluzione 27

gennaio 2010 di quest'ultimo.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1

della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). La

legittimazione attiva dei ricorrenti, istanti in licenza, è certa (art. 21 cpv.

Considerandi

2.

LE). Il ricorso, tempestivo (art. 50 LE, art. 46 cpv. 1 legge di procedura

per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1), è dunque ricevibile

in ordine.

1.2

Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti (art. 18 cpv. 1

LPamm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge in

modo sufficientemente chiaro dai piani e dalle fotografie agli atti.

sopralluogo chiesto dagli insorgenti, come pure l'assunzione di testi, non

appaiono atti a procurare la conoscenza di ulteriori circostanze rilevanti ai

fini del presente giudizio. Ad eventuali carenze istruttorie potrà semmai

essere posto rimedio mediante rinvio degli atti all'istanza inferiore per

ulteriori accertamenti (art. 65 cpv. 2 LPamm).

2.2.1

Secondo l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, l'autorizzazione a costruire

è rilasciata solo se gli edifici e gli impianti sono conformi alla funzione

prevista per la zona di utilizzazione. Ciò significa che nelle singole zone

possono essere autorizzate soltanto opere edilizie la cui destinazione si

integra convenientemente nella funzione assegnata alla zona di situazione. Giusta

l'art. 16a LPT nelle zone agricole sono ammessi unicamente gli edifici e

impianti che sono necessari alla coltivazione agricola o all'orticoltura (cpv.

1) o che servono all'ampliamento interno di un'azienda agricola (cpv. 2).

Nella

fattispecie, il fondo di proprietà dei ricorrenti è situato all'esterno della

zona edificabile (FZ); ciò è riconosciuto espressamente anche dai diretti

interessati quando sostengono che si trova in zona agricola speciale. Ora,

posto che tale fondo ospita un'abitazione primaria e che non vi viene svolta

alcuna attività agricola ai sensi dell'art. 16a LPT, è evidente che l'intervento

concernente i subalterni H e I, consistente in sostanza nella parziale

demolizione degli stessi e nel loro susseguente rifacimento, non può beneficiare

di un permesso ordinario in base all'art. 22 LPT.

2.2

Contrariamente

a quanto asseriscono gli insorgenti, in concreto, non è neppure possibile conseguirne

uno eccezionale fondato sull'art. 24 LPT.

deroga al principio della conformità di zona, sancito dall'art. 22 cpv. 2 lett.

a LPT, fuori delle zone edificabili possono eccezionalmente essere rilasciate

autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici

non conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione, soltanto se

la loro destinazione esige un'ubicazione fuori della zona edificabile (lett. a)

e se non vi si oppongono interessi preponderanti (lett. b). I due requisiti

devono essere adempiuti cumulativamente. Il requisito dell'ubicazione vincolata

ha carattere oggettivo ed è soddisfatto soltanto se l'edificio o l'impianto dev'essere

realizzato fuori dal territorio edificabile per motivi d'ordine tecnico, inerenti

all'esercizio o alla natura del terreno. Il vincolo può essere positivo ed

essere dettato dall'esigenza di una determinata ubicazione, oppure negativo ed

essere imposto dall'esclusione di ogni altra ubicazione.

subalterni H e I hanno funto e fungono tuttora da deposito di attrezzi e

macchinari usati per la manutenzione del fondo. I progettati lavori consistono

sostanzialmente in una ricostruzione ed un ampliamento del deposito esistente.

Come rettamente considerato dal Governo (cfr. risoluzione

impugnata, consid. G), né la struttura in quanto tale, né i lavori previsti rispondono al requisito dell'ubicazione vincolata. Infatti, un deposito,

anche se comprensibilmente necessario secondo le esigenze soggettive dei ricorrenti

che abitano il fondo, può essere realizzato, dal profilo oggettivo, tanto all'interno

quanto all'esterno della zona edificabile. Il progetto non è pertanto ammissibile

ai sensi dell'art. 24 LPT già per la mancanza del requisito dell'ubicazione vincolata,

senza che sia necessario esaminare se interessi preponderanti vi si oppongono.

2.3

Resta

da esaminare se l'intervento possa essere autorizzato in base agli art. 24a-24d

LPT e 39 segg. OPT, in particolare giusta gli art. 24c LPT e 41 seg.

OPT, considerato che il progetto in esame si configura come una trasformazione

di un edificio o impianto esistente.

3.3.1

3.1.1

Secondo l'art. 24c LPT, fuori delle zone edificabili, gli edifici

e impianti utilizzabili in base alla loro destinazione ma non più conformi alla

destinazione della zona, sono per principio protetti nella propria situazione

di fatto (cpv. 1). Con l'autorizzazione dell'autorità competente, soggiunge il

cpv. 2, tali edifici e impianti possono essere rinnovati, trasformati parzialmente,

ampliati con moderazione o ricostruiti, purché siano stati eretti o modificati

legalmente. In ogni caso è fatta salva la compatibilità con le importanti

esigenze della pianificazione territoriale. L'articolo 24c LPT è

applicabile a edifici e impianti, costruiti o trasformati a suo tempo in

conformità al diritto materiale, ma che per effetto di modifiche posteriori di

atti legislativi o piani sono divenuti non conformi alla destinazione della

zona (art. 41 OPT).

3.1.2

L'art. 42 cpv. 1 OPT precisa che trasformazioni a edifici e impianti a cui

è applicabile l'articolo 24c LPT sono ammesse, nella misura in cui

l'identità dell'edificio o dell'impianto unitamente ai dintorni rimanga

conservata nei tratti essenziali. Sono ammessi miglioramenti volti a cambiare

l'aspetto esterno. Il quesito se l'identità dell'edificio o dell'impianto

rimanga sostanzialmente immutata, soggiunge il cpv. 3, va valutato tenendo

conto di tutte le circostanze. In ogni caso valgono le seguenti regole: all'interno

del volume esistente dell'edificio la superficie utile lorda computabile non

può essere ampliata oltre il 60 per cento (lett. a); se non è possibile o

accettabile un ampliamento all'interno del volume dell'edificio, si può

procedere ad un ampliamento esterno; in questo caso l'ampliamento non deve

superare i 100 mq o (recte: né; cfr. il testo nella versione tedesca e

francese) il 30 per cento della superficie utilizzata in modo non conforme alla

destinazione della zona; gli ampliamenti all'interno del volume esistente dell'edificio

sono computati solo per metà. Decisivo ai fini della valutazione del quesito

dell'identità dell'edificio è l'approccio

complessivo. Occorre segnatamente considerare gli aumenti della superficie

utile lorda, ma anche le modifiche di tutti gli altri aspetti

determinanti dal punto di vista dell'identità sostanziale (volume, aspetto

esteriore, cambiamenti di utilizzazione, estensione dell'urbanizzazione,

accrescimento del comfort ecc.; cfr. Rudolf

Muggli, in: Kommentar zum

Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 2009, ad art. 24c LPT, n. 21 segg.;

DTF 132 II 21 consid. 7.1.2). In presenza di tali modifiche, la misura

dell'ampliamento ammissibile secondo i limiti numerici dell'art. 42 cpv. 3

lett. a e b OPT, va ridotta di conseguenza. È anche possibile un cambiamento di

destinazione, purché non raggiunga gli estremi di una trasformazione totale

dell'utilizzazione dell'edificio (ad es. edificio non abitato in stabile

abitato; cfr. UST, Nuovo diritto della pianificazione.

Commenti relativi all'ordinanza sulla pianificazione del territorio, Berna 2001,

Autorizzazioni in virtù dell'art. 24c LPT, n.

3.

, pag. 11 e seg.).

3.1.3

In base all'art. 42 cpv. 2 OPT, stato di riferimento determinante per la

valutazione dell'identità è la situazione in cui si trovava l'edificio o l'impianto

al momento della modifica legislativa o dei piani. Di regola, si tratta

dell'entrata in vigore della prima legge contro l'inquinamento delle acque del

1° luglio 1972, ove per la prima volta è stata introdotta una separazione

rigorosa tra zona edificabile e zona non edificabile (cfr. STA 52.2005.279 del

20.

marzo 2006 con rinvii; UST, Autorizzazioni in virtù dell'articolo 24c LPT,

n. 2.1, pag. 5).

3.1.4

Anche se per rapporto allo stato di riferimento l'identità dell'edificio

è salvaguardata, l'autorizzazione può essere negata a causa dell'incompatibilità

con le importanti esigenze della pianificazione territoriale (art. 24c

cpv. 2 LPT in fine). Formulazione, quest'ultima, che rimanda agli obbiettivi e

ai principi della pianificazione (art. 1 e 3 LPT), come pure ai piani e alle

leggi federali e cantonali che li concretizzano. La valutazione richiesta non

si discosta essenzialmente dalla ponderazione degli interessi ai sensi

dell'art. 24 lett. b LPT (cfr. Muggli, op. cit., ad art. 24c LPT, n. 30).

3.2

3.2.1

Nel caso concreto, la struttura in questione è stata realizzata in epoca imprecisata,

verosimilmente prima del 1970 (comunque prima del 1° luglio 1972, secondo il

municipio) e sarebbe da sempre servita quale deposito (cfr. scritto 20 dicembre

2009.

di __________, scritto 12 agosto 2009 del comune di Novaggio, fotografie

prodotte dalla ricorrente). La stessa risoluzione governativa parte dal

presupposto che i subalterni H e I siano presenti sul fondo già dagli anni '60

del secolo scorso (cfr. risoluzione impugnata, consid. E). In tali circostanze,

la struttura potrebbe dunque essere assimilata ad un edificio o impianto protetto

nella sua situazione di fatto ai sensi degli art. 24c cpv. 1 LPT e 41

OPT, che, in quanto tale, può di principio essere rinnovato, trasformato parzialmente,

ampliato con moderazione o ricostruito conformemente agli art. 24c cpv.

2.

LPT e 42 OPT.

Per

contro è esclusa la possibilità di trasformare la struttura a scopo abitativo, poiché

un tale cambiamento radicale di destinazione travalica quanto ammissibile secondo

le citate disposizioni.

3.2.2

Con la domanda di costruzione i ricorrenti hanno in sostanza chiesto al municipio

il permesso per demolire parzialmente, rifare ed ampliare

il deposito esistente, senza escludere l'eventuale realizzazione di servizi

igienici. I Servizi generali del Dipartimento del territorio

non hanno concretamente valutato l'ammissibilità della predetta opera dal

profilo dell'art. 24c LPT, limitandosi ad evidenziare - nel loro preavviso

negativo del 9 ottobre 2009 - che dai piani presentati risulta un aumento della

superficie da mq 38 a mq 59 e che l'intervento concerne una struttura mai

autorizzata. Dal canto suo, il Consiglio di Stato ha escluso l'applicazione

dell'art. 24c LPT, in quanto i subalterni in questione non sarebbero

mai stati posti a beneficio di una regolare licenza edilizia.

Tali conclusioni

non possono essere condivise. Per quanto riguarda l'asserzione secondo cui la

struttura di cui ai citati su-balterni non sarebbe mai stata autorizzata, la

circostanza che non vi sia un permesso formale non è concludente. Neppure per l'abitazione

principale, anch'essa risalente allo stesso periodo, è stata rinvenuta la licenza

edilizia (cfr. scritto 12 agosto 2009 del comune di Novaggio), senza che alcuno

sostenga che la stessa sia stata eretta abusivamente. Posto che la protezione della situazione acquisita secondo l'art. 24c LPT si estende

alle costruzioni realizzate o trasformate prima del 1° luglio 1972 conformemente

al diritto materiale, ma divenute non conformi alla destinazione della zona in

seguito a un cambiamento di regolamentazione, determinante

è se l'opera in discussione sia stata a suo tempo costruita o trasformata in

conformità al diritto materiale allora vigente, cioè prima del 1° luglio 1972

(cfr. art. 41 OPT; DTF 129 II 396 consid. 4.2.1; STF 1A.42/2004 del 16 agosto 2004 consid. 3.1). Se non esiste o non

è possibile ritrovare un permesso di costruzione, non si può affermare senz'altro

che l'opera era illegale; occorre bensì ancora verificare se era conforme al

diritto materiale in vigore quando è stata costruita o trasformata.

Diversamente, le costruzioni più vecchie, per le quali non esiste o non è più

possibile rintracciare un permesso, non potrebbero mai beneficiare della tutela

dell'art. 24c LPT.

Per

quanto concerne invece l'aumento di superficie, considerata l'attuale

superficie complessiva dei subalterni H e I adibita a deposito (38 mq), dal

profilo dell'art. 42 cpv. 3 lett. b OPT il previsto aumento di 21 mq travalica

senz'altro il limite massimo ammissibile (ca. 11.4 mq = 30% di 38 mq). Questa

circostanza, da sola, non è tuttavia suscettibile di legittimare il diniego del

permesso per tutte le opere di cui alla domanda di costruzione. Per il principio

di proporzionalità non si giustifica infatti di rifiutare un'auto-rizzazione

quando il difetto può essere facilmente emendato subordinando il permesso a

determinate condizioni, quali, in concreto, la riduzione dell'ampliamento nei

limiti consentiti.

3.2.3

Visto quanto sopra, ritenuto che non spetta a questo Tribunale porre rimedio

alle carenze istruttorie delle istanze inferiori, gli atti vanno rinviati al

Consiglio di Stato affinché chiarisca innanzitutto, con la collaborazione degli

istanti in licenza e dell'au-torità comunale, se l'opera è stata realizzata in

conformità con il diritto materiale in vigore quando è stata costruita, segnatamente

con la legge edilizia del 15 gennaio 1940 (BU 40 141) nonché, qualora

esistenti, con il regolamento edilizio comunale e con il piano regolatore. Tenendo

conto dell'intervento progettato, il Governo dovrà poi valutare, se del caso, in

che misura un permesso ai sensi degli art. 24c cpv. 2 LPT e 42 cpv. 2 e 3

OPT possa essere rilasciato, eventualmente subordinandolo a determinate

condizioni, perlomeno per una parte delle opere, ferma restando l'eventuale incompatibilità

- che dagli atti invero non risulta - con le importanti esigenze della

pianificazione territoriale (cfr. art. 24c cpv. 2 LPT in fine). Nell'ambito

di questa valutazione esso terrà pure debitamente conto del fatto che parte

della costruzione (subalterno I) è (indicata come) diroccata, per cui potrebbe

essere esclusa dal beneficio dell'art. 24c LPT.

4.4.1

Sulla scorta di tutto quanto precede, il ricorso deve dunque

essere parzialmente accolto con conseguente annullamento del giudizio

governativo. Gli atti sono rinviati al Consiglio di Stato affinché, esperiti i

necessari completamenti, così come indicato nel considerando 3.2.3., si

pronunci nuovamente.

4.2

Visto

l'esito del ricorso si può prescindere dall'esaminare le ulteriori censure sollevate

dagli insorgenti.

4.3

Dato l'esito, la tassa di giustizia, ridotta, è posta a carico dei

ricorrenti (art. 28 LPamm). Ai ricorrenti, dei quali uno è avvocato iscritto

all'albo cantonale, non sono assegnate ripetibili (art. 31 LPamm). Per

principio, all'avvocato che agisce in causa propria non vengono infatti riconosciute

indennità per spese di patrocinio (cfr. STA 52.2010.36 del 25 agosto 2010,

consid. 6; Hansjörg

Seiler, in: Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich,

Handkommentar zum Bundesgerichtsgesetz, Berna 2007, ad art. 68 n. 16 e

giurisprudenza ivi citata).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 16a, 22, 24, 24c LPT; 41,

42 OPT; 21, 50 LE; 3, 18, 28, 31, 43, 60, 61, 65 LPamm;

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è parzialmente accolto.

§. Di conseguenza:

1.1. la decisione 27 gennaio

2010 del Consiglio di Stato (n. 389) è annullata;

1.2. gli atti sono rinviati

al Governo affinché, completati gli accertamenti, si pronunci nuovamente, così

come indicato al considerandi 3.2.3.

2. La tassa

di giustizia di fr. 500.- è a carico dei ricorrenti, in solido. Non vengono assegnate

ripetibili.

3.Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto

pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla

sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno

2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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